Охоронний договір на пам’ятки культурної спадщини: особливості та подвійна природа

Размещено на http: //www. allbest. ru/

Охоронний договір на пам'ятки культурної спадщини: особливості та подвійна природа

Менська О. А.,

здобувач кафедри цивільно-правових дисциплін

Анотація

У статті здійснено спробу на теоретичному рівні розглянути дискусійне питання про правову природу охоронного договору на пам'ятки культурної спадщини. Охоронний договір на пам'ятки культурної спадщини встановлює режим використання пам'ятки культурної спадщини, що є підставою для виникнення відносин, які за своєю природою належать до різних галузей права.

Ключові слова: культурна спадщина, об'єкт культурної спадщини, пам'ятка, договір, охоронний договір на пам'ятки культурної спадщини.

Постановка проблеми. Договір у цивільному праві є однією із найбільш застосовуваних конструкцій. Питанню укладення договорів у науці цивільного права відведено значне місце і приділено достатньо уваги, адже договір є універсальним регулятором суспільних відносин. Договір вважається однією із найефективніших правових категорій забезпечення регулювання суспільних відносин, яка надає можливість сторонам здійснити правові моделі своєї поведінки у межах встановлених законом.

Одним із питань, яке не знайшло належної уваги серед учених-цивілістів, є питання правової природи охоронного договору на пам'ятки культурної спадщини, адже дослідження питання про самостійність того чи іншого договору потребує з'ясування його юридичної природи. Актуальність даного дослідження зумовлюється відсутністю у сучасній науці цивільного права на загальнотеоретичному рівні розробок щодо правової природи охоронного договору на пам'ятки культурної спадщини.

Стан дослідження. Різноманітні аспекти договірних правовідносин, у тому числі й змішаної конструкції договорів, стали предметом дослідження науковців М.І. Брагінського, С.М. Бервено, О.І. Бичкова, В.В. Вітрянського, О.В. Дзє- ри, О.С. Йоффе, В.В. Луця, Р.А. Лідовєць, PA. Майданика, Ю.В. Романця, Р.О. Стефанчука та ін. Однак питання віднесення охоронного договору до певного виду або визначення в ньому ознак кількох видів договорів досі залишалися поза увагою цих та інших науковців.

Виходячи з актуальності та ступеня розробленості зазначеної проблеми, наявною є потреба у визначенні правової природи охоронного договору, що і стало метою даного дослідження.

Виклад основного матеріалу. Наука цивільного права та вітчизняне цивільне законодавство дозволяє провести певні класифікації договорів за різними критеріями, підрозділяючи їх на змішані та комплексні, типові та нетипові, договори, які прямо вказані в законі, та непоіменовані договори, тобто договори особливого роду (sui generis). Аналіз запропонованих ученими цивілістами різних класифікацій договорів надав можливість дійти певних висновків, які стали основою даного дослідження.

Найперше, на що необхідно звернути увагу, це те, що законодавець встановив принцип свободи договору, тим самим не обмежуючи учасників цивільного обороту, надавши їм можливість укладати договори, у тому числі й тих, які прямо не передбачені Цивільним кодексом України, але при цьому не суперечать йому.

Згідно із статтею 23 Закону України «Про охорону об'єктів культурної спадщини» (далі - Закон) [і], усі власники пам'яток, щойно виявлених об'єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об'єкти зобов'язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір, порядок укладання яких та їхні типові форми затверджуються Кабінетом Міністрів України. На сьогодні - це Порядок укладання охоронних договорів на пам'ятки культурної спадщини (далі - Порядок) [2].

Крім усього іншого, приватизація пам'ятки можлива лише за умови укладення майбутнім власником з відповідним органом охорони культурної спадщини попереднього договору про укладення в майбутньому охоронного договору на пам'ятку (її частину) з викладенням його істотних умов, у тому числі щодо цільового використання пам'ятки, робіт, які майбутній власник зобов'язується провести на пам'ятці з метою утримання її в належному стані (ст. 18 Закону).

Відтак, законодавець у такий спосіб встановив режим використання пам'ятки культурної спадщини, тим самим зобов'язавши користувача утримувати пам'ятку в належному стані, своєчасно проводити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення. Відзначимо, що це по суті єдиний вид договору, який укладається для охорони пам'яток культурної спадщини.

При укладенні такого договору виникає питання про те, які правові норми можуть бути використані при його регламентації, а для цього необхідно визначити його правову природу. Не можна однозначно цей договір повністю віднести до сфери регулювання приватного права. У той же час, чи буде правомірним віднести цей договір до публічного права тільки через те, що однією зі сторін є спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини? Наразі це питання залишається відкритим. При цьому зазначимо, що з'ясування цього питання є надзвичайно важливим, оскільки від його вирішення залежить, які норми про договір необхідно застосовувати: адміністративні чи цивільні, приватні чи публічні? Відповідь на це питання дасть можливість ефективніше здійснювати управлінські дії з охорони пам'яток історії та культури, з'ясувати засоби регулювання, а також обрати правовий шлях для вирішення спорів у цій галузі.

Відповідь на поставлені питання необхідно шукати у системності договірного права. Отже, на нашу думку, варто розглянути притаманні адміністративним договорам ознаки для з'ясування питання, чи має охоронний договір на пам'ятки культурної спадщини публічно-правовий характер, тобто є по суті адміністративним договором, чи він належить до приватноправової сфери, а отже, є цивільно-правовим договором? Необхідно дослідити, які існуючі ознаки системи договорів міститиме в собі охоронний договір, або поєднання яких ознак надасть можливість утворити змішаний тип договору.

У вузькому сенсі під проявом публічних елементів у приватному праві слід розуміти присутність в цивільному праві як приватноправових норм, обумовлених наявністю опосередкованого публічного інтересу в регулюванні конкретних приватноправових відносин, так і наявність у структурі приватного права не- багаточисленних норм, де публічний інтерес проявляється безпосередньо. А це дає підставу стверджувати, що в приватному праві можуть бути присутні й публічні норми [3, с. 65].

Розглядаючи природу заходів адміністративно-правового захисту приватних прав, варто звернути увагу на їх фактичний зміст. Левову частку організуючого впливу позитивного індивідуального характеру становлять адміністративні послуги. Традиційно формами такого впливу є індивідуальний правовий акт, юридично значуща дія, адміністративний договір [4, с. 43-44].

Виходячи з того, що охоронний договір на пам'ятки культурної спадщини прямо не згадується в Цивільному кодексі України (далі - ЦК України), а також містить у собі елементи, які є складовою частиною іншої галузевої приналежності, на нашу думку, характерною особливістю охоронного договору на пам'ятки є поєднання публічно-правових та приватноправових засад. Зокрема, важливий аспект, який свідчить на користь публічно-правового характеру охоронного договору, стосується його особливого предмету - пам'ятки культурної спадщини, правовий режим якої відрізняється від інших матеріальних об'єктів.

Особливий предмет охоронного договору у свою чергу зумовлює особливість суб'єктного складу його сторін. Так, усі власники пам'яток, щойно виявлених об'єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об'єкти зобов'язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір (ст. 23 Закону). Отже, однією зі сторін виступає орган охорони культурної спадщини, тобто державний орган, який має відповідний обсяг владних повноважень. Наприклад, у разі, коли пам'ятці загрожує небезпека пошкодження, руйнування чи знищення, власник або уповноважений ним орган, особа, яка набула права володіння, користування чи управління, зобов'язані привести цю пам'ятку до належного стану (змінити вид або спосіб її використання, провести роботи з її консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування), а власник або уповноважений ним орган, особа, яка набула права володіння, користування чи управління, самостійно не здійснюють цих заходів, то відповідний орган охорони культурної спадщини може зобов'язати їх здійснити ці заходи, видавши відповідне розпорядження (ст. 27 Закону). Більше того, об'єкти культурної спадщини, що є пам'ятками (за винятком пам'яток, відчуження або передача яких обмежується законодавчими актами України) можуть бути відчужені, а також передані власником або уповноваженим ним органом у володіння, користування чи управління іншій юридичній або Фізичній особі тільки за наявності погодження відповідного органу охорони культурної спадщини (ч. 1 ст. 18 Закону). Без такого погодження їх відчуження забороняється, тобто перед укладенням будь-якого правочину, предметом якого є об'єкт культурної спадщини, майбутньому власнику необхідно буде пройти погоджувальну процедуру. Таким чином, розпорядження органу охорони в межах його повноважень є обов'язковим для власника (користувача).

Хоча, згідно зі ст.ст. 167-169 ЦК України, держава, Автономна Республіка Крим і територіальні громади діють у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин, тобто держава може бути рівноправним учасником цивільно-правових відносин, але при цьому потрібно відмітити, що держава зберігає владні повноваження відносно власника (користувача) пам'ятки, покладаючи на нього не тільки обов'язок утримувати пам'ятку в належному санітарному, протипожежному і технічному стані, своєчасно проводити поточний та капітальний ремонт пам'ятки (її частини) і роботи з упорядження території пам'ятки, виконувати реставраційні, ремонтні та інші роботи в терміни, передбачені договором, а й нєсти відповідальність за рухоме та нерухоме майно, що належить до пам'ятки, а також фінансові санкції за порушення законодавства про охорону культурної спадщини. Окрім того, за ухилення від підписання охоронних договорів на пам'ятки, а також за невиконання законних вимог посадових осіб органів охорони культурної спадщини щодо усунення порушень вимог законодавства про охорону культурної спадщини або створення перешкод для їх діяльності винні особи притягаються до адміністративної відповідальності відповідно до закону (ст. 46 Закону).

Учасниками суспільних відносин, що становлять предмет адміністративного права, здебільшого є суб'єкти, що перебувають у стані влади й підпорядкування. Адже у таких відносинах, з одного боку, виступає наділений владними повноваженнями орган виконавчої влади, місцевого самоврядування, інший уповноважений суб'єкт, а з іншого - громадянин або суб'єкт господарювання, які, безумовно, мають певні нормативно закріплені права, втім ці права не дозволяють їм ігнорувати законні вимоги іншої сторони [5, с. 27].

При визначенні правової природи адміністративних договорів варто враховувати, що вони виникають лише у тих сферах державної влади і місцевого самоврядування, де складаються адміністративно-правові відносини. На відміну від договорів приватного права, тут обов'язково присутній носій влади, який у межах своєї компетенції реалізує функції виконавчо-розпорядчого характеру. Тому в адміністративному договорі завжди виявляється державна воля до створення певної ситуації.

Договори в публічному праві здебільшого є договорами нормативного характеру, тобто відрізняються встановленням правил тривалої дії для широкого кола адресатів. Відмінності виявляються у предметі, суб'єктах та змісті таких договорів, а також у засобах забезпечення їх реалізації.

Стаття 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначає адміністративний договір як дво- або багатосторонню угоду, зміст якої складають права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди.

Законодавче визначення адміністративного договору підлягало критиці як з боку адміністративістів, так і цивілістів.

Так, В.Б. Авер'янов писав, що «Не можна вважати обґрунтованою позицію законодавця щодо визначення в КАС поняття «адміністративний договір». Найсуттєвішим недоліком слід визнати те, що у цьому визначенні права та обов'язки усіх сторін адміністративного договору невід'ємно пов'язуються з «владними управлінськими функціями» суб'єкта владних повноважень» [6, с. 16].

Цивілісти звертали увагу на те, що назвати це визначення вдалим неможливо з двох причин. «По-перше, воно не мало чіткого теоретичного підґрунтя, тобто не відповідало жодному з 6ільш-мєнш поширених визначень адміністративного договору, напрацьованих наукою адміністративного права на момент запровадження Кодексу. По-друге, зміст його складний для розуміння та тлумачення... Звернімося до самого визначення... Одним із ключових є термін «владні управлінські функції суб'єктів владних повноважень», однак у законодавстві він не застосовується, наука ж адміністративного права оперує двома різними термінами: «функції державного управління» та «функції органу державного управління». Що мається на увазі в нашому випадку, не зрозуміло. Також дивним є твердження стосовно змісту договору, який складають права та обов'язки сторін, що випливають з функцій суб'єкта владних повноважень, адже з функцій (основних напрямів діяльності) органу державного управління (якщо мова йде про них) можуть випливати лише права та обов'язки самого органу державного управління» [7, с. 346].

Таким чином, фахівці різних галузей права сходяться в одному - не може зміст договору складатися лише з огляду на функції суб'єкта владних повноважень.

Однак, виходячи із поняття адміністративного договору, проводячи аналіз охоронного договору на пам'ятки культурної спадщини можна дійти певних висновків про притаманність йому деяких рис адміністративного договору.

Специфічністю охоронного договору на пам'ятки є те, що держава сама визначає істотні умови даного договору, закріплюючи їх перелік у законі (термін дії договору, конкретні зобов'язання власника пам'ятки чи її частини або уповноваженого ним органу (особи) щодо особливостей режиму використання пам'ятки, види і терміни виконання реставраційних, ремонтних та інших робіт та ін.), а власник пам'ятки чи її частини або уповноважений ним орган (особа) має право прийняти дані умови.

Отже, не можна стверджувати, що при укладенні охоронного договору відбувається узгодження умов і усунення сторонами розбіжностей і прийняття умов, які б могли задовольнити кожну зі сторін.

Тобто можна стверджувати, що реалізація принципу свободи договору як такого здійснюється з певними обмеженнями. Те ж саме стосується і прояву власної волі на укладення досліджуваного договору - власник або уповноважений ним орган (особа) не має права вирішувати, укладати договір, чи ні. Він зобов'язаний укласти охоронний договір з відповідним органом охорони культурної спадщини, причому у чітко зазначений строк - не пізніше ніж через один місяць з моменту отримання пам'ятки чи її частини у власність або у користування (п. 2 Порядку). Більше того, певні елементи публічності проявляються і в обов'язках, покладених на власника або уповноваженого ним органу (особи): утримувати пам'ятку (її частину) в належному санітарному, протипожежному і технічному стані, утримувати територію пам'ятки упорядженою, не робити будь-яких прибудов до пам'ятки, не переробляти її як ззовні, так і всередині, не використовувати пам'ятку (її частину) як постійне або тимчасове житло, якщо таке використання не передбачено самим охоронним договором, а також без погодження в установленому порядку з органом охорони не розміщувати рекламу, інших написів та позначок на пам'ятці, її частинах та елементах, на її території та в її охоронній зоні. На нашу думку, такі відносини мають публічно-правовий характер, позаяк забезпечують публічні інтереси, пов'язані з використанням об'єктів культурної спадщини у суспільному житті та в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

Порядок укладення охоронних договорів на пам'ятки культурної спадщини містить й інші норми, які власник пам'ятки не може змінювати на свій розсуд. Імперативність полягає у тому, що власник пам'ятки чи її частини або уповноважений ним орган (особа), зобов'язані укласти охоронний договір. Диспозитивність може проявлятися в тому, що окрім передбачених Порядком заходів щодо забезпечення збереження пам'ятки, охоронний договір може містити й інші пам'яткоохороннні заходи. Це дає підстави стверджувати, що цей договір має комплексний характер, оскільки охоронний договір є підставою для виникнення різних за своєю правовою природою відносин, які належать до різних галузей права.

У юридичній літературі висловлена думка, що комплексні договори взаємно пов'язані зі змішаними договорами. Змішаний договір можна розглядати як необхідну проміжну стадію в процесі виникнення нових видів договорів, він не має якостей самостійного цивільно-правового інституту і спеціальних норм, присвячених його регламентації.

Комплексний договір вважається продуктом (результатом) розвитку змішаного договору в новий інститут цивільного права, а тому має спеціальні норми (як цивільно-правові, так і адміністративно-правові), присвячені його регламентації [8, с. 111].

Згідно із ч. 2 ст. 628 ЦК України, змішаним є договір, в якому містяться елементи різних договорів.

Крім звичайного розуміння змішаних договорів, запропоновано розширене їх бачення, коли в договорі містяться умови, що належать до різних галузей права. Такі договори йменуються полігалузевими (різногалузевими, багатогалузевими) [9, с. 156].

У цьому відношенні можна погодитися із концепцією О.С. Йоффе: укладений договір опосередковує два або декілька різнорідних відносин та об'єднує умови, об'єктивно необхідні для формування зобов'язань різних типів, він стає змішаним договором [10, с. 37-38].

Деякі дослідники змішаного договору вважають, що «... змішаним є договір, у якому поєднуються елементи договорів різних типів, що передбачені законодавством». У той же час «.. . не можна вважати змішаним договір, який поєднує різні види одного типу договору» [іі, с. 180].

Наведені думки вчених були висловлені щодо змішаних договорів. На нашу думку, охоронний договір на пам'ятки слід вважати приватноправовим із публічно-правовими елементами, оскільки на публічно-правовий характер цього договору вказують повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, здійснювати контроль за дотриманням норм Закону про охорону культурної спадщини, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини.

Незважаючи на те, що охоронному договору на пам'ятки властиві деякі риси адміністративного договору, він не є адміністративним договором. Адже відносини, які ним регулюються, належать до приватноправової сфери.

Варто погодитися з думкою О.П. Сергєєва, який вважав, що обов'язки осіб, яким видали охоронні зобов'язання, незважаючи на їх імперативний характер, не мають під собою адміністративної основи, оскільки не витікають з адміністративних відносин органів охорони і користувачів (власників) пам'ятників, а ґрунтуються на цивільно-правовому договорі (оренди, безвідплатного користування) або суб'єктивному цивільному праві власності. Автором було зроблено висновок про те, що охоронне зобов'язання є нетиповим цивільно-правовим зобов'язанням [12, с. 124].

Але, незважаючи на це, на нашу думку, охоронному договору все ж таки притаманні певні ознаки адміністративного договору, позаяк він зумовлює адміністративно-правові відносини. Так, використання пам'ятки повинно здійснюватися відповідно до режимів використання, встановлених органами охорони культурної спадщини, у спосіб, що потребує якнайменших змін і доповнень пам'ятки та забезпечує збереження її матеріальної автентичності, просторової композиції, а також елементів обладнання, упорядження, оздоби тощо. Окрім того, без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини забороняється змінювати призначення пам'ятки, її частин та елементів, робити написи, позначки на ній, на її території та в її охоронній зоні (ст. 24 Закону). Серед іншого, саме у цьому і виявляються владні повноваження по відношенню до власника (користувача) пам'ятки, що вказує на відсутність рівноправності, яка притаманна цивільно-правовим відносинам.

Як вже зазначалося, охоронний договір поєднує у собі елементи публічно-правового та приватноправового характеру, що ще Більшою мірою доводить нерівноправність сторін у даному договорі. На це вказує відсутність підстави припинення договору в односторонньому порядку, наприклад, з ініціативи власника чи користувача. На припинення дії договору вказує лише зміна в установленому порядку користувача (власника), адже новий користувач (власник) зобов'язаний укласти з органом охорони новий охоронний договір на пам'ятки культурної спадщини.

Висновки

право охоронний договір спадщина

Отже, підсумовуючи все вищезазначене, можна зробити певні висновки:

Договір є класичною формою регулювання відносин як приватного, так і публічного права. Багаторічна практика створює нові договірні відносини, що є поштовхом для науки, яка повинна визначити місце таких договорів у системі вітчизняного зобов'язального права, а це дає підстави стверджувати, що прийняту в законодавстві систему договорів слід вважати не повною, оскільки ряд договорів залишилися за її межами. У системі зобов'язального права вже існують договори, що містять у собі елементи інших договорів, які можна виділити в самостійний тип.

Охоронний договір на пам'ятки культурної спадщини укладається насамперед для збереження і використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, що відбувається в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, тобто не носить майнового характеру, а становить різновид організаційного договору.

Охоронний договір на пам'ятки культурної спадщини має не тільки особливий предмет - пам'ятку культурної спадщини, цивільно-правовий режим якої суттєво відрізняється від інших Більш традиційних для цивільного права об'єктів, а окрім того характеризується особливим суб'єктним складом - однією зі сторін охоронного договору виступає відповідний орган охорони культурної спадщини, тобто сторона, яка наділена державно-владними повноваженнями.

Охоронному договору на пам'ятки культурної спадщини притаманні риси як приватноправового, так і публічно-правового договору, що вказує на його подвійну природу.

Література

1. Про охорону об'єктів культурної спадщини : Закон України від 8 червня 2000 р. № 1805-in // Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 39. - Ст. 333.

2. Порядок укладення охоронних договорів на пам'ятки культурної спадщини : постанова Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2001 р. № 1768 / [Електронний ресурс]. // Офіційний сайт Верховної Ради України. Законодавство України. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1768-2001-%D0%BF/ print1382543029178185.

3. Голубцов В.Г Сочетание публичных и частных начал в регулировании вещных отношений с участием государства : 2-е изд., испр. и доп. СПб. : Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005. - 249 с.

4. Крупчан О.Д., Перепелюк В.Г. Адміністративні процедури на захисті приватних прав осіб : монографія. - К. : НДІ приватного права і підприємництва НАПрН України, 2010. - 230 с.

5. Адміністративне право України : підручник / Ю.П. Битяк, В.М. Паращук та ін.; За ред. Ю.П. Битяка. - К. : Юрінком Інтер, 2007. - 544 с.

6. Авер'янов В.Б. Понятійно-тєрмінологічні новєли Кодексу адміністративного судочинства України: дискусійні проблеми / В.Б. Авер'янов // Право України. - 2011. - № 4. - С. 11-38.

7. Договір як універсальна правова конструкція : монографія / А.П. Гетьман, В.І. Борисова, О.П. Євсєєв та ін. ; за ред. А.П. Гетьмана. В.І. Борисової. - X. : Право, 2012. - 432 с.

8. Майданик Р.А. Цивільне право : Загальна частина / Т. і. Вступ у цивільне право. - К. : Алерта, 2012. - 472 с.

9. Цивільне право : підручник у 2 т. / В.І. Борисова (кер. авт. кол.), Л.М. Баранова, Т.і. Бєгова та ін. ; за ред. В.І. Борисової, І.В. Спа- сибо-Фатєєвої, В.Л. Яроцького - X. : Право. - 2011. - Т. 2. - 816 с.

10. Иоффе О.С. Обязательственное право. - М. : Юрид. лит., і975. - 880 с.

11. Лідовєць Р.А. Змішані договори в цивільному праві України : [Текст] : дис. ... на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.03 / Лідовєць Руслан Анатолійович ; Національний університет «Острозька академія». - Острог, 2004. - 203 с.

12. Сергеев А.П. Гражданско-правовая охрана культурных ценностей в СССР : монография / Александр Петрович Сергеев. - Л. : Изд-во Ленинградского ун-та, 1990. - 192 с.

Размещено на Аllbеst.ru