Право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів досудового розслідування та прокурора у незалежній Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАВО НА ОСКАРЖЕННЯ РІШЕНЬ, ДІЙ ЧИ БЕЗДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ДОСУДОВОГО РОЗСЛІДУВАННЯ ТА ПРОКУРОРА У НЕЗАЛЕЖНІЙ УКРАЇНІ

Горбачов В.П.

Міжнародний пакт про громадянські і політичні права 1966 року зобов'язує кожну державу забезпечити всякій особі, права і свободи якої порушено, ефективний засіб правового захисту, навіть коли це порушення було вчинене особами, що діяли як особи офіційні (ст. 2) [1]. Одним із таких засобів є оскарження рішень, дій та бездіяльності органів досудового розслідування та прокурора. В Україні практика такого оскарження є досить поширеною. У 2014 році прокурори вирішили майже 85 тис. звернень на дії та рішення слідчих [2]. Збільшується кількість скарг на рішення, дії чи бездіяльність слідчого або прокурора, які розглядаються судами: якщо у 2002 р. судами розглянуто 4,5 тис. таких скарг, то у 2007 р. - 20,3 тис., а у 2014 р. - понад 43 тис. [3]. Таке збільшення кількості скарг пояснюється, зокрема, відповідними змінами законодавства. З урахуванням цього аналіз зазначеного питання є актуальним.

Різні аспекти правового інституту оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів досудового розслідування та прокурора за часів незалежності України досліджували Є.П. Бурдоль, Д.М. Валігура, Л.В. Гаврилюк, І.В. Гловюк, С.Г. Герасименко, Ю.М. Грошевой, І.І. Зарева, О.В. Калиновський, О.В. Ка- пліна, Н.С. Карпов, А.Б. Касумова, Д.П. Кисленко, О.В. Кондратьєв, В. А. Кройтор, В.Т. Ма- ляренко, В.О. Навроцький, В.Д. Нові- ков, В.О. Попелюшко, С.О. Пшенічко, Ю.В. Скрипіна, А.В. Стовба, А.Р. Туманянц, Л.Д. Удалова, Г.В. Федотова, Л.В. Черечукіна,

М.Г. Шавкун, О.Г. Шило, А.І. Яковинець, О.Г. Яновська та ін. Але у їх дослідженнях недостатньо висвітлено ґенезу зазначеного правового інституту у сучасній Україні. Тому метою статті є з'ясування тенденцій та етапів розвитку законодавства незалежної України щодо права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів досудового розслідування та прокурора, практики застосування цього законодавства.

В Україні за радянських часів до створення у 1922 р. прокуратури скарги на рішення та дії органів досудового розслідування вирішувалися судом. У 1922-1927 рр. оскарження здійснювалося або до суду, або прокурору за розподілом їх компетенції, а з 1927 до 1992 року залишався лише позасудовий порядок оскарження [4].

За часів незалежності України до інституту оскарження рішень і дій органів досудового розслідування та прокурора неодноразово вносилися зміни, які впровадили та поступово розширювали сферу судового порядку оскарження.

15 грудня 1992 р. до Кримінально-процесуального кодексу України внесено зміни та передбачена можливість судового порядку оскарження деяких рішень органу дізнання, слідчого та прокурора [5]:

1) передбачена можливість оскарження до суду постанови про відмову в порушенні кримінальної справи. Раніше такі постанови слідчого та органу дізнання могли бути оскаржені тільки прокурору, а постанови прокурора - вищестоящому прокурору.

Зміни стосувалися того, що у разі незгоди прокурора скасувати постанову про відмову у порушенні кримінальної справи скарга на цю постанову подавалася до суду (ст. 99-1 КПК); 2) передбачена можливість оскарження до суду санкції прокурора на арешт (ст. 236-3 кПК); 3) передбачена можливість оскарження до суду постанови про закриття кримінальної справи; при цьому в деяких випадках була передбачена альтернатива оскарження цієї постанови прокурору або до суду, а в деяких випадках - послідовність (поетапність) оскарження спочатку прокурору, а потім до суду. Альтернативне оскарження передбачено у двох випадках: а) передбачена можливість оскарження постанови органів дізнання про закриття справи не тільки прокурору, але й до суду (ст. 110 КПК); б) якщо прокурор проводив попереднє слідство і закрив справу, то особа, відносно якої проводилось слідство, мала право оскаржити цю постанову в частині підстав та мотивів закриття справи не тільки вищестоящому прокурору, але й до суду (ч. 1 ст. 236 КПК). Поетапне оскарження передбачено у таких випадках: а) якщо прокурор залишив без задоволення скаргу на постанову слідчого про закриття кримінальної справи, то на цю постанову можна було подати скаргу до суду (ч. 5 ст. 215 КПК); б) у разі відмови вищестоящого прокурора скасувати постанову підпорядкованого прокурора про закриття справи ця постанова могла бути оскаржена до суду (ч. 2 ст. 236 КПК).

Нова Конституція України 1996 р. (ст. 55) закріпила, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Це конституційне положення визначило подальший розвиток законодавства у напрямку розширення сфери судового оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів досудового розслідування та прокурора.

Законом від 13 січня 2000 року [6] доповнено КПК та встановлено, що постанова органу дізнання або слідчого про відмову у застосуванні заходів безпеки або про їх скасування може бути оскаржена до відповідного прокурора або суду, а якщо така постанова винесена прокурором - до вищестоящого прокурора або суду (ст. 52-5 КПК). А Закон від 21 червня 2001 року [7] закріпив необмежене альтернативне право оскаржувати до суду дії та постанови органу дізнання, а також дії слідчого та прокурора: 1) положення, що існували раніше щодо оскарження прокурору дій та постанов органів дізнання та слідчого, закон (ч. 3 ст. 110, ч. 5 ст. 234, ч. 2 ст. 236 КПК)доповнив загальним положенням про те, що дії органів дізнання, слідчого, прокурора можуть бути оскаржені до суду (без вказівки конкретних дій і без вказівки на обов'язкове їх попереднє оскарження прокурору, а дій прокурора - до вищестоящого прокурора); 2) додатково закон вказав рішення органу дізнання, слідчого та прокурора, які можуть бути оскаржені до суду без попереднього оскарження прокурору (вищестоящому прокурору): а) передбачено, що підозрюваний має право вимагати перевірки прокурором або судом правомірності його затримання (ст. 43-1 КПК); б) постанови органу дізнання, слідчого, прокурора про відмову в порушенні кримінальної справи та про закриття кримінальної справи тепер могли бути оскаржені до суду не тільки після оскарження цих постанов відповідному прокурору і залишення прокурором скарг на ці постанови без задоволення. Тепер ці постанови могли бути оскаржені безпосередньо до суду (ст. ст. 99-1, 215, 236-1, 236-5 КПК). У результаті цих змін законодавства практика оскарження таких постанов до суду поступово розширювалася. Судами розглянуто скарг на постанови про відмову у порушені кримінальної справи у 2003 р. - 4,5 тис., а в 2012 р. - 13,3 тис., скарг на закриття кримінальних проваджень у 2007 р. - 936, а у 2014 р. - 13,6 тис. [3].

З метою встановлення судового контролю за стадією порушення кримінальної справи 14 грудня 2006 року КПК доповнено статтю 236-7, яка передбачила право оскаржити до суду постанову органу дізнання, слідчого, прокурора про порушення кримінальної справи [8; 9]. Практика застосування цієї норми була поширеною, а кількість таких скарг поступово збільшувалася: у 2007 р. судами розглянуто 9,6 тис. таких скарг, а в 2012 р. - 11,4 тис. [3].

У новому Кримінальному процесуальному кодексі України 2012 р. забезпечення права на оскарження процесуальних рішень, дій чи бездіяльності визначено однією із загальних засад кримінального провадження (п. 17 ч. 1 ст. 7, ст. 24 КПК), встановлено види рішень, дій та бездіяльності слідчого або прокурора, які можуть бути оскаржені, суб'єкти та порядок оскарження під час досудового розслідування.

Новий КПК 2012 р. регулює в основному судовий порядок оскарження рішень, дій та бездіяльності слідчого та прокурора. У зв'язку із цим є твердження про те, що повноважним суб'єктом розгляду таких скарг визначено нового учасника кримінального процесу - слідчого суддю, і на відміну від попереднього КПК новий КПК 2012 р. не передбачає інституту оскарження дій та бездіяльності слідчого прокурору, а прокурора - вищестоящому прокурору [10].

Дійсно, чинним КПК загальний процесуальний порядок оскарження прокурору та вирішення ним скарг на рішення, дії та бездіяльність слідчого системно не регулюється (крім двох випадків оскарження прокурору вищого рівня: а) оскарження підозрюваним, обвинуваченим, потерпілим недотримання розумних строків; б) оскарження слідчим рішень, дій та бездіяльності прокурора). Новий КПК серед прав прокурора (ст. 36) навіть не зазначає загальне право на розгляд таких скарг, хоча фактично у 2014 р. прокурори вирішили таких скарг у 2 рази більше, ніж суди. Генеральний прокурор України зобов'язує прокурорів забезпечити неупереджений та об'єктивний розгляд скарг учасників кримінального провадження на рішення та дії працівників органів досудового розслідування, а у разі надходження до органів прокуратури скарг, у яких оскаржуються рішення, дії чи бездіяльність слідчого або прокурора, крім тих, що віднесені до компетенції вищестоящих прокурорів, роз'яснювати судовий порядок оскарження [11, п. п. 11 та 11.2]. слідчий прокурор судовий кримінальний

КПК 2012 р. чітко не визначає, які рішення, дії чи бездіяльність можуть бути оскаржені за альтернативним принципом прокурору або до слідчого судді, а які - тільки до слідчого судді. Статті 303-307 КПК регулюють порядок оскарження слідчому судді. Але зі змісту інших норм КПК вбачається, що деякі рішення, дії та бездіяльність слідчого можуть бути оскаржені прокурору, а деякі - вищестоящому прокурору. Стосовно оскарження рішень, дій та бездіяльності слідчого та прокурора норми кПк можна поділити на 4 групи, тобто на норми, які передбачають:

• оскарження прокурору (або прокурору вищого рівня);

• оскарження слідчому судді;

• оскарження «в порядку, передбаченому КПК» (без вказівки, кому конкретно);

• рішення, які не можуть бути оскаржені.

1) Оскарження прокурору (або прокурору вищого рівня) рішень, дій і бездіяльності слідчого та прокурора передбачається у таких випадках: а) частина 6 ст. 284 КПК передбачає, що постанова слідчого про закриття кримінального провадження може бути скасована прокурором за скаргою заявника або потерпілого, якщо така скарга подана протягом 10 днів з моменту отримання ними копії постанови; б) стаття 308 КПК регулює право підозрюваного, обвинуваченого, потерпілого оскаржити прокурору вищого рівня недотримання слідчим, прокурором розумних строків під час до-судового розслідування; прокурор вищого рівня зобов'язаний розглянути скаргу протягом 3 днів після її подання і в разі наявності підстав для її задоволення надати відповідному прокурору обов'язкові для виконання вказівки щодо строків вчинення певних процесуальних дій або прийняття процесуальних рішень; в) скарга слідчого на рішення, дію чи бездіяльність прокурора подається прокурору вищого рівня не пізніше 3 днів з моменту прийняття або вчинення оскаржуваних рішення, дії чи бездіяльності; прокурор вищого рівня зобов'язаний розглянути цю скаргу протягом 3 днів і надіслати своє рішення слідчому та прокурору, рішення, дія чи бездіяльність якого оскаржувалася. У разі задоволення скарги прокурор вищого рівня має право здійснити заміну одного прокурора на іншого. Рішення прокурора вищого рівня є остаточним і не підлягає оскарженню до суду, інших органів державної влади, їх посадових чи службових осіб (ст. ст. 312-313 КПК).

Інші випадки оскарження прокурору рішень, дій чи бездіяльності слідчого КПК не зазначає, хоча право прокурора розглядати скарги на дії слідчого обумовлюється покладеною на прокуратуру функцією нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство. Фактично прокурори розглядають та вирішують не тільки зазначені у КПК три категорії скарг, але й скарги на інші рішення, дії та бездіяльність слідчих.

З урахуванням того, що в КПК не врегульовано загальний процесуальний порядок оскарження прокурору або прокурору вищого рівня рішень, дій та бездіяльності слідчих та прокурорів доцільно доповнити ст. 36 КПК вказівкою на право прокурора розглядати та вирішувати такі скарги, а також доповнити КПК нормами, які б регулювали загальні питання порядку оскарження прокурору (або прокурору вищого рівня) рішень, дій та бездіяльності слідчого або прокурора нижчого рівня (як це було за КПК 1960 р. стосовно оскарження дій слідчого та прокурора). При цьому підтримуємо пропозицію Н.С. Карпова, який пропонує передбачити право оскаржувати прокурору будь-які рішення, дії та бездіяльність слідчого, а рішення, дії та бездіяльність прокурора - прокурору вищого рівня [12, с. 25]. Не применшуючи значення оскарження у судовому порядку, вважаємо, що особі необхідно надати право самостійно вирішувати порядок оскарження - до прокурора чи до суду. Тим більше, що розгляд і вирішення скарг прокурором є більш оперативним, ніж судом.

2) За загальним правилом постанови слідчого, прокурора оскаржуються безпосередньо слідчому судді. Перелік таких рішень зазначено у ст. 303 кПк, положення якої продубльовані в деяких інших статтях. Зокрема слідчому судді можуть бути оскаржені: постанова про відмову у визнанні потерпілим (ч. 5 ст. 55 КПК); постанова про відмову у задоволенні клопотання про проведення слідчих (розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій (ч. 3 ст. 93 КПК); постанова про зупинення досудового розслідування (ч. 4 ст. 280 КПК) тощо.

3) У деяких випадках закон закріплює право оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність слідчого та прокурора «в порядку, передбаченому КПК» (без вказівки, кому - прокурору, вищестоящому прокурору чи слідчому судді). Таке загальне право закон передбачає для підозрюваного, обвинуваченого, його захисника та законного представника, потерпілого, його представника та законного представника, представника юридичної особи, щодо якої здійснюється провадження. Крім того, КПК вказує деякі постанови, які можуть бути оскаржені «у порядку, встановленому КПК»: постанова прокурора про закриття провадження щодо юридичної особи (ч. 3 ст. 284); постанова слідчого, прокурора про закриття кримінального провадження (ч. 4 ст. 284 КПК).

4) У законі визначені рішення, які не можуть бути оскаржені - рішення прокурора про об'єднання чи виділення матеріалів досудового розслідування (ч. 6 ст. 217 КПК).

Можна стверджувати, що деякі положення КПК 2012 р. не узгоджуються із деякими загальними правовими позиціями Конституційного Суду України, які він висловив ще під час дії старого КПК 1960 р., але які є актуальними і сьогодні. Наприклад, статті 234 та 236 КПК 1960 р. не обмежували коло дій слідчого та прокурора, які могли бути оскаржені, а також коло осіб, які мали право на таке оскарження. А положення КПК, які унеможливлювали розгляд судом на стадії досудового розслідування скарг на постанови слідчого та прокурора стосовно порушення кримінальної справи Конституційний Суд України 30 січня 2003 року визнав неконституційними [13]. Вважаємо, що така правова позиція Конституційного Суду України має поширюватися на оскарження не тільки вказаних, але й деяких інших постанов.

Новий КПК 2012 р. певною мірою врахував зазначену правову позицію Конституційного Суду України, але редакційно зробив це не зовсім чітко. Стаття 303 КПК визначила види рішень, дій та бездіяльності слідчого або прокурора, які можуть бутиоскаржені під час досудового розслідування, а також перелік осіб, які можуть здійснювати таке оскарження. Аналіз свідчить про те, що у ч. 1 цієї статті: а) до дій слідчого або прокурора, що підлягають оскарженню на досудовому провадженні, віднесено тільки дії при застосуванні заходів безпеки; б) передбачено 7 видів рішень, які можуть бути оскаржені; в) не обмежено коло видів процесуальної бездіяльності слідчого та прокурора, яка може бути оскаржена.

Багато науковців звертають увагу на те, що таке обмеження кола оскаржуваних рішень, дій, бездіяльності та кола суб'єктів оскарження суперечить Конституції України. О.Г. Яновська зазначає, що таке обмеження права на оскарження не відповідає основним положенням Конституції України, є обмеженням конституційних прав і свобод громадян, а також перепоною для доступу до правосуддя. Тому в необхідних випадках можна керуватися нормами Конституції України, які є нормами прямої дії [14, с. 646].

З аналізу частин 1 та 2 ст. 303 КПК І.В. Гловюк робить висновок про те, що у ч. 1 маються на увазі ті рішення, дії та бездіяльність, скарги на які саме розглядаються в досудовому провадженні, оскільки оскаржити в досудовому провадженні можна й інші, крім перелічених у ч. 1, дії, бездіяльність, рішення слідчого та прокурора [15, с. 589]. Цей погляд є слушним з таких міркувань. Частина 1 ст. 303 КПК містить перелік рішень, дій чи бездіяльності слідчого або прокурора, які можуть бути оскаржені під час досудового провадження, та коло осіб, які мають право це зробити. А частина 2 цієї статті встановлює, що скарги на інші рішення, дії чи бездіяльність слідчого або прокурора не розглядаються під час досудового розслідування і можуть бути предметом розгляду під час підготовчого провадження у суді (тобто припускається, що під час досудового розслідування можуть бути скарги й на інші рішення, дії та бездіяльність). З урахуванням положень Конституції України під час досудового розслідування особа має право оскаржувати будь-які рішення, дії або бездіяльність слідчого та прокурора, але на цій стадії процесу судом розглядаються не всі скарги, а лише ті, які зазначені у ч. 1 ст. 303 КПК. Інші ж скарги мають бути розглянуті на наступних стадіях процесу.

З урахуванням зазначеного пропонуємо у ч. 1 ст. 303 КПК речення «На досудовому провадженні можуть бути оскаржені такі рішення, дії чи бездіяльність слідчого або прокурора...» замінити на таке: «На досудовому провадженні розглядаються скарги на такі рішення, дії чи бездіяльність слідчого або прокурора...». Тоді з урахуванням такої редакції логічним буде чинне положення ч. 2 ст. 303 КПК про те, що «скарги на інші рішення, дії чи бездіяльність. не розглядаються під час досудового розслідування.».

Як зазначено вище, під час досудового розслідування скарги на рішення, дії та бездіяльність слідчого або прокурора взагалі подаються прокурору, прокурору вищого рівня або слідчому судді. Але у ст. 303 КПК не вказано, до якого органу можуть бути оскаржені ці рішення, дії та бездіяльність. Зі змісту наступних статей витікає, що таке оскарження здійснюється до слідчого судді. Тому у ст. 303 КПК доцільно зробити відповідне уточнення.

Розгляд судом скарг на рішення, дії чи бездіяльність під час досудового розслідування здійснюється за обов'язкової участі особи, яка подала скаргу, чи її захисника, представника та слідчого чи прокурора, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржується. Відсутність слідчого чи прокурора не є перешкодою для розгляду скарги (ч. 3 ст. 306 КПК). Водночас

Генеральний прокурор України зобов'язує прокурорів та слідчих прокуратури, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються у судовому порядку, брати участь у розгляді таких скарг, а при підготовці до участі в судовому засіданні вирішувати питання щодо наявності підстав для скасування оскаржуваних рішень самостійно [11, п. 11.1]. Слідчий чи прокурор мають право самостійно скасувати рішення, припинити дію чи бездіяльність, які оскаржуються, а це тягне за собою закриття провадження за скаргою (ч. 2 ст. 305 КПК).

Таким чином, за часів незалежності України законодавство поступово змінювалося у напрямку розширення сфери оскарження у судовому порядку рішень, дій та бездіяльності органів досудового розслідування та прокурора. Спочатку ці зміни встановили можливість судового оскарження деяких рішень органів досудового розслідування та прокурора, а потім поступово розширювали предмет та сферу судового оскарження. Можна виділити такі етапи розвитку законодавства щодо права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів досудового розслідування та прокурора за часів незалежності України:

1) 1992-1996 рр. - введення елементів судового порядку оскарження: а) поетапне оскарження рішень спочатку прокурору (вищестоящому прокурору), а після цього оскарження деяких рішень до суду; б) альтернативне оскарження деяких рішень прокурору або до суду;

2) 1996-2012 рр. - передбачено безумовне альтернативне оскарження рішень ідій органу дізнання та слідчого прокурору або до суду, а рішень і дій прокурора - вищестоящому прокурору або до суду;

3) із 2012 року - розширено предмет судового оскарження: передбачено оскарження не тільки рішень та дій, але й бездіяльності слідчого та прокурора (за деякими виключеннями).

У динаміці змін законодавства можна простежити певні тенденції. За предметом оскарження до суду законодавство передбачало оскарження спочатку рішень органів досудового розслідування та прокурора, потім - їх дій і, нарешті, - їх бездіяльності. За порядком оскарження законодавство змінювалося у різних напрямах та передбачало спочатку поетапне оскарження прокурору та до суду, а пізніше - альтернативне оскарження прокурору або до суду. За обсягом оскарження спочатку передбачалося оскарження деяких рішень та дій, потім обсяг оскарження поступово розширився до оскарження будь-яких рішень, дій та бездіяльності органів досудового розслідування та прокурора.

Література

1. Стан здійснення судочинства судами загальної юрисдикції у 2007 році (судова статистика) // Вісник Верховного Суду України. - 2008. - № 6(94). - С. 37-43.

2. Аналіз стану здійснення судочинства судами загальної юрисдикції у 2012 р. (за даними судової статистики) // Вісник Верховного Суду України. - 2013. - № 6(154). - С. 20-41.

3. Горбачов В. П. Право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів досудового розслідування та прокурора (історичний аспект) / В. П. Горбачов // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. - 2014. - № 4(51). - С. 116-123.

4. Про внесення доповнень і змін до деяких законодавчих актів України : закон України від 15 грудня 1992 р. № 2857-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 6. - Ст. 35.

5. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України : закон України від 13 січня 2000 р. № 1381- XIV // Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 10. - Ст. 79.

6. Про внесення змін до Кримінально-процесуального кодексу України : Закон України від 21 червня 2001 р. № 2533-ІІІ // Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 34-35. - Ст. 187.

7. Про внесення змін до Кримінально-процесуального кодексу України щодо оскарження постанови про порушення кримінальної справи : закон України від 14 грудня 2006 р. № 462-V // Відомості Верховної Ради України. - 2007. - № 9. - Ст. 74.

Анотація

У статті проаналізовано тенденції та етапи розвитку законодавства щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів досудового розслідування та прокурора у незалежній Україні.

Ключові слова: кримінально-процесуальний кодекс, прокурор, слідчий, оскарження рішень слідчого та прокурора.

В статье проанализированы тенденции и этапы развития законодательства об обжаловании решений, действий или бездеятельности органов досудебного расследования и прокурора в независимой Украине.

Ключевые слова: уголовно-процессуальный кодекс, прокурор, следователь, обжалование решений следователя и прокурора.

The article analyzes trends and stages of development of the legislation concerning appeals against decisions, actions or inactivity of bodies of pre-trial investigation and the рrosecutor in the independent Ukraine.

Key words: criminal procedure code, рrosecutor, investigator, appeal of decisions of the investigator and the рrosecutor.

Размещено на Allbest.ru