Про організаційний устрій та функції органів прокуратури

6

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет "Одеська юридична академія"

Про організаційний устрій та функції органів прокуратури

Ю. Полянський

кандидат юридичних наук, професор,

професор кафедри організації судових та правоохоронних органів

У статті розглянуто деякі проблемні питання реформування органів прокуратури, насамперед самої системи цих органів з огляду на можливість докорінної зміни принципів її будівництва, необхідності подальшої спеціалізації прокурорської діяльності. Надано характеристику функцій прокуратури в умовах сьогодення.

На сучасному етапі реформування органів прокуратури продовжує виникати велика кількість теоретичних і практичних проблем. Однак серед найважливіших залишаються питання про те, якою має бути прокурорська система в Україні та якими є її функції як правоохоронного механізму.

Як відомо, високоефективна діяльність кожного механізму, у тому числі й прокуратури, забезпечується насамперед науково обґрунтованим та усталеним системним устроєм. У зв'язку із цим деякі положення нового Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 р. (далі - Закон) щодо регламентації устрою прокурорської системи викликають принципові зауваження. Насамперед це стосується устрою першої ланки системи - місцевих прокуратур, компетенція яких, згідно зі ст.12 Закону та Додатку до нього, поширюється на декілька районів і міст. З огляду на те, що судова система держави, органи внутрішніх справ, більшість інших правоохоронних органів, державних і недержавних структур побудовані й працюють згідно з адміністративно-територіальним устроєм нашої держави, це спричинить серйозну невідповідність в організації взаємодії та співпраці органів прокуратури з ними. Максимально ускладниться можливість звернення громадян до прокуратури. Хоча в результаті такої новації кількість прокуратур може скоротитися в 3-4 рази та буде заощаджено певні суми державних коштів на утримання органів прокуратури, це призведе до послаблення керованості всієї прокурорської системи, як це вже мало місце в історії органів прокуратури України. З укрупненням місцевих прокуратур значно ускладниться насамперед діяльність оперативних працівників - процесуальних керівників і державних обвинувачів, перед якими постануть серйозні організаційні проблеми щодо виконання своїх обов'язків на достатньо великих відстанях. Так, згідно з Додатком до Закону з 30 прокуратур районної ланки в Одеській області пропонується залишити лише 10. Тому, наприклад, Роздільнянська місцева прокуратура повинна буде забезпечити реалізацію прокурорських функцій на території п'яти районів області: Великомихайлівського, Іванівського, Фрунзівського, Ширяєвського та Роздільнянського. З огляду на об'єми роботи та відстань виникнуть величезні організаційні, кадрові, транспортні й житлові проблеми.

Згідно з Додатком до Закону в інших областях ситуація не є кращою, навпаки, є області, у яких одній місцевій прокуратурі доведеться охоплювати до восьми районів. На наше переконання, за таких обставин правильним буде до проведення адміністративно-територіальної реформи зберегти існуючу нині територіальну систему прокуратур з урахуванням діючої місцевої ланки.

Значний інтерес становить також питання спеціалізації в діяльності прокурорських органів. Згідно зі ст.7 Закону в прокурорській системі на сьогодні діє лише один різновид спеціалізованої прокуратури - військова (раніше прокуратури з нагляду за дотриманням законів у військовій сфері).

Наприкінці 2014 р. декількома наказами Генерального прокурора України було ліквідовано діючі на правах міжрайонних (як правило, по одній у кожній області) прокуратури з нагляду за додержанням законів у транспортній сфері.

Ліквідацію цих прокуратур вважаємо передчасною, оскільки транспортна сфера є однією з найважніших у господарському комплексі нашої країни та потребує особливої уваги правоохоронних органів. Вона має величезні особливості в організації й діяльності, значну специфіку нормативної регламентації, а залізничний транспорт, як і військовий механізм, є системою екстериторіальною.

Найбільш гостро це питання стоїть у тих областях, у яких діє потужний транспортний комплекс. Наприклад, в Одеській області є такий комплекс, до його складу входять управління й десятки основних підприємств Одеської залізниці, сім морських і річкових портів, багато підприємств автомобільного, автодорожнього та трубопровідного транспорту. Донедавна на території області діяло п'ять спеціалізованих прокуратур із нагляду за додержанням законів у транспортній сфері: Одеська, Дунайська, Чорноморська, Іллічівська, Котовська. Тепер замість них у складі прокуратури області є одне управління нагляду в кримінальному провадженні у сфері транспорту. Навряд чи силами одного управління з половинним штатом, порівняно з тим, що було раніше, можливо забезпечити виконання конституційних функцій прокуратури в організації боротьби зі злочинними проявами на транспорті з огляду на кількість і якість транспортних об'єктів, їх віддаленість від м. Одеси. Вважаємо, що в областях, у яких є такі потужні транспортні комплекси та було декілька спеціалізованих прокуратур, є потреба відновити їх на перехідний період та надати прав міжрайонних.

Щодо визначення функцій, які реалізують органи прокуратури в Україні, виникає питання: чи можливо вважати остаточно закритою цю проблему?

На перший погляд необхідно дати позитивну відповідь на це питання, адже з 25.04.2015 р. повинен був набрати чинності новий Закон України "Про прокуратуру" (відстрочений Верховною Радою України до 15.07.2015 р.). При цьому не можна не помітити, що перелік таких функцій у статті 2 Закону не повністю відтворює відповідні положення пункту 5 статті 121 Конституції України, відповідно до якого на прокуратуру покладено нагляд за дотриманням прав і свобод людини й громадянина органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими та службовими особами. Прокурорський нагляд за дотриманням і застосуванням законів, спрямований насамперед на захист прав і свобод людини, залишився також у пункті 9 Перехідних положень Конституції України, які є її невід'ємною частиною, без встановлення конкретних строків дії. За таких умов говорити про ліквідацію зазначеної функції, що носить виразно правозахисний характер, у сучасних умовах передчасно, як і про ліквідацію відповідних повноважень прокурорів (розділ III Закону України "Про прокуратуру" 1991 р. з наступними змінами й доповненнями).

Отже, для повної ліквідації цієї функції залишилося одне - скасування пункту 5 статті 121 Конституції України та пункту 9 Перехідних положень Конституції України у зв'язку з прийняттям нової Конституції України або затвердженням її в новій редакції. Попередня практика конституційного будівництва в Україні свідчить про численні труднощі на шляху прийняття нового Основного Закону України. Отже, з реалізацією омріяної деякими реформи в Україні вітчизняними, а також зарубіжними політиками та юристами остаточної й повної ліквідації згаданої функції доведеться зачекати.

Штучне прискорення цього процесу межує з неповагою до Конституції України. Крім того, не виключено, що, як уже бувало в нашій історії, вдасться знайти компроміс у вирішенні аналізованої проблеми.

У новій редакції Конституції України, відповідно, і в Законі України "Про прокуратуру", її функції доцільно переставити місцями. Справді, не зовсім логічним є те, що в статті 121 Конституції України та в статті 2 нового Закону на перше місце поставлено функцію підтримання державного обвинувачення в суді (пункт 1), хоча реалізація цієї функції є наслідком діяльності прокурора у сфері досудового кримінального розслідування (пункт 3). Під час формулювання цієї функції в Конституції України слід здійснити порівняльний аналіз відповідної конституційної норми та положень Кримінального процесуального кодексу України.

Можливо, є сенс сформулювати відповідний пункт Конституції України як "нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва розслідуванням" або замінити словосполучення "під час проведення" на "при проведенні" чи "при здійсненні" досудового розслідування. Однак дискусії між науковцями й практиками з приводу обґрунтованості використання терміна "процесуальне керівництво" тривають, тому згадана норма може зазнати змін, які знайдуть відображення в тексті Конституції України.

Варто відзначити, що функція підтримання прокурором державного обвинувачення в суді неповною мірою відображає весь спектр його діяльності у сфері кримінального судочинства. Зокрема, прокурор не підтримує державне обвинувачення під час розгляду судом за його участю питань процесуального характеру під час досудового розслідування, питань, пов'язаних із виконанням вироків, далеко не завжди він є учасником апеляційного й касаційного перегляду судових рішень тощо.

Тому доцільно було б доповнити пункт конституційної норми, що стосується підтримання державного обвинувачення, словами "бере участь у судовому розгляді інших кримінально-процесуальних питань, передбачених законами України".

Не викликає жодних зауважень функція нагляду прокуратури за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян (пункт 4 статті 121 Конституції України). Тому зазначену норму слід відтворити в новій Конституції України.

Прокуратура була й залишається єдиним незалежним органом соціального контролю та нагляду в пенітенціарній системі та інших органах, діяльність яких пов'язана з обмеженням прав громадян. У новому Законі України "Про прокуратуру", порівняно із чинним Законом України "Про прокуратуру", конкретизовано повноваження прокурора з виявлення й усунення порушень закону в цій сфері.

Що ж стосується судово-представницької функції прокуратури, то вона, безумовно, також має відображатися в Основному Законі України. Проте насторожує те, що повноваження прокурора в цій частині в розділі IV Закону України "Про прокуратуру" є значною мірою вихолощеними.

прокуратура орган реформування прокурорський

Особливо це стосується участі прокурора в судовому захисті прав громадян, яка є вкрай обмеженою. Цьому сприяє некритичне ставлення авторів закону до поширеної в європейських структурах думки, що прокурор насамперед має захищати інтереси держави, а громадяни самі можуть звернутися до суду, скористатися безплатною правовою допомогою або послугами інституту уповноваженого з прав людини, що здебільшого є вкрай проблематичним.

Явно забюрократизованим постає запровадження порядку, згідно з яким прокурору доводиться спочатку звертатися до суду із заявою про підтвердження підстав для представництва, і лише в разі підтвердження - до того ж суду з позовною заявою (пункт 4 статті 23 Закону). Такий підхід демонструє недовіру до прокурора й прокуратури та здатний заблокувати зусилля у сфері правозахисту й захисту інтересів держави.

Не заперечуючи важливість існування в Конституції України норми, що стосується прокурорсько-судового представництва, вважаємо за доцільне проаналізувати практику застосування статей 23-24 Закону України "Про прокуратуру" та за потреби внести до них відповідні корективи.

Ключові слова: новий Закон України "Про прокуратуру", реформування прокуратури, система прокуратури, прокуратури з нагляду за дотриманням законів у транспортній сфері, функції прокуратури.

Размещено на Allbest.ru