Органи державного управління в галузі якості та безпеки сільськогосподарської продукції в системі органів виконавчої влади

Здійснення адміністративного нагляду в галузі якості та безпеки сільськогосподарської продукції є важливою функцією органів державного управління. Безпека харчової продукції і продовольчої сировини є однією з вирішальних складових економічної безпеки кожної держави. Вона визначається спроможністю країни ефективно контролювати виробництво й ввезення безпечного та якісного продовольства на загальновизнаних у світі засадах. Ця сфера діяльності у людському суспільстві має надзвичайно важливий гуманітарний, соціальний, економічний і політичний аспекти.

Науковим дослідження зазначеного питання займались такі вчені, як О. Андрійко, В. Курило, О. Піддубний, Ю. Битяк, В. Богуцький, В. Паращук та інші. сільськогосподарський епідеміологічний якість

Згідно зі ст. 42 Конституції України держава захищає права споживачів, здійснює контроль за якістю й безпечністю продукції та усіх видів послуг і робіт, сприяє діяльності громадських організацій споживачів.

Відповідно до ст. 50 основного Закону України кожен має право на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди, кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Така інформація ніким не може бути засекречена.

Широкий спектр чинників, які неоднаковою мірою, на різних рівнях із різних сторін у сукупності формують передумови, що уможливлюють випуск неякісної, небезпечної та фальсифікованої продукції, закономірно підводять до важливості ролі системи органів державного управління у сфері якості та безпеки сільськогосподарської продукції.

Ці органи вирізняються з-поміж інших управлінських інстанцій не лише тому, що їх діяльність пов'язана з практичною реалізацією завдань, функцій і владних повноважень щодо гарантування безпеки населення, а й за характером предмета управління. Виробники сільськогосподарської продукції є багатопрофільними господарствами, діяльність яких неодмінно пов'язана з використанням землі, води та інших природних ресурсів, спеціальних матеріально-технічних та енергетичних ресурсів, капіталу й людської праці.

Особливим предметом сільськогосподарську продукцію можна назвати лише виходячи із розуміння її як продукції, що підпадає під визначення груп 1 - 24 Української класифікації товарів зовнішньоекономічної діяльності (далі - УКТЗЕД). Це велика кількість товарних позицій, яка включає в себе всі товари рослинного і тваринного походження - живі тварини, молоко та молочні продукти, продукти рибного промислу, алкогольні та безалкогольні напої і оцет, тютюн та його замінники, прямощі, чаї, кави, зернові культури, овочі та деякі їстівні коренеплоди, залишки та відходи від харчової промисловості, корми для тварин тощо.

Останнє свідчить про чималу кількість суб'єктів управлінського впливу у сфері якості та безпеки сільськогосподарської продукції, адже їх діяльність охоплює велике коло напрямів державного контролю за дотриманням земельного законодавства, родючості ґрунтів, насінництва та розсадництва, охорони прав на сорти рослин, експлуатації і технічного стану машин, дотримання заходів біологічної й генетичної безпеки, якості та безпечності сільськогосподарської продукції, дотримання правил виробництва виноробної продукції; різноманітність правовідносин, що підпадють під такий вплив; необхідність постійного оновлення та підтримання на належному рівні масштабного нормативно-правового поля, обширний перелік специфічних вимог і норм, метою яких є забезпечення безпеки продукції.

Вихідними положеннями для формування повноважень органів державного управління у сфері якості та безпеки сільськогосподарської продукції є норми Закону України «Про безпечність та якість харчових продуктів» щодо державного забезпечення безпечності та якості харчових продуктів.

Ефективне здійснення управлінської діяльності у галузі якості та безпеки сільськогосподарської продукції забезпечується впливом суб'єктів управління за допомогою законів і нормативних документів, а також системи державного нагляду (контролю).

Важливою є правотворча форма управлінської діяльності, що полягає у встановленні норм права підзаконного характеру в процесі діяльності органів державної влади. Тобто, це адміністративна нормотворчість, здійснювана у формі виданні актів нормативно-правового характеру, якими установлюються відповідні правила належної або можливої поведінки в сфері державного управління, що розраховані на кількаразове застосування й мають типовий, модельний характер [1].

Правотворча управлінська діяльність уповноважених державних органів полягає у розробці, обговоренні та прийняті нормативних актів, які визначають як напрями державної діяльності, так і напрями в середині діяльності окремих органів державного управління [1].

Відповідно до положень Конституції України Кабінет Міністрів України, як вищий орган у системі органів виконавчої влади та, відповідно, як вищий орган управління державного управління у сфері якості та безпеки сільськогосподарської продукції, наділений повноваженнями щодо видання в межах своїх повноважень постанов та розпоряджень, що є обов'язковими до виконання, розроблення загальнодержавних цільових програм.

Згідно з п. 4 Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України [2] останнє відповідно до покладених на нього завдань: здійснює нормативно-правове забезпечення у визначених сферах та галузях, зокрема:

- затверджує порядки ведення реєстрів потужностей (об'єктів), які використовуються для виробництва, переробки, зберігання та обігу харчових продуктів, ветеринарних препаратів, субстанцій, кормових добавок, преміксів, кормів тваринного походження, готових кормів, репродуктивного матеріалу та їх операторів;

- затверджує в установленому законодавством порядку нормативно- технічну документацію: технічні умови, технологічні інструкції і рецептури на виробництво виноробної продукції, технічні умови на виробництво тютюнових виробів;

- затверджує вимоги до якості та безпеки молока й молочних продуктів;

- затверджує порядок здійснення державного нагляду й державного контролю за дотриманням законодавства про пестициди та агрохімікати в галузі рослинництва та ін.;

- розробляє технічні регламенти, стандарти та інші нормативні документи, забезпечує реалізацію державної політики у сфері стандартизації та метрології.

Нормативно-правове регулювання у сфері санітарно-епідемічного благополуччя населення забезпечує Міністерство охорони здоров'я України: затверджує державні санітарні норми та правила, обов'язкові параметри безпечності та мінімальні специфікації якості харчових продуктів, максимально допустимі рівні залишків ветеринарних препаратів та інших забруднювачів у харчових продуктах, переліки харчових продуктів, які звичайно становлять високий і низький ризик для здоров'я людини, а також речовин, канцерогенних для людини [33].

Близькою до правотворчої управлінської діяльності є правозастосовна - здійснювана на засадах доцільності, справедливості й обґрунтованості піднормативна діяльність компетентних суб'єктів з видання конкретизованих та індивідуалізованих владних приписів (індивідуальної регламентації) та забезпечення їх видання й фактичної реалізації (правозабезпечення) [4].

Характеризуючи об'єктивну необхідність правозастосовної діяльності в процесі управління та сутність індивідуальної регламентації, Є. Додін зазначав, що нормативне регулювання зазвичай є лише першим кроком (першим етапом) правового регулювання. Правова норма сама собою далеко не завжди приводить до результату, заради досягнення якого її створено. Для досягнення такого результату потрібна також діяльність уповноважених суб'єктів, що полягає у виданні застосування норм права і виступає другим етапом регулювання. Отже, в окремих (але непоодиноких) випадках мета правового регулювання досягається лише за наявності як нормативного акта, так і акта, що поширює загальні приписи на конкретні життєві ситуації [5].

Видання індивідуальних (ненормативних, адміністративних) актів управління є близьким до нормативних, але не тотожне йому. Відмінність між ними полягає в тому, що індивідуальні акти управління встановлюють, змінюють або припиняють конкретні адміністративні правовідносини. За назвою акти застосування права можуть мати форму указу, постанови, наказу, розпорядження, протоколу, резолюції, дозволу, вироку, акта про накладення штрафу, вказівки і т.д.

Так, за результатами проведених перевірок інспекції України та її посадові особи в межах своїх повноважень мають право складати акти перевірок, протоколи про адміністративні правопорушення, а також розглядати справи про адміністративні правопорушення, давати обов'язкові для виконання приписи (розпорядження) та подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок для притягнення винних осіб до відповідальності.

Детальний розгляд повноважень органів управління у сфері якості та безпеки сільськогосподарської продукції свідчить про переважну роль контрольних повноважень.

Контроль можна визначити не тільки як ключову функцію державного управління, а й певний вид управлінської діяльності для функціонування всієї системи, механізм оцінки прийнятих управлінських рішень. Він дає можливість не лише корегувати управлінську діяльність, а й допомагає передбачувати перспективи подальшого розвитку та досягнення конкретного результату [6].

В юридичній літературі контроль найчастіше розглядають як функцію державних органів. Зокрема, О. Андрійко стверджує, що контроль є функцією управління, для якої характерна система нагляду та перевірки відповідності процесу функціонування об'єкта прийнятим управлінським рішенням, виявлення результатів впливу суб'єкта на об'єкт, коригування допущених відхилень [7].

І. Стефанюк вважає, що контроль - це перевіра дотримання та виконання нормативно-встановлених завдань, планів і рішень. За такої характеристики підкреслюється, по-перше, функціональне призначення контролю; по-друге, те, що він виникає передусім на конкретній стадії управлінського процесу; по-третє, те, що він здійснюється всіма суб'єктами державного управління [8].

Як стверджують Ю. Битяк, В. Богуцький та В. Паращук, контроль можна охарактеризувати як складову (елемент) управління, що забезпечує систематичну перевірку виконання Конституції, законів України, інших нормативних актів, додержання дисципліни та правопорядку й полягає у втручанні контрольних органів в оперативну діяльність підконтрольних органів, наданні їм обов'язкових для виконання вказівок, припиненні, зміні чи скасуванні актів управління, вжитті заходів примусу щодо підконтрольних органів [9].

Нагляд (контроль) підвищує дієвість і ефективність усіх функцій управління. Він допомагає втілювати в життя закони та інші правові акти, спрямовані на забезпечення якості й безпеки сільськогосподарської продукції, надає можливість виявляти прогалини в правовому регулюванні таких відносин, недоліки в організаційній, господарській роботі, що пов'язана з виробництвом якісної та безпечної сільськогосподарської продукції.

Налагоджена система державного нагляду (контролю) у галузі якості та безпеки сільськогосподарської продукції допомагає своєчасно виявити і усувати помилки та недоліки в цій галузі, примушує неухильно виконувати свої прямі обов'язки усі сторони відносин, підвищує почуття відповідальності керівників усіх рівнів за стан справ у господарській діяльності щодо виробництва якісної та безпечної сільськогосподарської продукції.

Державні органи здійснюють нагляд за дотриманням стандартів, норм, правил, пов'язаних з якістю продукції, передусім сільськогосподарської, продукції тваринництва і рослинництва, продовольства, в тому числі продукції, що пройшла сертифікацію на відповідність діючим в Україні стандартам, нормам і правилам.

У сфері якості та безпеки харчової продукції державний контроль визначається як діяльність державних органів виконавчої влади, що здійснюється протягом усього процесу виробництва та/або обігу об'єктів санітарних заходів з метою забезпечення дотримання відповідних санітарних заходів і технічних регламентів особами, які здійснюють виробництво та/або обіг таких об'єктів (ст. 1 Закону України «Про безпечність та якість харчової продукції»).

У новій редакції Закону деталізується діяльність органів управління при здійсненні контрольних повноважень. Зокрема, контроль впроваджується у формі нагляду, інспектування, схвалення, аудиту, моніторингу, огляду, відбору зразків і їх дослідження (випробування) та інших подібних за своїм змістом дій.

Відповідно до Конституції України та Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів як вищий орган державної виконавчої влади реалізує свої контрольні повноваження в процесі реалізації програм економічного, соціального розвитку сільського господарства України в цілому та окремих її регіонів; втілення в життя економічної політики, складовими якої є промислова та аграрна політика; проведення політики в галузі забезпечення охорони природи, екологічної безпеки, природокористування; зовнішньоекономічної діяльності України і митної справи; керівництва роботою міністерств, комітетів та інших органів державної виконавчої влади.

Міністерство аграрної політики та продовольства України (далі - Мінагрополітики) України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань формування та забезпечення реалізації нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Так, контрольними повноваження у сфері якості та безпеки сільськогосподарської продукції Мінагропрополітики наділено відповідно до п. п. 19 п. 4 Положення про Мінагрополітики.

Проведення державного ветеринарно-санітарного контролю та нагляду за здоров'ям тварин, безпечністю і якістю всіх харчових продуктів, неїстівних продуктів тваринного походження, здійснення державного контролю за дотриманням карантинного режиму і проведенням заходів із карантину рослин при вирощуванні, заготівлі, вивезенні, ввезенні, транспортуванні, зберіганні, переробці, реалізації та використанні об'єктів регулювання, здійснення державного контролю за дотриманням регламентів застосування пестицидів і агрохімікатів (тільки регуляторів росту рослин), відповідністю вимогам сертифікатів якості засобів захисту рослин, які ввозяться на територію України, вмістом у сільськогосподарській продукції та сировині рослинного походження залишкової кількості пестицидів, агрохімікатів та важких металів покладено на Державну ветеренирану та фітосанітарну службу (далі - Держветфітослужба) України [10].

До повноваження підрозділів ветеринарної міліції належить надання практичної допомоги державним органам ветеринарної медицини в організації та здійсненні контролю і нагляду за виконанням вимог ветеринарно-санітарних заходів щодо профілактики, локалізації й ліквідації карантинних хвороб тварин шляхом:

- забезпечення проведення заходів, спрямованих на ліквідацію спалахів інфекційних хвороб тварин;

- здійснення державного ветеринарно-санітарного нагляду за

виробництвом і обігом продуктів тваринного, а на агропродовольчих ринках - і рослинного походження, ветеринарних препаратів, субстанцій, кормових добавок, преміксів, кормів, репродуктивного матеріалу, а також засобів ветеринарної медицини та засобів догляду за тваринами; здійснення державного ветеринарно-санітарного контролю і нагляду за переміщенням об'єктів державного ветеринарно-санітарного контролю і нагляду в межах України, у тому числі тварин;

- здійснення державного ветеринарно-санітарного нагляду за

додержанням підприємствами, установами та організаціями, а також фізичними особами вимог ветеринарно-санітарних заходів на потужностях (об'єктах), які використовуються для виробництва, переробки, зберігання та обігу тварин, продуктів тваринного походження, ветеринарних препаратів, субстанцій, кормових добавок, преміксів, кормів, репродуктивного матеріалу, засобів для їх транспортування та догляду за тваринами (далі - потужності (об'єкти);

- перевірка дотримання правил видачі та оформлення ветеринарних документів, а також матеріалів, пов'язаних з безпекою продуктів тваринного походження, станом здоров'я тварин;

- зупинення або обмеження діяльності з виробництва та обігу товарів на потужностях (об'єктах) у разі порушення їх операторами вимог ветеринарно- санітарних заходів;

- здійснення державного ветеринарно-санітарного нагляду за проведенням ветеринарно-санітарної експертизи на потужностях (об'єктах) продуктів тваринного, а на агропродовольчих ринках - і рослинного походження;

- участь у проведенні епізоотичного розслідування, спрямованого на встановлення причин виникнення інфекційних хвороб тварин, а також умов, що призводять до надходження в обіг небезпечних або не придатних для споживання харчових продуктів, підконтрольних ветеринарній службі.

Державна санітарно-епідеміологічна служба (далі - Держсанепідслужба) України здійснює нагляд за дотриманням вимог санітарних норм у стандартах, державний санітарно-епідеміологічний нагляд та контроль за дотриманням вимог санітарного законодавства органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, органами влади Автономної Республіки Крим, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, фізичними особами та громадянами, реалізацією ними санітарних та протиепідемічних (профілактичних) заходів.

У положенні, яке визначає компетенцію Держсанепідслужби України, повноваження контролю за якістю й безпечністю харчової продукції відсутні. Але, зважаючи на те, що метою діяльності цього органу є реалізація державної політики у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення (тобто забезпечення такого стану здоров'я населення та середовища життєдіяльності людини, за якого показники захворюваності перебувають на усталеному рівні для даної території, умови проживання сприятливі для населення, а параметри факторів середовища життєдіяльності знаходяться в межах, визначених санітарними нормами), на думку К. Кондратьєвої, на нього повинні бути покладені й окремі функції в галузі забезпечення якості та безпечності продуктів харчування, зокрема, санітарний нагляд (контроль) за станом обробленої продукції, яка надходить до споживача, в тому числі виробленої із сільськогосподарської сировини [11].

Держрибагентство бере участь у заходах контролю якості безпеки продуктів рибного лову, харчової продукції при їх виробництві, зберіганні, транспортуванні, реалізації, використанні та утилізації [12].

На сьогодні законодавство України визначає державний нагляд (контроль) як діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їхніх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища [13]. З аналізу цього визначення (у частині органів, уповноважених його здійснювати, та безпосередньо їхніх повноважень) можна дійти висновку, що на органи місцевого самоврядування також повинні покладатися наглядові повноваження у сфері господарської діяльності з метою забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції. На це, зокрема, звертає увагу В. Мурза у своїй статті про сутність та значення самоврядного нагляду в державі [14].

Згідно з чинним законодавством адміністративними послугами є результат здійснення владних повноважень уповноваженим суб'єктом, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо); результат здійснення владних повноважень суб'єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов'язків такої особи за законодавством України.

Детальніше дослідивши майнові відносини у сфері сільського господарства, що виникають між державними управлінськими органами та суб'єктами господарювання, ми дійшли висновку, що у сфері якості та безпеки сільськогосподарської продукції найважливішими є дві групи послуг:

1) здійснення реєстраційних операцій (реєстр новітніх харчових продуктів, реєстр видачі експлуатаційних дозволів, ведення реєстру гідротехнічних споруд рибогосподарських водних об'єктів щодо їх технічної експлуатації та використання з метою отримання максимальної рибопродуктивності, ведення реєстру видачі дозвільних документів на спеціальне використання водних живих ресурсів, реєстр потужностей (об'єктів), що імпортують в Україну тварин, харчові продукти, неїстівні продукти тваринного походження, репродуктивний матеріал, біологічні продукти, ветеринарні препарати, субстанції, кормові добавки, премікси та корми тощо); реєстр затверджених експортних потужностей (об'єктів) з виробництва та/або обігу харчових продуктів, неїстівних продуктів тваринного походження, репродуктивного матеріалу, біологічних продуктів, ветеринарних препаратів, субстанцій, кормових добавок, преміксів та кормів, реєстрацію, тимчасову реєстрацію, перереєстрацію, зняття з обліку сільськогосподарської техніки та агрегатів тощо);

2) видача ветеринарних документів, документів дозвільного характеру, сертифікатів (експлуатаційний дозвіл, дозволи на ввезення на територію України харчових продуктів, тварин, продуктів тваринного походження, репродуктивного матеріал, надання дозволів щодо імпорту риби, інших водних живих ресурсів, продуктів переробки з них за якісним, кількісним та видовим складом та інші).

Законодавчі зміни від липня 2014 р. у сфері безпечності і якості харчової продукції окремою статтею передбачають адміністративні послуги, які класифікуються в чотирьох групах, де також додається проведення оцінки результатів здійснення операторами ринку заходів для усунення виявлених порушень законодавства.

Тож діяльність органів управління пов'язана з практичною реалізацією завдань, функцій і владних повноважень щодо гарантування безпеки населення та усунення широкого спектру чинників, які неоднаковою мірою, на різних рівнях із різних сторін у сукупності формують передумови, що уможливлюють випуск неякісної, небезпечної та фальсифікованої продукції. При детальному розгляді повноважень органів управління у галузі якості та безпеки сільськогосподарської продукції поруч з правотворчою діяльністю й наданням адміністративних послуг (здійснення реєстраційних операцій та видачі документів дозвільного характеру) виділяється переважна роль контрольних повноважень, які в сукупності формують функцію державного управління в галузі якості та безпеки сільськогосподарської продукції.

Список літератури

1. Правові форми реалізації державної виконавчої влади : [Електронний ресурс]. - Режим доступу : https://sites.google.com/site.

2. Про Міністерство аграрної політики та продовольства України : Указ Президента України від 23 квітня 2011 р. № 500/2011 // Офіційний вісник України.- 2011. - № 31. - С. 16. - Ст. 1326.

3. Про Положення Про Міністерство охорони здоров'я України : Указ Президента України від 13 квітня 2011 р. № 467/2011 // Офіційний вісник Президента України. - 2011 р. - № 12. - С. 45. - Ст. 633.

4. Бочаров Д.О. Правозастосовча діяльність: поняття, функції та форми: Проблемні лекції / Д.О. Бочаров. - Дніпропетровськ : АМСУ, 2006. - 73 с.

5. Додин Е.В. Доказывание и доказательства в правоприменительной деятельности органов советского государственного управления / Е.В. Додин. - К. ; Одесса : Вища шк., 1967. - 127 с.

6. Єдинак Т.С. Контроль як функція державного управління: сутність та класифікація / Т.С. Єдинак, О.В. Павлишен : [Електронний ресурс]. - Режим доступу: file:///C:/Documents%20and%20Settings

7. Андрійко О.Ф. Організаційно-правові проблеми державного контролю у сфері виконавчої влади України : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня д-ра юрид. наук : спец. 12.00.07 / О.Ф. Андрійко; Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. - К., 1999. - С. 12.

8. Стефанюк І.Б. Мета і завдання державного фінансового контролю підприємницької діяльності / І.Б. Стефанюк // Фінанси та України. - 2002. - № 4. - С. 133-134.

Науковий вісник Національного університету біоресурсів і природокористування України. - 2015. - Вип. 213. - Ч. 1.

9. Адмінстративне право України / Ю.П. Битяк, В.В. Богуцький, В.М. Гаращук [та ін.]; за ред. Ю.П. Битяка. - Х. : Право, 2001. - С. 242.

10. Про затвердження Положення про Державну ветеринарну та фітосанітарну службу України : Указ Президента України від 13 квітня 2011 р. № 464/2011 // Офіційний вісник Президента України. - 2011. - № 12. - С. 21. - Ст. 630.

11. Кондратьєва К. Інституційно-правова складова забезпечення екологічної безпечності сільськогосподарської продукції в Україні / К. Кондратьєва : [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://revolution.allbest.ru

12. Про Державне агентство рибного господарства України : Указ Президента України від 16 квітня 2011 р. № 484/2011 // Офіційний вісник Президента України. - 2011. - № 31. - С. 5. - Ст. 1324.

13. Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності : Закон України від 5 квітня 2007 р. № 877-V // Відомості Верховної Ради України. - 2007. - № 29. - Ст. 389.

14. Мурза В. Сутність і значення самоврядного нагляду в державі / В. Мурза // Публічне право. - 2012. - №4 (8). - С. 65-69.

Размещено на Allbest.ru