Самарская область

Первоуральск

Металлургия

Свердловская область

Прокопьевск

Угольная промышленность

Кемеровская область

Каспийск

Машиностроение

Республика Дагестан

Димитровград

Машиностроение

Ульяновская область

Составлено автором.

Таким образом, в суженную выборку входят Первоуральск, Прокопьевск и один из городов, представляющих отрасль машиностроения, - Тольятти (по критерию самой высокой численности населения из моногородов данной отрасли).

Первоуральск - Первоуральский Новотрубный завод.

Население Первоуральска составляет 148,5 тыс. человек. Из них 81 тыс. человек - в трудоспособном возрасте. В 2015 году наблюдалась миграционная убыль населения в количестве 526 человек [64].

Градообразующим предприятием Первоуральска является Первоуральский Новотрубный завод, основная сфера специализации которого - производство стальных труб. Является получателем государственных контрактов от Минобороны России. За 2015 год чистая прибыль организации составила 3 млрд. рублей (до налогообложения - 3,9 млрд. руб.), в то время как в 2014 году наблюдался чистый убыток в размере 767 млн. руб. [70].

Структура доходов и расходов бюджета Первоуральска представлена на Рисунках 9-10 [18].



Рисунок 9. Структура доходов бюджета Первоуральска в 2016 году.

Составлено автором на основании [18].

Рисунок 10. Структура расходов бюджета Первоуральска в 2016 году.

Составлено автором на основании [18].

Доходная часть бюджета Первоуральска состоит преимущественно из безвозмездных поступлений в бюджет, 62% которых составляли субвенции. Основной статьей расходов бюджета города является социально-значимая сфера - образование. Дефицит бюджета составил 81 млн. рублей (10% доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений). Структура расходов на развитие национальной экономики (Рисунок 11) помогает понять наиболее приоритетные отрасли развития. Так, для Первоуральска это строительство дорог, то есть вклад в инфраструктуру города.

Рисунок 11. Структура расходов на развитие национальной экономики Первоуральска в 2016 году.

Составлено автором на основании [18].

Прокопьевск - Прокопьевскуголь.

Население города Прокопьевск составляет 198 тыс. человек, 106 тыс. из которых находятся в трудоспособном возрасте. Миграционный отток населения в 2015 году составил 1039 человек [64].

Группой градообразующих предприятий в городе Прокопьевск являются угольные шахты, например «Шахта Зиминка», «Шахта имени Дзержинского», «Прокопьевский разрез». Угольная промышленность Прокопьевска терпит убытки, например, только за 2013 год было уволено более 2% работников шахт от всех занятых жителей города [64].

Доходная часть бюджета моногорода составила 5,5 млрд. руб., расходы - 5,6 млрд. руб. (Рисунок 12-13), а дефицит бюджета составил 10% от собственных доходов города без учета безвозмездных поступлений [17].



Рисунок 12. Структура доходов бюджета Прокопьевска в 2016 году.

Составлено автором на основании [17].

Рисунок 13. Структура расходов бюджета Прокопьевска в 2016 году.

Составлено автором на основании [17].

Как видно из схем, доходная часть бюджета Прокопьевска практически повторяет Первоуральск: доля безвозмездных поступлений -79% (дотации - 21,5%, субсидии - 8%, субвенции - 90,5%). Однако расходная часть бюджета значительно разнится. Прокопьевск обладает более сбалансированной структурой расходов, основная часть из которых направляется на образование (37%), социальную политику (25%), ЖКХ (15%). Однако в структуре расходов национальной экономики (Рисунок 14) основную долю средств занимает топливно-энергетический комплекс, на котором специализируется градообразующее предприятие (57%). То есть Прокопьевск вкладывает средства в развитие ЖКХ, но при этом в значительной степени поддерживает отрасль градообразующего предприятия. моногород государственная поддержка бюджет

Рисунок 14. Структура расходов на развитие национальной экономики Прокопьевска в 2016 году.

Составлено автором на основании [17].

Тольятти - Автоваз.

Население города Тольятти составляет 712 тыс. человек, из них 416 тыс. - в трудоспособном возрасте. В Тольятти также наблюдается миграционная убыль населения: на 2015 год она составила 8185 человек [64].

Градообразующим предприятием города Тольятти является крупная организация машиностроения России - Автоваз. Чистый убыток данной организации до уплаты налогов составил 17,6 млрд. руб. в 2016 году, а чистый убыток - 17,9 млрд. руб., что выше доходной части бюджета города [71]. Показатели градообразующей организации стали одним из факторов упадка города и его переводу в 2015 году из категории моногородов со стабильным положением в категорию рисковых, а уже в 2016 - моногородов с наиболее сложным социально-экономическим положением.

Объем доходной части бюджета города Тольятти составляет практически 12 млрд. руб. (Рисунок 15), что значительно превышает бюджеты рассмотренных ранее моногородов. Дефицит бюджета составляет 946 млн. рублей (16% от доходов без учета безвозмездных поступлений). Относительно структуры расходов города (Рисунок 16) стоит отметить, что расходы на национальную экономику являются вторыми по величине после образования, а также велика доля расходов на ЖКХ. Основным направлением расходов национальной экономики города Тольятти является вклад в дорожные фонды (Рисунок 17).

Рисунок 15. Структура доходов бюджета Тольятти в 2016 году.

Рисунок 16. Структура расходов бюджета Тольятти в 2016 году.

Составлено автором на основе [16].

Рисунок 17. Структура расходов на развитие национальной экономики Тольятти в 2016 году.

Составлено автором на основании [16].

Таким образом, при анализе бюджетов трех крупных моногородов разной специализации и территориального расположения выделились следующие специфические черты:

· Дефицит бюджетов на уровне от 10% до 16% от доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений;

· Высока доля безвозмездный поступлений в структуре доходов бюджетов - от 50% (Тольятти) до 79% (Прокопьевск).

· Если в части доходов бюджета рассмотренных моногородов наблюдаются схожие черты, то расходная часть разнится для трех муниципальных образований. Так, наиболее высокая доля расходов в отрасли национальной экономики и ЖКХ (как приоритетные для развития моногорода) представлены в Тольятти (совокупно - 25%).

· В структуре расходов на национальную экономику у моногородов преобладают отчисления в дорожный фонд за исключением Прокопьевска, который тратит средства на поддержку отрасли градообразующего предприятия.

Краткие выводы по главе 2

В данной главе были рассмотрены основы государственной финансовой поддержки моногородов, в том числе: история развития, характеристика современного этапа с лицами, осуществляющими финансовое участие в развитии моногородов. Основными выводами по данному блоку являются:

· Толчком к активной государственной политике по управлению развитием моногородов послужил кризис 2008 года, усугубивший положение многих монопрофильных муниципальных образований;

· Одним из основных инструментов финансовой поддержки моногородов на период 2009-2013 года является финансирование реализации КИПов, в которых содержатся инициативы, направленные на диверсификацию экономики моногорода;

· Одной из основных проблем КИПов стал механизм отбора тех из них, по которым будет предоставляться финансирование: низкая степень прозрачности, коррупция, короткие сроки подготовки;

· На современном этапе финансовая поддержка моногородов реализуется с помощью созданий ТОСЭР с льготным режимом налогообложения для ее резидентов (Минэкономразвития), софинансированию затрат на развитие инженерной инфраструктуры, финансирование инвестиционных проектов (Фонд развития моногородов). Иная государственная финансовая поддержка реализуется посредством предоставления преференций малому и среднему предпринимательству, поддержки отдельных отраслей промышленности, то есть не направленна непосредственно только на моногорода;

· Отчет Счетной палаты РФ об анализе расходования средств Фондом развития моногородов показал, что объемы денежных средств, поступавшие из федерального бюджета Фонду были значительно выше его реальных потребностей.



Глава 3. Оценка результативности государственной финансовой поддержки моногородов

В данной главе автор работы предлагает оценку результативности государственной финансовой поддержки моногородов, реализуемой на современном этапе. Под результативностью подразумевается достижение конкретных результатов по снижению монопрофильности, достигнутых в моногородах, получивших государственное финансирование. В данной работе не рассматривается вопрос эффективности государственной поддержки, то есть соответствие достигнутых результатов и объема произведенных на них затрат.

Основанием для выделения критериев, позволяющих оценить результативность государственного финансирования, является выборка критериев, предложенных исследователями вопроса оценки эффективности государственной поддержки в моногородах, а также достижение заявленных целей Правительства в данном вопросе.

Основными направлениями финансовой поддержки моногородов, оцениваемыми в данной работе, является работа Фонда моногородов и создание ТОСЭР. Также, оценивается результативность финансовой поддержки в целом, путем прослеживания динамики перехода моногородов между категориями их социально-экономического положения в период с 2014 по 2016 года. Безусловно, влияние на изменение социально-экономического положения моногорода оказывает не только внешнее бюджетное финансирование, но и множество других факторов, включая собственный потенциал города. Однако именно переход моногородов в более стабильную категорию или утрата статуса монопрофильности ставится основной целью, преследуемой государством при поддержке моногородов [6, п. 6].

Данная глава позволяет дать ответ на вопрос, какие сдвиги в положении моногородов произошли в период 2014-2016 годов и насколько государственное финансирование повлияло на эти изменения.

3.1 Подходы к оценке результативности

В отечественной практике сложилось множество мнений относительно оценки эффективности и результативности государственной политики по развитию моногородов. Далее будут приведены основные концепции отечественных авторов по системе показателей, которые позволят оценивать отдачу от государственных вложений в моногорода.

Р.А. Кулян (2011), исследуя проблематику оценки государственных инвестиций в моногород предполагает, что эффективность финансовой поддержки зависит от трех элементов:

1. Диверсификация экономики моногорода, которая подразумевает уменьшение доли градообразующего предприятия в налоговом выражении и количестве занятого на нем населения.

2. Увеличение финансовой самостоятельности моногорода посредством увеличения доли его собственных налоговых и неналоговых доходов.

3. Улучшение демографической ситуации моногорода - сокращение безработицы, увеличение доли квалифицированной рабочей силы, снижение уровня преступности.

Путем кросс-темпорального анализа данных показателей у моногородов, получивших государственную финансовую поддержку, можно сделать вывод о ее результативности.

И.В. Манаева (2013) предлагает оценивать социально-экономическое положение моногорода по трем блокам:

1. Экономический (объем собственного производства товаров и услуг на душу населения, объем доходов местного бюджета, инвестиции в основной капитал).

2. Социальные показатели (коэффициент рождаемости, коэффициент смертности, уровень безработицы, численность экономически активного населения).

3. Показатели монопрофильности (доля продукции градообразующего предприятия в общем объеме производства и доля занятых на градообразующем предприятии).

А.Н. Ряховская (2013) при оценке результативности государственных программ в моногородах считает необходимым учитывать следующие показатели: уровень регистрируемой безработицы, доля числа работников, занятых в субъектах малого и среднего предпринимательства, в доле всего экономически активного населения, доля стоимости произведенной продукции градообразующего предприятия в стоимости всех отгруженных товаров и услуг моногорода.

О.Н. Чувилова, А.П. Дмитриева (2012) сосредотачивались на показателях финансовой устойчивости моногорода, таких как: коэффициент бюджетной результативности по собственным доходам (доля собственных доходов в совокупных доходах моногорода), коэффициент бюджетной зависимости (доля трансфертов, полученных моногородом, к совокупным доходам), коэффициент бюджетного покрытия (доходы бюджета, деленные на расходы).

Г.В. Кутергина и А.В. Лапин (2015) приводят основные системы показателей развития моногорода. Среди них индикаторы системы обеспечения: индекс бедности населения, обеспеченность жильем. Индикаторы общественной системы: коэффициент износа основных фондов, прирост количества малых и средних предприятий, доля убыточных предприятий к количеству предприятий, осуществляющих деятельность на территории моногорода, дифференциация в оплате труда в зависимости от отраслей. Также, важное место при определении положения моногорода занимают экологические индикаторы: уровень загрязненности, выбрасываемые в различные экосистемы отходы.

Таким образом исследователи предлагают оценивать состояние моногорода по индикаторам различных сфер его жизни: экономической, бюджетной, социальной, экологической (Таблица 11). Анализ динамики данных показателей в тех моногородах критического положения, которые получали финансовую поддержку, с теми, которые не получали финансирование или были поддержаны государством в меньшей мере, позволит, по мнению автора работы, оценить результативность государственных финансовых вложений в моногорода, на основании чего можно сделать вывод, требуют ли существующие методы финансовой поддержки моногородов существенных преобразований.

Таблица 11. Критерии оценки развития моногородов.

Автор	Экономические показатели	Социальные показатели	Бюджетные показатели	Экологические показатели
Кулян (2011)	1.Доля налогов, градообразующего предприятия в сумме налоговых доходов; 2.Доля населения, занятого на градообразующем предприятии, к занятому населению.	1.Уровень безработицы; 2.Уровень преступности; 3.Доля квалифицированных работников ко всем занятым.	1.Доля собственных доходов ко всем доходам моногорода.
Манаева (2013)	1.Объем произведенных товаров на душу населения; 2.Доля населения, занятого на градообразующем предприятии; 3.Доля стоимости продукции градообразующего предприятия к стоимости всей продукции города.	1. Коэффициенты рождаемости, смертности, безработицы; 2. Численность экономически активного населения.	1.Объем дохода бюджета; 2. Инвестиции в основной капитал.
Ряховская (2013)	1.Доля стоимости продукции градообразующего предприятия к стоимости всей продукции города.	1.Уровень регистрируемой безработицы; 2.Доля числа работников, занятых в малом и среднем предпринимательстве в доле всех занятых.
Автор	Экономические показатели	Социальные показатели	Бюджетные показатели	Экологические показатели
Чувилова, Дмитриева (2012)			1.Доля собственных доходов бюджета; 2. Соотношение доходов и расходов бюджета.
Кутергина, Лапин (2015)	1.Износ основных фондов; 2.Прирост числа малых и средних предприятий; 3. Доля убыточных предприятий.	1.Индекс бедности; 2.Обеспеченность жильем; 3. Дифференциация в оплате труда.		1.Уровень загрязненности; 2. Количество выбросов вредных веществ.

Составлено автором.

Таким образом, основная цель анализа результативности финансовой поддержки моногородов - проследить динамику развития моногорода по выбранным критериям и определить, повлияла ли работа Фонда моногородов и создание ТОСЭР на данную динамику. Однако у данного исследования существуют ограничения: это большое количество кризисных моногородов (100), а также ограничения в поиске открытой информации по выделенным критериям.

Росстат начнет публиковать статистику по основным показателям социально-экономического положения моногородов только начиная с 2017 года [8]. Таким образом, основным источником данных о показателях моногородов, находящимся в открытом доступе, является Перечень моногородов, в котором они разделены на три основные категории с 2014 по 2016 года. В числе показателей, используемых при распределении моногородов по категориям присутствуют экономические показатели (функционирования градообразующего предприятия) и социальные (уровень безработицы, экспертная оценка социальной ситуации в городе). Экологические показатели выходят за рамки данной работы ввиду недостаточности данных о каждом населенном пункте. Таким образом, исследование динамики положения моногорода в Перечне позволит провести оценку социально-экономической ситуации в нем по большинству критериев, традиционно выделяемых исследователями в данной области.

В связи с этим, автор работы первостепенно выделит те моногорода, которые изменили свое положение в списке моногородов трех категорий, на основании чего сделает общий вывод о достижении Правительством цели по переходу моногородов в наименее кризисные категории. Затем в отношении изменивших свое положение в Перечне моногородов будет произведен анализ о влиянии государственной финансовой поддержки по каналам Фонда развития моногородов и созданию ТОСЭР. Также, будут сделаны выводы о результативности работы Фонда развития моногородов на основании Отчета Счетной палаты РФ.

3.2 Анализ результативности

Согласно составленному впервые Перечню моногородов, упорядоченному по уровню социально-экономического развития, в 2014 году в категорию моногородов с наиболее сложным положением входило 75 моногородов, в Категорию 2 (с рисками ухудшения положения) - 149 из них, а к наиболее стабильным муниципальным образованиям было отнесено 89 моногородов. Актуализированный перечень моногородов (в мае 2016 года), формируемый Правительством, включает в себя 319 муниципальных образований. Из них в категорию городов с наиболее сложным социально-экономическим положением входят 100 муниципальных образований, в категорию с рисками ухудшения положения - 148, в категорию моногородов со стабильным положением - 71. Динамика моногородов, входящих в три категории по рискам ухудшения социально-экономического положения, изображена на Рисунке 18. Процентное соотношение данных категорий за 2016 год можно увидеть на Рисунке 19. Исходя из имеющихся данных, можно отметить, что количество моногородов за указанный период возросло, а также существенно увеличился список тех, которые находятся в самом сложном положении.

Рисунок 18. Динамика изменения положения моногородов с 2014 по 2016 год.

Составлено автором на основании [5].



Рисунок 19. Распределение моногородов по категориям в 2016 году.

Составлено автором на основании [5].

Таким образом, основная цель Правительства - в уменьшении доли наиболее кризисных моногородов не была достигнута. То есть уже на данном этапе исследования можно говорить о недостижении поставленных результатов по улучшению социально-экономического положения в моногородах по критериям, установленным Правительством: возможности банкротства градообразующей организации, уровне безработицы моногорода, экспертной оценке социально-экономической ситуации, доле планируемых к увольнению работников.

Тем не менее, анализ результативности продолжается анализом показателей тех моногородов, которые за временной промежуток с 2014 по 2016 года изменили свое положение и перешли в другие категории.

В Приложении 2 представлен список моногородов, изменивших свое положение, перейдя в более высокую или низкую категорию с 2014 по 2016 года. Однако именно в период с 2014 по 2015 год многие моногорода поменяли свое положение (Рисунок 20). На рисунке и в таблице Приложения 2 видно, что большая часть моногородов ухудшила свое положение (87 моногородов перешли в более неблагоприятную категорию или были внесены в список моногородов, хотя до этого не считались таковыми - 28% от числа моногородов 2014 года). Улучшил свое положение 31 моногород (9% от числа моногородов 2014 года).

Рисунок 20. Динамика положения моногородов с 2014 по 2015 гг.

Составлено автором на основании [5].

В период с 2015 по 2016 год произошли незначительные изменения в положении моногородов: ни один моногород не улучшил свое положение, и только несколько ухудшили - Тольятти, Мундыбаш, Вершина Теи, Димитровград. Особое внимание заслуживает положение моногородов Смоленской области. Так в 2014 году в состав моногородов категории наихудшего социально-экономического положения входил поселок Верхнеднепровский, который в 2015 году перешел в более благополучную вторую категорию. Уже в 2016 году данный поселок в списке моногородов не числится, что должно указывать на опыт потери статуса моногорода. Однако согласно Распоряжению Правительства о внесении изменений в перечень моногородов 2016 года, Поселок Верхнеднепровский исключен из второй категории и включен в категорию номер один, однако на данный момент там вместо положенного Верхнеднепровского располагается другой город - Дорогобуж, расположенный в 8-9 км от Верхнеднепровского. Уже в марте 2017 года в городе Дорогобуж решается создать ТОСЭР [67]. Подобные действия Правительства ставят под сомнение прозрачность и достоверность Перечня моногородов и механизма принятия решения о создании ТОСЭР на территории моногородов.

Несмотря на недочеты Перечня моногородов, на основании данного документа можно сделать вывод, что период 2014-2015 года стал временем ухудшения положения моногородов и появления в списке новых монопрофильных муниципальных образований. В 2016 году продолжилась тенденция к переходу моногородов в менее благополучные категории, однако не в таком масштабе. То есть действия Правительства по всем способам и каналам поддержки моногородов оказались в целом нерезультативны.

Необходимо ответить на следующий вопрос: если действия по поддержке моногородов в целом не привели к видимым результатам, то те моногорода, которые поддерживались финансово Фондом развития моногородов и на территории которых создавались ТОСЭР, входят в состав улучшивших, ухудшивших или не изменивших свое положение по категориям Перечня моногородов?

Для ответа на поставленный вопрос необходимо привести список моногородов, получивших финансовую поддержку в 2014-2015 году от Фонда Развития моногородов (Таблица 12), и те, на территории которых были созданы ТОСЭР. 2016 год в данном случае не рассматривается, так как в данном случае между периодом получения финансирования и обновлением информации в Перечне прошло слишком мало времени.



Таблица 12. Города, получившие финансовую поддержку от Фонда развития моногородов в 2015 году.

Моногород	Проект	Вид поддержки	Планируемый результат	Положение моногорода
Город Анжеро-Судженск, Кемеровская область	Строительство водовода и водопровода, воздушной линии передач	Софинансирование в объеме 982,9 млн. руб.	К 2020 году: новые рабочие места - 2381, привлеченные частные инвестиции - 6834,74 млн. руб.	Не изменилось (Категория 1)
Город Юрга, Кемеровская область	Строительство канализационного коллектора, котельной	Софинансирование в объеме 129,3 млн. руб.	К 2020 году: новые рабочие места - 302, привлеченные частные инвестиции - 677,2 млн. руб.	Не изменилось (Категория 1)
Город Краснотурьинск Свердловская область	Индустриальный парк	Софинансирование в объеме 587,7 млн. руб.	К 2020 году: новые рабочие места - 249, привлеченные частные инвестиции - 11874,2 млн. руб.	Не изменилось (Категория 1)
Моногород	Проект	Вид поддержки	Планируемый результат	Положение моногорода
Город Надвоицы, Республика Карелия	Строительство объектов инженерно- технологического обеспечения промышленного парка	Софинансирование в объеме 238,7 млн. руб.	К 2020 году: новые рабочие места - 484, привлеченные частные инвестиции - 1965 млн. руб.	Не изменилось (Категория 1)
Город Набережные Челны, Республика Татарстан	Создание дорожной инфраструктуре в промышленной зоне	Софинансирование в объеме 573,9 млн. руб.	К 2020 году: новые рабочие места - 3438, привлеченные частные инвестиции - 8624 млн. руб.	2014 год - Категория 3. 2015 год - Категория 1. 2016 год - Категория 1.
Город Камешково, Владимирская область	Очистные сооружения, создание инженерных сетей для индустриального парка	Софинансирование в объеме 636,4 млн. руб.	К 2020 году: новые рабочие места - 988, привлеченные частные инвестиции - 8523,5 млн. руб.	Не изменилось (Категория 1)
Город Луза, Кировская область	Реконструкция канализационно-очистных сооружений, улично-дорожной сети	Софинансирование в объеме 250,8 млн. руб.	К 2020 году: новые рабочие места - 576, привлеченные частные инвестиции - 638 млн. руб.	Не изменилось (Категория 1)
Город Череповец, Вологодская область	Индустриальный парк	Софинансирование в объеме 839,3 млн. руб.	К 2020 году: новые рабочие места - 1030, привлеченные частные инвестиции - 5094 млн. руб.	Не изменилось (Категория 1)

Составлено автором на основании [69].

Анализ направлений финансового обеспечения Фондом развития некоторых моногородов в 2015 году не показал результатов изменения их положения. Фонд выделяет средства на развитие категории наиболее кризисных моногородов и основной задачей ставит диверсификацию экономики моногородов и их переход в наименее кризисные группы. Основной период, за который планируется полная отдача от вложенных средств - 2020 год. Тем не менее, уже к 2017 году Фонд ожидает выход двух моногородов из категории наиболее сложного социально-экономического положения [69]. Однако в мае 2016 года (последняя редакция Перечня) ни один из моногородов, получивших финансовые средства от Фонда, не был исключен из первой категории. Это значит, что на данном этапе оценка финансовой поддержки Фонда не дает оснований признать ее результативной. Более того, согласно отчету Счетной палаты РФ, финансовые вложения Фонда не позволят достигнуть заявленных показателей по созданию новых рабочих мест и привлечению инвестиций в заявленный период [10, С. 42]. Также, процент «покрытия» финансовой поддержкой Фонда наиболее кризисных моногородов составляет 17%, то есть большая часть моногородов кризисного состояния не получает финансовых средств на мероприятия по улучшению своего положения. Более того, финансовые средства согласно критериям отбора проектов Фондом предоставляются именно тем моногородам, у которых есть собственный потенциал развития, существуют альтернативные отрасли занятости. Наименее уязвимые моногорода остаются без финансовой помощи Фонда [10, С. 54].

Анализ расходования средств Фондом, проведенный Счетной палатой указывает на то, что на трех объектах, строительство или реконструкция которых была закончена в 2016 году, не создано достаточного количества рабочих мест, чтобы достигнуть заявленных показателей даже к 2020 году, более того, во нескольких моногородах (Свердловска, Владимирская, Кировская области) нет достаточного количества готовых вложить в проекты средства инвесторов. Обоснованием этого случит отсутствие документально подтвержденных договоренностей потенциальных инвесторов индустриальных парков произвести соответствующие финансовые вложения. Более того, строительство многих объектов инфраструктуры приостановлено или отстает от графика на несколько месяцев [10, с. 38-40].

Таким образом, при анализе результативности деятельности Фонда выявлено большое количество уязвимых мест тех проектов, на которые выделено финансирование. В связи с этим, возникает вопрос о прозрачности и справедливости процесса отбора проектов и утверждения суммы финансирования по ним. Так, отсутствуют документы, предоставляющие сведения об оценке предлагаемых проектов с помощью четко установленных критериев, которые позволили бы сравнить проекты, которые были утверждены и отклонены.

Также, сумма, которая предоставляется моногороду на возмещение затрат по строительству или реконструкции объектов инфраструктуры, не всегда является прямым отражением социально-экономической отдачи от проекта, то есть количества создаваемых рабочих мест и привлеченных частных инвестиций. Соотношение данных показателей и объема финансирования представлено в Таблице 13.

В данной таблице соотносится сумма финансирования и количество планируемых к созданию новых рабочих мест и та же сумма для каждого моногорода - по отношению к объему планируемых к привлечению инвестиций. То есть предпринимается попытка сравнить в численном выражении объем финансирования и ожидаемый от него результат. Полученные суммы в двух правых столбцах таблицы не являются реальным отражением затрат на каждое новое рабочее место или каждый миллион привлеченных частных инвестиций, так как в расчетах сумма финансирования используется дважды: для расчета затрат на создание рабочих мест на привлечение инвестиций. Полученные показатели нужны только для того, чтобы сравнить объем финансирования по каждому моногороду и его ожидаемую отдачу. На основании этого делается вывод о том, обосновано ли полученное финансирование проекта ожидаемым социально-экономическим эффектом от его реализации.



Таблица 13. Соотношение выделяемых Фондом средств на финансирование проекта и ожидаемая социально-экономическая отдача от него.

Моногород	Средства, выделенные Фондом	Количество планируемых новых рабочих мест	Объем планируемых привлеченных средств	Соотношение финансирования по рабочим местам	Соотношение финансирования по привлекаемым инвестициям
Город Анжеро-Судженск	982,9 млн. руб.	2 381 ед.	6 834,74 млн. руб.	0,41 млн. руб. на каждое новое рабочее место	0,144 млн. руб. на каждый млн. рублей частных инвестиций
Город Краснотурьинск	587,7 млн. руб.	2149 ед.	11 874,2 млн. руб.	0,273 млн. руб. на каждое новое рабочее место	0,0495 млн. руб. на каждый млн. рублей частных инвестиций
Город Набережные Челны (1) - дорожная инфраструктура	573,9 млн. руб.	3438 ед.	8624,1 млн. руб.	0,167 млн. руб. на каждое новое рабочее место	0,067 млн. руб. на каждый млн. рублей частных инвестиций
Город Набережные Челны (2) - промышленный парк	132 млн. руб.	170 ед.	340 млн. руб.	0,776 млн. руб. на каждое новое рабочее место	0,388 млн. руб. на каждый млн. рублей частных инвестиций
Город Надвоицы	238,7 млн. руб.	484 ед.	1965 млн. руб.	0,493 млн. руб. на каждое новое рабочее место	0,121 млн. руб. на каждый млн. рублей частных инвестиций
Город Юрга	129,3 млн. руб.	302 ед.	677,2 млн. руб.	0,428 млн. руб. на каждое новое рабочее место	0,19 млн. руб. на каждый млн. рублей частных инвестиций
Город Зеленодольск	889 млн. руб.	2206 ед.	9457,3 млн. руб.	0,403 млн. руб. на каждое новое рабочее место	0,094 млн. руб. на каждый млн. рублей частных инвестиций



Моногород	Средства, выделенные Фондом	Количество планируемых новых рабочих мест	Объем планируемых привлеченных средств	Соотношение финансирования по рабочим местам	Соотношение финансирования по привлекаемым инвестициям
Город Белая Холуница	248,5 млн. руб.	442 ед.	1141,9 млн. руб.	0,562 млн. руб. на каждое новое рабочее место	0,218 млн. руб. на каждый млн. рублей частных инвестиций
Город Череповец	839,3 млн. руб.	1030 ед.	5094 млн. руб.	0,815 млн. руб. на каждое новое рабочее место	0,165 млн. руб. на каждый млн. рублей частных инвестиций
Город Димитровград	83,3 млн. руб.	215 ед.	1510 млн. руб.	0,387 млн. руб. на каждое новое рабочее место	0,055 млн. руб. на каждый млн. рублей частных инвестиций
Город Канаш	739,1 млн. руб.	1526 ед.	8437,8 млн. руб.	0,484 млн. руб. на каждое новое рабочее место	0,088 млн. руб. на каждый млн. рублей частных инвестиций
Город Каспийск	619,15 млн. руб.	850 ед.	2361 млн. руб.	0,728 млн. руб. на каждое новое рабочее место	0,262 млн. руб. на каждый млн. рублей частных инвестиций
Поселок Селенгинск	881,3 млн. руб.	1079 ед.	9758 млн. руб.	0,817 млн. руб. на каждое новое рабочее место	0,0903 млн. руб. на каждый млн. рублей частных инвестиций
Город Луза	250,8 млн. руб.	576 ед.	638 млн. руб.	0,435 млн. руб. на каждое новое рабочее место	0,393 млн. руб. на каждый млн. рублей частных инвестиций

Составлено автором на основании [69].

Чем больше значение по двум правым столбам таблицы, тем более дорогой и менее результативный (планируемо) проект. Для наглядности данные таблицы проиллюстрированы Рисунком 21. Наиболее удаленные от начала координат точки показывают самые дорогие и не приводящие к высоким социально-экономическим результатам проекты (Набережные Челны - промышленный парк, Луза, Каспийск, Череповец). Наиболее приближенные к началу координат, а следовательно, менее дорогостоящие и более результативные проекты - развитие дорожной инфраструктуры в Набережных Челнах, Краснотурьинск, Димитровград, Зеленодольск. Сравнение происходит по двум показателям, то есть учтено, что проект может привлекать либо большее количество рабочих мест, либо инвестиций. Так, например, проект по строительству канализационных сетей и автомобильной дороги в поселке Селенгинск предполагает создание малого числа новых рабочих мест к 2020 году (1079 ед.) для выделенного объема финансирования (881,3 млн. руб.), но при этом относительно высокий объем привлекаемых инвестиций (9758 млн. руб.).

Рисунок 21. Сопоставление финансирования и ожидаемой социально-экономической отдачи от проектов моногородов.

Составлено автором на основании [69].

Обобщая вышеупомянутое, Фонд развития моногородов распределяет средства на те проекты, создание которых дорогостояще, а социально-экономические результаты гораздо ниже, чем у аналогичных проектов в других моногородах. В совокупности с отсутствием открытых документов по оценке входящих в Фонд проектов и недочетам по реализации одобренных проектов, это приводит к возникновению сомнений в части направлений расходования бюджетных средств и результативности действий Фонда в части финансовой поддержки моногородов.

Также, автором была проанализирована результативность государственной финансовой поддержки моногородов в части создания на их территории ТОСЭР путем сопоставления моногородов-ТОСЭР с их продвижением за период 2014-2016 года в Перечне моногородов и переходе в иные категории социально-экономического развития (Таблица 14). В данном случае также не рассматриваются моногорода, на территории которых были созданы ТОСЭР в 2016-2017 годах, так как это не могло повлиять на социально-экономические показатели при последней редакции Перечня моногородов.

Таблица 14. Моногорода, на территории которых были созданы ТОСЭР в 2014-2015 годах.

Моногород	Субъект	Продвижение моногорода	Год создания ТОСЭР
Город Набережные Челны	Республика Татарстан	2014 год - Категория 3. 2015 год - Категория 1. 2016 год - Категория 1.	2015 год
Город Гуково	Ростовская область	Не изменилось (Категория 1)
Город Усолье-Сибирское	Иркутская область	2014 год - Категория 2. 2015 год - Категория 1. 2016 год - Категория 1.

Составлено автором на основе [67].

Таким образом, исходя из перечня критериев социально-экономического развития, которые используются при определении категорий моногородов, моногорода, на территории которых были созданы ТОСЭР в 2015 году к моменту последней редакции Перечня в мае 2016 года не изменили свое положение и остались в числе наиболее кризисных. То есть по данному блоку показателей создание ТОСЭР не было результативно.

Автор работы признает обоснованным ограничение исследования в том, что с момента оказания финансовой поддержки, исследуемой в данной работе, прошло небольшое количество времени и результативность использования финансовых ресурсов может проявиться позднее. Тем не менее, опыт финансовой поддержки моногородов в 2009-2013 годах показал ряд недочетов в инструментах финансирования моногородов. По мнению автора работы, данный факт является основной причиной необходимости активного мониторинга результативности государственной финансовой помощи не только через длительный промежуток времени, после истечения которого будет заметна полная отдача от реализации проектов, но не будет возможности приостановить финансирование убыточных проектов и провести корректировку методов их предоставления, а постоянного измерения отдачи от проектов каждый год после получения моногородом финансовых средств. Более того, как показал анализ процедуры предоставления финансирования моногородам Фондом развития моногородов, при софинансировании проектов развития инфраструктуры повторяется главная ошибка поддержки моногородов при помощи КИПов 2010-2011 годах - низкая прозрачность процедуры отбора проектов и отсутствие открытой отчетности по графику их реализации.

Анализ результативности современного этапа финансовой поддержки моногородов показал низкую результативность по изменению основных социально-экономических показателей развития моногорода. Использующиеся инструменты при отборе тех моногородов, которые получают финансовую поддержку, продолжает быть непрозрачными, что является предпосылкой низкой отдачи от вкладываемых в моногорода государственных средств и в дальнейшем. В связи с этим, заключительным этапом данной работы является предложение механизмов совершенствования государственной финансовой поддержки по линии Фонда развития моногородов и предложений по работе с моногородами в целом.

3.3 Направления совершенствования

Рассмотренные механизмы финансовой поддержки моногородов многообразны и взаимосвязаны. Однако небольшой опыт комплексного управления моногородами приводит к существованию некоторых пробелов в механизмах финансового обеспечения моногородов. Поэтому в данном разделе будет предложено несколько направлений совершенствования по данному вопросу, основанные на аналитических докладах и мнениях исследователей, занимающихся данной тематикой, а также заключениях автора работы по исследованию результативности оказания финансовой поддержки моногородам.

Отчет Счетной палаты РФ показал, что передача полномочий по оказанию основного вида финансовой поддержки моногородам организации, не являющейся участником бюджетных отношений, ведет к дополнительным административным издержкам на передачу денежных средств в несколько этапов до их доведения непосредственному получателю [10, с. 18-19]. Поэтому одним из направлений развития государственной финансовой поддержки моногородов является передача полномочий по финансированию расходов моногородов и новых инвестиционных проектов в них в Минэкономразвития, в руках которого сосредоточен такой инструмент финансовой поддержки моногородов, как создание ТОСЭР. За Фондом следует оставить функции обучения и формирования команд управления проектами моногородов и проектный офис, то есть Фонд должен стать экспертно-аналитическим центром, осуществляющим информационную и кадровую поддержку развития моногородов. При отборе проектов и моногородов, на которые будут расходоваться бюджетные средства, Минэкономразвития может привлекать специалистов Фонда развития моногородов (так же, как в настоящее время Фонд имеет право привлечь внешних специалистов для оценки предложенных проектов).

Другим особо важным направлением совершенствования механизмов предоставления государственной финансовой поддержки является совершенствование системы отбора инвестиционных проектов и проектов по развитию инфраструктуры моногородов. Данная процедура должна стать более прозрачной посредством формирования отчетов сопоставления поступающих проектов по ряду критериев и обоснованию сумм, определенных к финансированию. Пример содержания подобного отчета представлен в таблице 15.

Таблица 15. Содержание отчета о решении финансирования проекта.

	Сравнение проектов по критериям	Голоса членов органа, принимающего решение о финансировании
	Показатель проекта 1	Показатель проекта 2	…	Председатель	Голос 1	Голос 2
Критерий 1				Проект 1	Проект 2	Проект 1
Критерий 2				Проект 2	Проект 2	Проект 2
Критерий 3
…
Формула с весами каждого критерия для принятия решения о необходимости и объемах финансирования проекта	Большинство голосов за проект 2	…	…

Составлено автором.

В соответствии с представленным содержанием, по каждому проекту необходимо сопоставлять значения по критериям оценки проектов (таким, как число планируемых к созданию новых рабочих мест, необходимые мощности для реализации проекта, наличие на территории моногорода пригодных земель для реализации проекта и др.). Далее каждый из членов органа, принимающего решение о финансовой поддержке, голосует по каждому критерию, и с помощью весовой формулы, отражающей степень значимости критериев выбирается потенциально наиболее результативный проект и рассчитывается объем предоставляемого финансирования. Данный документ в обязательном порядке должен публиковаться в открытом доступе для возможности любого заинтересованного лица обратиться в орган при несогласии с решением. Только по истечении установленного для обжалования срока должен издаваться приказ о софинансировании проекта.

Также, одним из наиболее обоснованных и требующих наименьших затрат федерального бюджета направлений повышения финансовой устойчивости экономики моногорода является использование муниципального резервного фонда в качестве стабилизатора негативных рисков внешней среды. (Кулян, 2014) Данная мера хоть и не предусматривает методы диверсификации экономики моногорода или пути уменьшения доли градообразующего предприятия, однако способна сформировать финансовую базу, способствующую использованию муниципалитетом в кризисных ситуациях не только безвозмездные поступления в бюджет, но и собственные средства при решении проблем, возникающих в связи с монопрофильностью города.

На данный момент местные администрации имеют право создавать муниципальный фонд в размере, не превышающем 3% расходов соответствующего муниципального бюджета. Однако направления, на которые могут расходоваться средства резервного фонда, предусматривают только финансирование устранений последствий чрезвычайных ситуаций [1, ст. 81]. Так например, отчисления в резервный фонд мэрии города Тольятти составили 4,9 млн. руб. за 2016 год [16]. Расходование средств резервного фонда должно включать в себя мероприятия, направленные на стабилизацию социальной и экономической ситуации в городе, например, направляться на переквалификацию работников градообразующего предприятия, развитие инженерной инфраструктуры, реконструкцию фонда ЖКХ и др., то есть фактически представлять собой замену некоторой доли средств, поступающих в моногорода из федерального бюджета. Таким образом, создание фонда на муниципальном уровне, в особенности в моногородах Категорий 2 и 3 (с рисками ухудшения положения и с устойчивым социально-экономическим положением), средства в который будут перечисляться в период экономического подъема отрасли специализации, экономически обосновано. Во-первых, повышается степень самостоятельности моногородов и снижение ресурсной зависимости от вышестоящих бюджетов. Во-вторых, мероприятия, финансируемые за счет собственных средств муниципального образования, будут отбираться особо тщательно, так как объем резервного фонда существенно ограничен.

Однако принятие подобного решения влечет необходимость изменения законодательной базы, регулирующей основы финансов местных бюджетов, проработки правил и объемов перечисления средств и резервные фонды, а также возможных направлений расходования данных средств. Также возникает вопрос о том, стоит ли делать данную процедуру обязательной для всех моногородов определенной категории, а значит задавать условия, при которых обязательно пополнение резервного фонда, или только предоставить возможность расходования средств резерва на мероприятия по нивелированию негативных экономических и социальных последствий для моногорода без установления каких-либо обязательств по использованию резервного фонда для моногородов. Однако во втором случае возможно неиспользование данной меры вследствие структурных дефицитов местных бюджетов.

Одной из моделей создания подобного резервного фонда является перечисление определенного процента налоговых поступлений от градообразующей организации, исчисляемого от значения валовой добавленной стоимости продукции этого предприятия. Другой моделью является перечисление в резервный фонд средств при превышении плановых показателей доходной части бюджета в сумме определенного процента от этих превышений. Далее необходимо разработать приоритетные направления расходования средств фонда, а также его максимальную величину.

Краткие выводы по главе 3

Анализ результативности государственной финансовой поддержки моногородов показал, что расходование бюджетных средств за период 2014-2015 год не дало видимых результатов, заключающихся в улучшении их социально-экономического положения. По результатам проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

· Государственная финансовая поддержка по линии Фонда развития моногородов не оказала влияние на их социально-экономическое положение, что позволяет сделать вывод ее нерезультативности. Более того, данные, приведенные Счетной палатой РФ, низкая степень прозрачности процесса отбора проектов, финансируемых Фондом, и существенное несоответствие объема финансирования проектов и ожидаемого социально-экономического эффекта от них становится основанием для ожидания дальнейшей низкой степени отдачи от реализуемых Фондом проектов.

· Создание ТОСЭР на территории моногородов также не является инструментом, который на данный момент мог бы показать результаты по изменению положения моногородов.

· В соответствии с низкой степенью результативности существующего механизма по финансовой поддержке моногородов в данной работе выдвигается ряд предложений по ее совершенствованию. Во-первых, это передача функции по финансовому обеспечению моногородов в руки исключительно Минэкономразвития и профильных министерств, то есть участников бюджетного процесса. Фонд развития моногородов при этом становится экспертно-аналитическим центром по работе с моногородами.

· Во-вторых, необходима открытая публикация отчета об отборе проектов, на которые выделяются средства с возможностью ознакомиться и выразить несогласие всем заинтересованным лицам до подписания соглашения о софинансировании проекта.

· В-третьих, предлагается увеличить финансовую устойчивость моногорода путем создания муниципального резервного фонда, средства которого могут использования для нивелирования негативных социально-экономических последствий, связанных с монопрофильностью территории.



Заключение

В результате проведенного исследования были выделены подходы к классификации моногородов по признакам их возникновения, численности населения, состояния градообразующих предприятий, отраслям специализации. Однако основной типологией моногородов, которая использовалась в данной работе, является их классификация по уровням социально экономического-развития, установленная Постановлением Правительства РФ №709. В соответствии с ней выделяют моногорода с наиболее сложным социально-экономическим положением (Категория 1), рисками его ухудшения (Категория 2) и стабильным положением (Категория 3).

Основной проблемой монопрофильных образований является их неустойчивость к отрицательным влияниям внешней среды в связи с низкой степенью диверсификации экономики. Социально-экономическое положение моногорода во многом зависит от деятельности градообразующего предприятия, а значит, от состояния одной отрасли экономики. Стратегии управления моногородами зависят от существующего положения в них и могут быть направлены на градообразующее предприятие или моногород в целом. Наиболее используемыми по второму направлению мерами являются диверсификация экономики путем развития альтернативной отрасли, переквалификация населения, поддержка малого и среднего бизнеса, развитие инфраструктуры города с целью привлечения частных инвестиций.

В России моногорода сосредоточены в Приволжском, Центральном и Сибирском регионах. В основном они специализируются в отраслях металлургии, химической промышленности, добыче полезных ископаемых, машиностроении. В моногородах России в 2016 году наблюдался миграционный отток населения, повышение уровня безработицы.

Упадок моногородов России был обусловлен экономическими кризисами, которые послужили катализатором внутренних проблем моногородов, зачастую связанных с устареванием производственных мощностей градообразующего предприятия, его неэффективным управлением и, как следствие, низкой конкурентоспособностью производимых товаров.

Комплексная государственная поддержка моногородов началась после кризиса 2008 года. Одним из основных инструментов, используемых в то время, являлось финансирование КИПов, содержание которых было направлено на реализацию «якорных» инвестиционных проектов, способных диверсифицировать экономику моногорода. Однако механизмы предоставления средств имели существенные изъяны: процесс отбора КИПов был недостаточно прозрачным, многие моногорода не располагали достаточным количеством времени и ресурсов для качественного составления данного документа. В результате, часть средств по финансированию моногородов осталась невостребованной в период 2010-2011 годов.

На современном этапе финансовая поддержка моногородов реализуется с помощью созданий ТОСЭР с льготным режимом налогообложения для ее резидентов по каналу Минэкономразвития, софинансированию затрат на развитие инженерной инфраструктуры, финансированию инвестиционных проектов, реализуемых Фондом развития моногородов. Существует множество направлений финансирования развития предприятий по линии профильных министерств, однако они не направленны исключительно на моногорода. По данным отчета Счетной палаты РФ, общая сумма средств, выделяемая на поддержку моногородов на по всем каналам финансирования составила 275 млрд. руб. за 2015 год.

В работе были проанализированы бюджеты трех моногородов за 2016 год, которые входят в состав наиболее кризисных и население которых превышает 10 тыс. человек: Первоуральск, Тольятти и Прокопьевск. Анализ показал, что доходная часть бюджета моногородов в целом одинакова: в структуре доходов преобладают межбюджетные трансферты, а по всем бюджетам отмечается дефицит. Приоритетные направления расходной части бюджета разнятся для каждого моногорода.

Исследование социально-экономического положения моногородов за 2014-2016 год показало низкую результативность мер их государственной финансовой поддержки. В качестве критерия оценки изменения социально-экономического положения города использовался переход моногорода в Перечне Правительства в категории лучшего или худшего положения. Данный метод обладает рядом ограничений, прописанных в третьей главе работы. Посредством сопоставления изменения положения моногородов с полученным финансовым обеспечением по каналам Фонда развития моногородов или создания ТОСЭР, было выявлено, что ни один моногород, получивший финансовую поддержку в 2015 году, не перешел в группу моногородов более стабильного социально-экономического положения, что указывает на нерезультативность государственной финансовой поддержки. В качестве основной проблемы механизма финансового обеспечения моногородов выделена непрозрачность процесса отбора проектов и моногородов, которые получат финансовую поддержку.

...