Законодательная техника

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Законодательная техника

1.1 Социальный фактор и правовая культура

В современном обществе люди и различного рода их объединения постоянно соприкасаются с правилами (нормами), зафиксированными в законах и подзаконных актах - с их требованиями, запретами и дозволениями, с необходимостью их соблюдения, исполнения и применения, с теми последствиями, которые наступают при их нарушении. Каждое государство устанавливает в общественных отношениях определенный порядок, который с помощью законодательства и законности формулирует их в правовых нормах, обеспечивает, охраняет и защищает. Законодательство охватывает большинство сфер человеческой жизнедеятельности, расширяет границы своего регулирующего воздействия на общественные отношения по мере усложнения социального бытия, непосредственно сопровождая людей в их общении друг с другом.

Столь значительная роль законодательства в жизни личности и общества предполагает знание, прежде всего, того, каким образом оно создается, формируется и развивается, в чем суть законотворчества. Без такого знания исключается сколько-нибудь успешная деятельность по созданию законов и подзаконных актов, призванных служит задачам обеспечения свободы личности и прогресса общества.

Законотворчество, как и всякое творчество, предполагает у законодателей не только общую культуру, но требует от них специальных знаний, определенных навыков овладения искусством формирования и формулирования законодательных актов. Эти знания в мировой юридической теории и практике именуются законодательной техникой, представляющей собой определенную систему требований при создании нормативно-правовых правил, законов и подзаконных актов, их систематизации.

Прежде чем непосредственно перейти к теме моей работы необходимо усвоить соотношение права, законодательства и законодательной техники.

Вопрос о том, что такое право, обыденным сознанием решается довольно просто: право - это все те законы и иные правовые акты, которые создаются компетентными органами государства для регулирования отношений между людьми и охраняются путем использования средств государственного принуждения. В этой простоте есть определенная доля истины, но нет главного - строго научного определения сущности, социальной ценности и назначения права, которое ошибочно отождествляется обычно с законодательством.

В отличие от законодательства право является объективным феноменом, вырабатывается исторически в процессе общечеловеческого общения, познания и деятельности. Оно вытекает из объективной необходимости упорядочения отношений между людьми, их стабильности и определенности. Законодательство же представляет собой категорию субъективную, создается уполномоченными на то должностными лицами государства, правотворческими органами государства.

Сказанным не отрицается (или умаляется) значение совокупности законов, законодательства в целом, а указывается, что эта совокупность - лишь часть правовой целостности, одно из проявлений права.

Из изложенных соображений вытекает принципиальный для законотворчества вывод. Если право - это, прежде всего жизнь, а не формально-абстрактное ее отражение, то законы лишь постольку являются правом, поскольку адекватно отражают динамику объективного общественного развития. Смысл связи права и закона состоит в том, что закон, как выражение государственной воли, призван быть точной и в научном отношении безупречной формулировкой действительного, объективно возникшего, фактически существующего и развивающегося в обществе права. Законодатель должен видеть право в самой действительности, ибо содержание закона, которое предстоит выразить в акте государственной воли, дано как нечто реальное самими общественными отношениями, закономерностями, тенденциями их развития. Иначе говоря, законотворчество призвано перевести «правовую природу вещей» на законодательный язык, воплотить в законе объективные потребности общественного развития. А это означает необходимость тщательного, глубокого и всестороннего изучения тех общественных отношений, которые подлежат законодательной регламентации.

Успешная деятельность по созданию законов (иных правовых нормативных актов) зависит прежде всего от правовой культуры законодателя, его подлинно творческого отношения к своей миссии, от владения юридической наукой и приемами законодательной техники. Суть правовой культуры законодателя, как составной части всеобщей культуры, в образе мышления и соответствующего действия, основанного на признании и познании общечеловеческих ценностей права, требований законности и режима правопорядка, в соответствии с которыми осуществляются законотворческая деятельность и правореализующая практика.

Правовая культура законодателя тысячами нитей связана с общей культурой. Ее мощное благотворное влияние на правовое сознание, мышление, мировоззрение творящих законы, на их ценностные правовые установки непосредственно (или опосредствованно) определяют характер законодательства, отвечающего историческому и национальному духу народа, его чаяниям, потребностям и интересам. Вместе с тем правовая культура законодателя обратно воздействует на общую культуру, защищает и создает условия ее свободного развития путем выработки прогрессивных законов, установления режима правовой стабильности, последовательного проведения в жизнь требований законности и установления режима правопорядка.

Динамизм экономических, политических и социально- культурных потребностей современного общества выдвигает все новые и новые задачи правового опосредствования соответствующих общественных отношений. Многогранность и глубокая социальная обусловленность этих задач наглядно обнаруживается уже простым перечислением проблем, встающих перед законотворчеством, а именно необходимостью:

+ исследования различных социальных факторов, обусловливающих потребность в нормативно-правовом регулировании соответствующих общественных отношений;

+ выявления и тщательного учета при формировании законов многообразных интересов социальных и национальных образований, общественных групп и общества в целом, их особенностей, обычаев, традиций;

+ использования в процессе создания закона соответствующих достижений науки, техники и культуры;

+ проведения сравнительного анализа проектируемого закона не только с аналогичными установлениями прошлых и ныне действующих законодательных систем других государств, но и с другими регуляторами общественной жизнедеятельности;

+ постановки в целесообразных и возможных случаях специальных экспериментов для определения оптимального варианта правового регулирования соответствующих групп общественных отношений и выработки наиболее эффективной формы правового воздействия на эти отношения;

+ определения связи, соответствия и взаимодействия проектируемого закона с данной правовой системой в целом и прежде всего с Конституцией;

+ совершенствования организационных форм, процедуры создания закона и т. д.

Столь объемные и трудоемкие задачи не могут быть успешно осуществлены без творческого подхода и решения их законодателем.

законотворчество познание терминология нормативный

1.2 Законотворчество: познание, деятельность, результат

Законотворчество характеризуется органическим единством трех его основных компонентов: познания, деятельности и результата, которые в своих диалектических взаимопереходах составляют относительно законченный цикл законотворчества, вслед за которым по восходящей линии следуют в той же последовательности аналогичные циклы, образующие в своей целостности систему этого процесса. На самом деле, для того чтобы в законах адекватно отражались происходящие в обществе процессы, надо постоянно обнаруживать, изучать и умело использовать объективные закономерности, направляющие эти процессы. Именно поэтому предпосылкой создания закона является познание тех сложных условий, факторов и обстоятельств, тех развивающихся общественных отношений, правовое регулирование которых диктуется нуждами социального прогресса.

Однако ограничение законотворчества рамками «чистого» познания, не переходящего в «деятельную сущность», таит в себе опасность ограничения его пассивной умозрительностью. За познанием следует деятельность. Этот переход не является прямолинейным и одноразовым. Он представляет собой трудоемкое многоступенчатое развертывание и конкретизацию знания в творчестве необходимых обществу законов. Лишь после того, как осознаны потребности и цели правового регулирования тех или иных отношений, законодатель принимает решение о переходе от познания к деятельности. Наступает период создания самого закона, разделенный, в свою очередь, на ряд стадий, регулируемых обычно законом и регламентом, установленными процедурами.

Если познание в законотворчестве является процессом преобразования объективной действительности в факт законодательного сознания и принятия соответствующего решения, то реализация этого решения в действительность по созданию закона представляет собой обратный процесс превращения законодательного сознания в объективно существующий закон. Тем самым, итогом законотворчества, его продуктом, выступает результат - закон. Но этот итог - лишь промежуточный, первичный результат, вслед за которым наступает действие самого закона, заключающееся в практическом регулировании соответствующих общественных отношений.

Изучение действия закона позволяет определить его эффективность, целесообразность, научную обоснованность и т. д., что в свою очередь, воздействует в порядке обратной связи на законотворческий процесс, позволяет уточнить, откорректировать, дополнить существующее законодательство, повысить его уровень, обогатить его практическим опытом.

Рассмотрим теперь более подробно каждый из компонентов законотворческого процесса, обращая прежде всего внимание на их особенности.

Законотворческое познание не имеет каких-либо принципиальных отличий от научного познания вообще. Подчиняясь общим закономерностям развития научного познания, законотворческое познание составляет его разновидность и как таковое имеет свои особенности, которые определяются спецификой предмета, его назначением, функциями и целями этой отрасли познания.

Одна из характерных черт законотворческого познания состоит в том, что отражение действительности внутренне предполагает непосредственно практическое воплощение в жизнь собственных результатов. Познавательная функция законотворчества - не описание, объяснение или призыв, а изучение в целях выработки нормативно-правовых предписаний для практического поведения и деятельности людей.

Практическая целенаправленность законотворческого познания предполагает исследования, разумеется, не всех явлений и процессов объективной реальности, а лишь тех общественных отношений, которые нуждаются в правовом регулировании, хотя эти отношения анализируются в органической связи с общими условиями и конкретной средой их «обитания». Процесс избрания тех или иных общественных отношений для законотворческого познания не так прост, как может показаться на первый взгляд. Выявление отношений для законотворческого познания - предмет исследовательского поиска, в результате которого из массы жизненных связей отбираются лишь нуждающиеся в правовой регламентации в силу существующих объективных обстоятельств, задач и устремлений государства. Однако может оказаться, что только в результате изучения того или иного отношения выяснится нецелесообразность правового воздействия на него.

Познание объективных закономерностей развития общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, вовсе не заканчивается созданием соответствующего законодательного акта. Нельзя законотворческое познание представлять таким образом, что, однажды поняв содержание той или иной объективной закономерности и закрепив ее в соответствующих законодательных нормативах, мы вооружили себя знанием на все времена применительно к любой конкретно-исторической ситуации. При таком представлении законотворчество выглядело бы очень просто: объективная закономерность познана, зафиксирована в законодательном акте и остается лишь следовать его предписаниям; деятельность по созданию закона может считаться исчерпанной во всяком случае применительно к данной закономерности; развитие и совершенствование действующего законодательства теряет какой-либо смысл.

В действительности же дело обстоит значительно сложнее. Сама объективная закономерность диалектична, постоянно изменяется и на различных этапах развития обретает своеобразную форму и направленность. В определенных временных границах возможно и даже необходимо для укрепления стабильности действующего законодательства такое закрепление в правовых предписаниях данной закономерности, которое наиболее адекватно его действию в настоящий момент. Однако нормативно-правовые предписания должны быть сформулированы с учетом обозримых перспектив развития закрепляемых объективных закономерностей. Но в полной мере невозможно предусмотреть перспективы развития и характер действия объективных закономерностей в изменяющихся конкретно-исторических условиях, поскольку любое предвидение имеет свои пределы. Поэтому в дальнейшем и возникает потребность в изменении и уточнении ранее принятых законов.

Дело осложняется и тем, что использование объективной закономерности в юридическом акте может быть многовариантно. В процессе законотворчества необходимо избрать именно тот вариант использования данной закономерности, который был бы в максимальной степени рационален с точки зрения задач правового регулирования соответствующих отношений. Не следует при этом забывать, что и сами задачи правового регулирования могут быть уточнены в связи с изменившимися внутренними и внешними условиями, а в соответствии с этим ранее избранный вариант использования объективной закономерности предпочтительнее будет заменить другим, более оптимальным и целесообразным.

Законодательная система - это не только составная часть целостной социально-экономической и политической системы общества, но и форма ее выражения. Она является отражением того уклада жизни, того общественного и государственного строя, тех установившихся связей и отношений, которые в своей совокупности ее определяют, оплодотворяют и развивают. Поэтому для выяснения сущности, истинного назначения и роли законодательства в той или иной социально-экономической и политической формации необходимо подвергнуть тщательному всестороннему, комплексному изучению соответствующие характеристики, признаки, параметры, достигнутый уровень развития производительных сил и производственных отношений, специфику гражданского общества и политического строя. Отсюда со всей очевидностью вытекает, что успех законотворчества зависит от глубокого и всестороннего познания всех этих факторов, структур, процессов.

Только на основе понимания того, что законодательство есть не что иное как сознательное фиксирование, закрепление существующих общественных отношений, а во многих случаях и опережающее отражение того многообразия социального бытия, которое в нем в известном смысле моделируется и программируется, можно будет осуществлять законотворчество со знанием дела, целеустремленно и свободно. При этом оно не должно осуществляться в тиши служебных кабинетов, умозрительно, в отрыве от реальности, жизненных от нужд народа. В этой связи первостепенное значение приобретает тщательный учет диалектического сочетания в процессе законотворчества трех различных видов (или уровней) сознания, а именно: обыденного, непосредственно (эмоционально) отражающего правовые отношения людей в их повседневной жизнедеятельности; практического, основанного на опыте законодательного развития; научного (теоретического), связанного с исследованием того круга явлений, познание которых необходимо для решения законодательных проблем.

Все эти виды сознания, непосредственно обусловленные интересами тех или иных социальных групп, конфликтами между передовыми и отсталыми взглядами, переплетаются, влияют друг на друга.

1.3 Задачи законодательной техники

Законодательная (нормотворческая) техника' -- это совокупность правил, приемов, средств и способов подготовки, составления и оформления нормативных актов. Законодательная техника им две основные цели. Во-первых, рационально, адекватно ypeгулировать общественные отношения, не допустить пробелов, изложить нормативные акты достаточно четко, недвусмысленно, определенно и в то же время достаточно кратко, экономично, в определеной мере единообразно, стандартно. Многословие, расплывчатость формулировок, недостаточная четкость, пробельность снижают эффективность правового регулирования. Другая цель нормотворческой техники ориентирована на субъектов -- адресатов нормативных актов и состоит в том, чтобы сделать нормативные акты достаточно понятными, ясными для лиц, которым они адресованы, чтобы у них не возникали сомнения относительно их прав и обязанностей, предусмотренных нормативными актами.

1.4 Правила законодательной техники

Правила законодательной (нормотворческой) техники можно подразделить на три вида: |

а) Правила, относящиеся к внешнему оформлению нормативных актов. Каждый нормативный акт должен иметь необходимые реквизиты, которые отражали бы его юридическую силу, предмет регулирования, сферу действия, придавали бы ему официальность. |

Каждый нормативный акт должен иметь: название вида нормативного акта (закон, указ, постановление и т. д.), название органа, его издавшего, наименование акта, отражающего его содержание, предмет регулирования. Это название должно быть по возможности кратким.

Далее, нормативный акт должен содержать дату и место его принятия, а для более рационального учета нормативных актов его номер. Такие реквизиты нормативного акта, как его название (по виду и содержанию), дата, орган и место принятия, взятые вместе, составляют так называемый титул нормативного акта. Обязательным реквизитом является подпись соответствующего должностного лица. |

б) Правила, относящиеся к содержанию и структуре нормтивного акта. Нормативный акт должен иметь достаточно опредленный предмет регулирования и рассчитан на регулирование однородных общественных отношений. Он не должен регулировать отношения разного рода и типа. Отношения, составляющие предмет регулирования разных отраслей права, должны регулироваться особыми актами.

Из этого правила вытекает другое: нормативный акт не должен изменять или отменять нормы, регулирующие отношения другого рода нежели те, которые регулируются данным актом. Например нормативный акт, устанавливающий нормы уголовного права, не должен отменять или изменять нормы земельного или семейного права. В нем могут содержаться лишь предписания об отмене или изменении норм, составляющих предмет регулирования данного акта.

В нормативном акте должны быть решены все вопросы, относящиеся к регулированию данных отношений. Нормативный акт, следовательно, не должен содержать пробелов.

Акт должен содержать такие решения вопросов, чтобы регулирование было однотипным, единообразным. Таким примером могут служить нормы Особенной части Уголовного кодекса.

Нормативный акт по возможности должен избегать исключений и отсылок.

Регулирование важных принципиальных вопросов не должно заслоняться вопросами второстепенными.

Этому обязана способствовать определенная структура нормативного акта, которая строится на логически последовательном изложении акта, отражающем специфику регулируемых общественных отношений, преследует цель удобства пользования нормативным актом.

Крупные нормативные акты могут состоять из двух частей, не считая титула: из вводной (или преамбулы) и постановляющей. В преамбуле указываются причины, поводы, цели издания нормативного акта. В постановляющей части излагаются нормы права. Постановляющая часть в конце акта может содержать предписания, определяющие время и порядок вступления нормативного акта в силу, а также предписания, отменяющие действие других актов. Что же касается законов РФ, рассчитанных на длительный срок действия, то обычно порядок введения законов в действие, отмена Других актов определяются, как правило, особым постановлением.

В числе правил, относящихся к структуре нормативного акта, можно назвать нижеследующие:

-- нормы более общего характера должны помещаться в начато нормативного акта;

-- однородные нормы должны выделяться, излагаться компактно, без разброса в разных частях нормативного акта; в крупных нормативных актах должны обособляться в главы, разделы, Части; каждая глава, раздел, часть должны иметь название. Например, УК РФ подразделен на Общую и Особенную части, двенадцать разделов, тридцать четыре главы.

Каждая глава нормативного акта состоит из статей, которые в свою очередь могут подразделяться на части (пункты, параграфы);

нумерация статей должна быть сплошной, т. е. одна нумерация должна идти через все разделы, части и главы. Нумерация статей должна быть постоянной, стабильной. В случае внесения дополнений нормативный акт эти дополнения вносятся или в виде части уже существующей статьи, или вводится новая статья, которая помещается в соответствующей главе, ей присваивается номер уже существующей статьи, но с обозначением ее небольшим цифровым знаком (цифрой), который ставится рядом с номером статьи. Например, в УК РСФСР 1970 г. имелись три статьи под номером 198» одна из них обозначалась маленькой цифрой 1 (называется "статья 198-прим"), другая -- цифрой 2 (называется "статья 198--два")

в) Правила и приемы изложения норм права (язык нормативных актов). Общее правило изложения норм права состоит в том, что нормы права следует излагать кратко, четко и определено. За многословием может потеряться основной смысл нормы. Многословие, расплывчатость могут дать повод различному толкованию норм права, препятствовать их единообразному применению. Краткость и определенность формулирования достигается с помощью различных приемов изложения норм права, использование специальных терминов, стандартных языковых оборотов.

Отсюда вытекают следующие требования к языку нормативных актов:

-- формулировки норм права должны обладать определенной стандартностью, стереотипностью, грамматическим единообразием

-- терминология нормативных актов должна быть единой. Для этого необходимо: один и тот же термин, слово в нормативном акте употреблять в одном и том же значении; одно и то же понятие (явление, предмет) обозначать одним и тем же термином.

Для достижения точности и определенности терминов, их единообразного понимания могут использоваться легальные дефиниции (дефинитивные нормы), в которых дается определение теpмина, его разъяснение, обязательное для адресатов нормативного акта. Это легальное определение может иногда существенно расходиться с обыденным или даже научным определением. Формализация понятий привносит в правовое регулирование большую точность и определенность;

-- в нормативном акте должны использоваться общепризнанные в науке и практике термины. Терминологическое новаторство здесь неуместно, ибо может внести разнобой при толковании и применении норм права. Следовательно, терминология должна быть устойчивой. При составлении специальных нормативных актов в области санитарии, медицины, ветеринарии, техники безопасности и т. д.) могут использоваться специальные термины. Эти термины должны употребляться в общепризнанном значении для соответствующей отрасли знаний и сферы деятельности;

-- следует избегать употребления иностранных слов, неологизмов, архаизмов, метафорических выражений, афоризмов и т.п. нечетких, двусмысленных, многозначных выражений. Достоинством языка права являются четкость, краткость, определенность, стереотипность, единообразие, его сухость, доступность для понимания.

Достижению указанных свойств текстов нормативных актов способствуют разные способы (приемы) изложения норм права. Они отличаются по разным признакам.

Во-первых, по форме предложения, в котором выражена норма. Норма права может быть сформулирована в виде нормативного или повествовательного (утвердительного или отрицательного) предложения. С логико-языковой точки зрения норма есть высказывание о должном или возможном поведении ее адресатов. В нормативном высказывании всегда наличествуют нормативные термины: "запрещено", "обязан", "имеет право" и т. п.

Во многих случаях норма и формулируется в виде нормативного предложения с использованием указанных и им подобных терминов. Например, "продавец вправе", "должник обязан", "суд имеет право", "следователь обязан" и т. п. Но довольно часто норма оформляется в виде повествовательного предложения без использования нормативных терминов. Это имеет место, например, в случаях, когда описываемое действие является одновременно и правом, и обязанностью субъектов. Например, ч. 1 ст. 59 АПК РФ изложен так: "Арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению..." Более точно он мог быть изложен с использованием нормативных терминов: "Арбитражный суд вправе и обязан оценивать доказательства" и т. д.

Во-вторых, по степени обобщенности, абстрактности изложения можно выделить абстрактный и казуистический способы изложения. Обобщенный способ изложения сводится к обобщению многих действий к одному более общему или абстрактному понятию без детального описания, без детального перечисления обстоятельств. При казуистическом способе изложения обстоятельства детально (казуистически) перечисляются. Например, детально перечислены в УК РФ обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность. Каждый из способов имеет свои достоинства и недостатки. С помощью первого способа достигается краткость, с помощью второго -- точность, конкретность изложения.

В-третьих, по степени полноты изложения нормы выделяются прямой, ссылочный, бланкетный способы. При прямом способе все элементы, все содержание нормы изложены в одной статье. При ссылочном способе вместо первой (гипотезы) или второй части (диспозиции, санкции) сформулирована отсылка к другой статье данного или другого, конкретно указанного нормативного акта. Бланкетный способ (от франц. "бланк" -- белый, чистый) состоит в том, что дается отсылка к определенному роду, виду каких-либо правил. Например, "нарушение правил пожарной безопасности" (ст. 219 УК РФ). Сами правила в этом случае многочисленны, могут изменяться, а бланкетная норма оставаться неизменной. С помощью двух последних способов достигается краткость, законодательная экономия.

1.5 Законодательный процесс

Понятие закона. Формирование правового государства связано с повышением роли закона в государственной и общественной жизни. Отражая в концентрированном виде социальные интересы, закон выступает главным регулятором общественных отношений, гарантом прав и свобод гражданина. Он служит важнейшим средством преобразований в экономической, социальной и иных сферах и одновременно способствует стабилизации, устойчивости общественной обстановки. Закон устанавливает легальные рамки деятельности всех государственных и общественных институтов, занимает ведущее место в правовой системе, поскольку его юридическая сила определяет динамику и содержание всех остальных правовых актов. Их называют поэтому подзаконными актами.

Дадим определение закона. Закон есть основной правовой акт, издаваемый законодательным (и представительным) органом или принимаемый путем народного голосования для регулирования важнейших общественных отношений.

1.6 Подготовка закона

Содержание законов, принимаемых в Российской Федерации, определяется в юридическом смысле объемом предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов

Уместно обратить внимание на разные способы установления предмета законодательного регулирования. Во-первых, точное определение темы в "назывном" законе, который предусмотрен в конституции или другом законе. Во-вторых, закрепление общей сферы, из которой предстоит вычленить предметы регулирования будущих законов. В-третьих, установление перечня или строго определенных вопросов, для решения которых принимаются законы. В-четвертых, закрепление отраслей законодательства, отнесенных к ведению Федерации и ее субъектов. В-пятых, презюмирование, предложение темы будущего закона, в силу необходимости решения новых задач развития государства и общества или остроты ситуации в стране. В-шестых, потребности упорядочения законодательного массива, когда требуется устранить пробелы, проявления множественности и противоречий в законодательном регулировании.

Подготовка и рассмотрение проектов федерального закона. Законодательный процесс. Первый шаг в определении темы будущего закона это выяснение того, существует ли общественная потребность в законодательном регулировании соответствующей сферы жизни государства и общества.

Далее следует четко установить существо вопроса, который необходимо решить в проекте закона, а также общую цель предполагаемого правового регулирования. Нужно определить и возможные последствия действия закона: экономические, социальные, политические, экологические и др.

Необходимо предварительно изучить действующее в Российской Федерации законодательство, подзаконные акты по данному вопросу и практику их применения, законодательство зарубежных стран и практику его применения, международные договоры и общепризнанные нормы международного права, регулирующие соответствующие отношения.

Тогда уже можно определить предполагаемые затраты материальных, финансовых и других ресурсов, необходимых для реализации будущего закона, оценить, целесообразны ли такие затраты для достижения ожидаемых результатов.

Кто может готовить и вносить проект закона? Ответ содержится в ст. 104 Конституции РФ. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

Закон, который призван стать эффективным социальным регулятором, возникает на мощной информационной базе. Отметим прежде всего изменения видов информации на разных стадиях законодательного процесса. На каждой из них есть приоритетные виды информации.

Так, на стадии подготовки концепции и варианта законопроекта преимущественно используются:

а) сведения, обосновывающие необходимость принятия конкретного закона;

б) справки и информационные обзоры о всех действующих в области (регионе) актах по данной проблеме;

в) заключение юридической службы о соответствии законопроекта Конституции РФ и действующему законодательству;

г) информация об уровне научной разработанности проблемы;

д) расчетная аналитическая информация (предполагаемые расходы, связанные с реализацией закона);

е) прогнозная информация о возможных последствиях действия

На стадии предварительного рассмотрения законопроекта рассматриваются:

а) варианты правовых решений включая альтернативные проекты;

б) рекомендации по поводу лучших правовых решений по этому вопросу в нашей стране и за рубежом;

в) экспертные оценки в том числе правовая, финансово- экономическая экспертиза представленного законопроекта).

На стадии первого чтения законопроекта необходимы материалы:

а) об обоснованиях общей концепции основного проекта и альтернативных проектов если таковые имеются);

б) о перечне органов и должностных лиц, которым законопроект направлялся на заключение, сведения об имеющихся в этой связи разногласиях и мотивированное мнение о них;

в) об итогах экспертизы законопроекта;

г) о ходе работы над законопроектом в комитете (комитетах) при его предварительном рассмотрении. На стадии второго чтения законопроекта депутатам помимо доработанного текста законопроекта представляются: а) информация о результатах учета предложений и замечаний по проекту с обоснованием их принятия или отклонения таблица поправок, рекомендованных к отклонению комитетами, и таблица

1.7 Рассмотрение проекта в высшем законодательном органе

Законопроект, внесенный в Государственную Думу, направляется Советом Государственной Думы в соответствии с тематикой проекта в профильный комитет, который и назначается ответственным по данному законопроекту. Законопроекты по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, направляются субъектам Российской Федерации для дачи замечаний и предложений. По решению комитета, ответственного за подготовку законопроекта, он направляется на заключение Правительства РФ, соответствующих министерств и ведомств, государственных и общественных органов, на научную экспертизу.

Правовое управление аппарата Государственной Думы по поручению ответственного комитета осуществляет правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта с точки зрения соответствия его структуры, терминологии и формы требованиям юридической техники, а также проверку и уточнение представленных субъектом законодательной инициативы перечней законодательных актов, которые подлежат отмене, изменению или дополнению в связи с принятием данного законопроекта. Отметим, что юридико-техническая работа с проектом очень важна, поскольку непосредственно влияет на качество принимаемого акта.

Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе осуществляется в трех чтениях, если Думой применительно к конкретному законопроекту не будет принято другое решение.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему, представленные инициатором законопроекта и комитетом, ответственным за его подготовку, направляются через Совет Государственной Думы депутатам Государственной Думы не позднее, чем .за три дня до его рассмотрения. При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении рассматриваются его основные положения, дается общая оценка концепции законопроекта и решается вопрос о необходимости его принятия.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять одно из следующих решений: принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных замечаний и предложений; отклонить законопроект; принять закон.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума может установить сроки подачи поправок к законопроекту и внесения его на второе чтение.

Решение по законопроекту, рассмотренному в первом чтении, считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы (50 + 1 голос). Это решение оформляется постановлением Государственной Думы.

Поправки к проекту закона, принятого в первом чтении, вправе вносить все субъекты права законодательной инициативы. Комитет Государственной Думы, ответственный за законопроект, изучает поправки и проводит их обобщение. Законопроект вместе со всеми необходимыми материалами (таблицы поправок, заключения и др.) должен быть представлен депутатам не позднее чем за 15 дней до рассмотрения законопроекта Государственной Думой.

Второе чтение проекта закона в Государственной Думе начинается с выступления представителя ответственного комитета, в котором сообщается об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, о поступивших поправках.

В случаях, если принятый Государственной Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации и если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение пяти дней данный федеральный закон направляется Государственной Думой Президенту РФ для подписания и обнародования (см.: ч. 3 ст. 116 Регламента Государственной Думы - СЗ РФ, 1998, а 7, ст. 801).

С данной нормой Регламента Государственной Думы связан весьма интересный и острый спор, разгоревшийся весной 1995 г. Возник вопрос, что делать, если Совет Федерации закон в течение 10 дней не рассмотрел т.е. закон получил "молчаливое" одобрение), но и не направляет его Президенту РФ. Именно так случилось с ГК РФ. Впрочем, если быть совсем точным, Совет Федерации рассмотрел и отклонил этот важнейших правовой акт, направив его для повторного рассмотрения в Государственную Думу. Но сделал это Совет Федерации уже за пределами конституционного 14-дневного срока. Тогда Государственной Думой и была впервые использована возможность, основываясь на выводе о неправомерности действий верхней палаты, непосредственно направить принятый ею закон Президенту РФ для подписания и обнародования. Считая ГК РФ актом первостепенной государственной важности, Президент РФ счел возможным подписать закон.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины депутатов от общего числа членов этой палаты, либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, в которую входят депутаты обеих палат.

По результатам работы согласительная комиссия составляет протокол, содержащий предложения по преодолению разногласий. При повторном рассмотрении федерального закона обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии. Никакие другие поправки и предложения, выходящие за пределы этих предложений, Государственной Думой не рассматриваются.

В случае отклонения хотя бы одного предложения согласительной комиссии Государственная Дума может предложить согласительной комиссии продолжить работу по выработке предложений с учетом одобренных палатой. На представление новых предложений Регламент Государственной Думы отводит 10 дней. Как можно видеть, проведение согласительных процедур - процесс сложный и длительный. Но их значение весьма важно, поскольку около 30 принятых законов проходят стадию согласования между палатами Федерaльного Собрания. В отдельных случаях при несогласии с решением согласительной комиссии "вето" Совета Федерации Государственная Дума ставит закон на голосование в ранее принятой редакциями. В этом случае федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двум третей от общего прясла депутатов Государственной Думы. Принятый в указанном порядке федеральный закон в течение пяти дней направляется Председатель Государственной Думы Президенту РФ для подписания и обнародования.

Если Президент РФ в течение 14 дней со дня поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума вновь рассматривает данный федеральный закон. Федеральный закон, отклоненный Президентом РФ, передается Советом Государственной Думы на заключение в ответственный комитет, который рассматривает в течение 10 дней мотивы решения Президента РФ об отклонении федерального закона, принятого Государственной Думой.

По итогам рассмотрения ответственный комитет вносит проект постановления Государственной Думы, в котором может рекомендовать Государственной Думе один из следующих вариантов решения:

а) принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом РФ;

б) согласиться с мотивами решения Президента РФ и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;

в) принять федеральный закон с учетом предложений Президента РФ;

г) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту РФ и при необходимости Совету Федерации направить для работы в ней своих представителей;

д) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции (ст. 134 Регламента Государственной Думы).

Процесс подготовки и принятия законов не следует отождествлять только с парламентом, поскольку в нем участвуют и исполнительная власть, и Президент РФ, и субъекты Федерации. Существенна роль политических партий, различных социальных "групп давления", а также влияние научных концепций. Необходимость согласования различных социальных интересов побудила к поиску новых форм взаимодействия, не использовавшихся в прежние годы.

Распоряжением Президента РФ в октябре 1994 г. создана объединенная комиссия по координации законодательной деятельности. В состав комиссии вошли депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, представители Президента РФ и Правительства РФ, министерств, ведомств, профсоюзов, председатели федеральных судов: Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, и, кроме этого, ведущие ученые - юристы и экономисты. Возглавляет комиссию Первый заместитель Председателя Государственной Думы.

Объединенная комиссия рассматривает проблемы законотворчества на ранних стадиях законодательного процесса, зачастую еще до внесения законопроекта в Государственную Думу. Вопросы, которые выносятся на обсуждение, можно условно разделить на две группы. К первой нужно отнести крупные проблемные вопросы, например, касающиеся подходов к формированию программы законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию, проблемы рассмотрения в Государственной Думе законодательных инициатив субъектов Федерации, законодательное развитие в социальной сфере и др. Ко второй группе относится рассмотрение концепций конкретных за- конов и перспектив их рассмотрения.

1.8 Опубликование федерального закона

Закон действует, когда он известен людям и реализуется ими осознанно. Вот почему важен конституционный принцип: "Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (п. 3 ст. 15) Конституции РФ.

Его реализации посвящен ФЗ О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания СЗ РФ, 1994, М 8, ст. 801. Приведем его наиболее важные заложения. Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда ан одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией РФ.

Должный процесс издания закона заканчивается именно опубликованием. Поэтому указанный Федеральный закон в ст. 3 устанавливает жесткие сроки для опубликования должным образом принятых и подписанных федеральных и федеральных конституционных законов и актов палат Федерального Собрания. В мире давно и прочно утвердилась традиция обнародования законодательных актов, приобретшая форму правового обычая или закрепленная в нормативном акт. Именно оглашение закона и делает возможным существование принципа: "Незнание закона не освобождает от обязанности его исполнять". В самом деле, государство огласило законодательный акт, т.е. создало условия для ознакомления населения с нормативными предписаниями, уже сами люди должны следовать установленным правилам, а если им не хватает информации или знаний, та приложить усилия для получения более полных сведений о соответствующих нормах, обратившись к специалиста

Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона считается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или Собрании законодательства Российской Федерации. В соответствии с изменениями, внесенными в упомянутый федеральный закон в 1998 г., к числу официальных источников отнесена также «Парламентская газета». Таким образом, по смыслу закона первая публикация соответствующего акта в одном либо в другом печатном издании и порождает правовые последствия для признания его вступившим в силу. На практике же большинство федеральных законов публикуются и в "Российской газете", и в Собрании законодательства Российской Федерации. "Российская газета" выходит оперативнее, но Собранием законодательства Российской Федерации удобнее пользоваться. Поэтому каждое из официальных печатных изданий по-своему необходимо и играет свою роль.

Федеральные конституционные законы, федеральные, законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

1.9 Текст закона

Необходимо строго соблюдать требования к оформлению проектов законов. Как уже упоминалось, проекты законов представляются к рассмотрению вместе с обоснованием необходимости их разработки, развернутой характеристикой целей, задач и основных положений будущих законов, их места в системе действующего законодательства, а также ожидаемых социально-экономических и иных последствий их применения. При представлении проекта, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат, прилагается его финансово-экономическое обоснование.

Проект закона должен содержать положения о целях и задачах закона, о распределении компетенции преступление между

Российской Федерацией и субъектами Федерации, о действующих в данной сфере актах, регулирующих отношения по предмету закона, конкретные законоположения.

В проект включаются положения только по теме, обозначенной в его заголовке.

Законы имеют следующие формальные реквизиты:

а) наименование формы акта: "Федеральный закон", "Кодекс Российской Федерации" и т.д.;

б) заголовок, в краткой форме обозначающий предмет регулирования закона;

в) дату и место принятия закона;

г) подпись Президента РФ.

Обратим внимание на преамбулу - вводные положения, разъясняющие цели и мотивы издания акта, его основные задачи, - как правило, помещается в проектах наиболее важных законов. Нормативные предписания в преамбулу не включаются.

Нормативные положения закона излагаются в виде статей, имеющих единую (сквозную) нумерацию арабскими цифрами для всего проекта. К статьям проекта, как правило, даются заголовки, в которых обозначается предмет регулирования соответствующей статьи.

Крупные законы в зависимости от объема и характера нормативного материала могут содержать разделы и главы. Разделы, главы и отдельные статьи и закона располагаются в последовательности, обеспечивающей логическое развитие закона, переход от общих положений к более «конкретные примечания к статьям допускаются в исключительных случаях, когда соответствующее предписание носит вспомогательный характер и его нецелесообразно помещать в текст статьи.

Должна быть обеспечена точность и определенность формулировок, используемых в законе. Закон должен излагаться простым, ясным языком, по возможности короткими фразами. Не допускаются образные сравнения, эпитеты, метафоры. Нецелесообразно использование устаревших и многозначных слов и выражений, терминов, не являющихся общеупотребительными. Термин должен употребляться в законе только в одном значении в соответствии с общепринятой терминологией.

В проекте закона целесообразно давать нормативные определения терминов (законодательные дефиниции), имеющих важное значение в его контексте, а также расшифровку юридических, технических и других специальных терминов. Ведь будущий закон рассчитан на широкое применение и касается большого круга должностных лиц и многих граждан.

Не следует включать в текст закона (за исключением преамбулы) общие рассуждения, лозунги, призывы, декларации и т.п.

В качестве обязательного элемента в законе должны быть предусмотрены специальные правовые средства, обеспечивающие его соблюдение в зависимости от регулируемой законом сферы отношений: меры поощрения, контроля, порядок разрешения споров и т.д.

Ссылки в одних статьях на другие статьи закона, а также на ранее принятые законодательные акты или их статьи следует применять в тех случаях, когда необходимо показать взаимную связь положений закона или избежать повторов.

Включать в текст проекта общие отсылки к действующему законодательству типа "по действующему законодательству", "в соответствии с действующим законодательством" и т.п. следует лишь в исключительных случаях.

Наименования упоминаемых в проекте органов, организаций и других субъектов приводятся в полном соответствии с их официальным наименованием, предусмотренным в уставах, положениях и других актах.

Возможно приведение сокращенного наименования органа, организации, другого объекта после первого полного его воспроизведения (по форме: "далее именуется ...").

Кроме того, закон должен быть написан особым языком, с использованием особой лексики. О ней я расскажу во второй части своей работы.

2. Терминология

2.1 Понятие термина, его признаки

Вопрос о терминологии существует в любой специальной отрасли знания; и чем такая отрасль специфичнее, тем более остро этот вопрос стоит. В юриспруденции проблема терминологии достаточно актуальна. Чем совершеннее законодательство, тем более четко и глубоко оно регулирует общественные отношения, тем большее значение приобретает проблема терминологии. Без терминов, т. е. слов точного значения, имеющих один четко очерченный смысл, невозможно добиться максимальной точности изложения законодательной мысли. Они делают законодательство более компактным, избавляют его от пространных описаний

Термин - это слово (или словосочетание), обозначающее специальное понятие и имеющее точную сферу смыслового использования. Основными признаками термина являются: 1) адекватность отражения содержания понятия, смысловая однозначность, 2) логическая соотнесенность его с другими родовидовыми терминами (родовидовая системность), 3) профессиональный уровень практического употребления (терминология техническая, химическая, медицинская, спортивная и т. д.)

Термины в отличие от иных слов направлены на четкое отображение и выражение социально организованной действительности (наука, техника, политика, право и т. д.), имеют социально-обязательный характер'. Они лишены эмоциональной окраски, объективны, строги и устойчивы.

По сравнению с основной массой слов термин более точен. Он непосредственно соотносится с обозначаемым понятием. В структурном отношении термин может состоять из двух и более слов (словосочетание), которые составляют неразрывное, достаточно мотивированное смысловое единство и, обозначая определенное понятие, не употребляются друг без друга («юридическое лицо», «значительный ущерб», «повреждение здоровья» и т. д.).

Наряду со смысловой однозначностью термину присущ и другой характерный признак - стилистическая нейтральность. В нем нет экспрессивности, эмоциональной окрашенности при обозначении предмета. Для него главное - логическая и предметная направленность, а не эстетические украшательства и субъективные интонации.

Профессиональное использование терминологии обеспечивает ее информативную качественность, определенную стабильность знаковых систем. Скажем, словосочетание «причинение вреда» в обыденной жизни понимается поразному, что вполне естественно. Для юриста же в обобщенном терминологическом значении это есть не что иное, как основание возникновения гражданских прав и обязанностей (ст. 4 ГК РСФСР). Решая то или иное конкретное дело, судья, например, будет исходить из определенных в законе общих оснований ответственности за причинение вреда (ст. 444 ГК РСФСР), а также руководствоваться нормативами, содержащими в себе видовые характеристики (вред, причиненный в состоянии необходимой обороны; вред, причиненный в состоянии крайней необходимости; вред, причиненный несовершеннолетним; вред, причиненный гражданином, признанным недееспособным, и т. д.). Какие-либо отступления от закона при толковании указанных нормативов в правоприменительной практике недопустимы.

...