Спеціальні принципи правового регулювання у сфері формування та збереження національної екомережі

Размещено на http: //www. allbest. ru/

Спеціальні принципи правового регулювання у сфері формування та збереження національної екомережі

М. Я. Ващишин

Анотація

Проаналізовано основні спеціальні принципи правового регулювання відносин у сфері формування, функціонування та збереження національної екомережі України. Зазначено, що ці принципи є спеціалізованими щодо принципів екологічного права і відображають сутність та особливості екомережевих правовідносин. Обґрунтовано пропозицію про доповнення цієї системи спеціальним превентивним принципом запобігання негативному впливу на об'єкти національної екомережі у процесі господарської та іншої діяльності людини.

Ключові слова: національна екомережа, принципи правового регулювання, спеціальні принципи, правові засади, принципи екологічного права.

Постановка проблеми. Національна екологічна мережа є якісно новою і перспективною формою комплексної охорони навколишнього природного середовища. Правове регулювання відносин у сфері належного формування, невиснажливого використання та оптимального збереження національної екологічної мережі в Україні ґрунтується на принципах, які об'єктивно обумовлені потребами збереження ландшафтного та біологічного різноманіття, відповідають сучасному етапові суспільного розвитку, науково обґрунтовані, формують зміст правових норм про національну екомережу та виконують регулятивну і охоронну функції. Систему принципів правового регулювання відносин у сфері формування, функціонування та збереження національної екомережі становлять загальноправові, міжгалузеві, галузеві (екологоправові) та спеціальні (інституційні) принципи.

Стан дослідження. Окремі аспекти формування та функціонування національної екологічної мережі досліджували Г. І. Балюк,

А. П. Гетьман, П. А. Гвоздик, А. Й. Годованюк, Б. В. Даниленко,

М. А. Дейнега, І. І. Каракаш, С. М. Кравченко, П. Ф. Кулинич, О. В. Лозо, М. І. Максименко, Н. Р. Малышева, М. О. Медведєва, Е. В. Позняк, Л. Проценко, А. К. Соколова, О. Ш. Чомохашвілі,

В. В. Шеховцов. Актуальність статті зумовлена тим, що спеціальні принципи правового регулювання відносин у сфері формування та невиснажливого використання національної екологічної мережі в Україні не були предметом окремого наукового аналізу, досі не виявлено їх співвідношення із принципами екологічного права України та міжнародного права навколишнього природного середовища.

Метою статті є аналіз системи та змісту спеціальних принципів правового регулювання відносин у сфері формування та збереження національної екомережі в Україні. Для досягнення поставленої мети основна увага зосереджена на вирішенні таких завдань: установлення відповідності принципів правового регулювання відносин у сфері формування та збереження національної екомережі принципам екологічного права та принципам побудови Всеєвропейської екологічної мережі; формулювання висновків і пропозицій стосовно вдосконалення (уточнення та доповнення) системи спеціальних принципів правового регулювання відносин у сфері формування та збереження національної екомережі України.

Виклад основних положень. Важливою особливістю сучасного етапу розвитку правотворчості в Україні А. М. Колодій вважає те, що у дедалі більшій кількості нормативно-правових актів передбачені окремі статті, що встановлюють принципи організації, функціонування та співвідношення соціальних інституцій [1, с. 24]. Текстуальне закріплення основних принципів екологічного права містить ст. 3 «Основні принципи охорони навколишнього природного середовища» Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» [2]. На думку П. Д. Пилипенка, сам собою факт закріплення принципів права окремої галузі у її джерелах можна, очевидно, вважати ідеальним варіантом, зразком досконалості системи права [3, с. 157].

Більшість із принципів, закріплених у ст. 3 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», водночас становлять основу формування національної екомережі, що є сучасною формою збереження довкілля. Попри те, що формування екомережі в Україні розпочалося через десять років після прийняття зазначеного закону, правові засади збереження ландшафтного та біологічного різноманіття були сформовані у таких принципах охорони навколишнього природного середовища [2]: гарантування екологічно безпечного середовища для життя і здоров'я людей; запобіжний характер заходів щодо охорони навколишнього природного середовища; збереження просторової та видової різноманітності і цілісності природних об'єктів і комплексів; науково обґрунтоване узгодження екологічних, екологічних та соціальних інтересів суспільства на основі поєднання міждисциплінарних знань екологічних, соціальних, природничих і технічних наук та прогнозування стану навколишнього природного середовища; гласність і демократизм при прийнятті рішень, реалізація яких впливає на стан навколишнього природного середовища, формування у населення екологічного світогляду; вирішення питань охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів з урахуванням ступеня антропогенної зміненості територій, сукупної дії факторів, що негативно впливають на екологічну обстановку; поєднання заходів стимулювання й відповідальності у справі охорони навколишнього природного середовища; вирішення проблем охорони навколишнього природного середовища на основі широкого міждержавного співробітництва.

Отже, вісім із п'ятнадцяти принципів охорони навколишнього природного середовища відповідають програмним правовим засадам формування національної екомережі, а чотири з них безпосередньо з ними співзвучні, що свідчить про правовий зв'язок галузевого екологічного законодавства та спеціального законодавства про екомережу України та створення правової основи для розвитку екомережевих відносин. Решта сім принципів охорони навколишнього природного середовища мають виражений природоресурсний характер і визначають правові засади раціонального природокористування, тобто також не суперечать досліджуваним принципам. Проте більшою мірою вони застосовуватимуться не у формуванні та збереженні національної екомережі, а в процесі невиснажливого використання її окремих структурних елементів сполучних та буферних територій, до складу яких переважно входять землі водного фонду, землі лісогосподарського та сільськогосподарського призначення.

Принципи правового регулювання відносин у сфері формування, збереження та використання національної екомережі є спеціалізованими щодо принципів екологічного права, відображають сутність та особливості екомережевих відносин. У ст. 4 Закону України «Про екологічну мережу України» [4] передбачено, що формування, збереження та використання екомережі здійснюється відповідно до таких основних принципів: а) забезпечення цілісності екосистемних функцій складових елементів екомережі; б) збереження та екологічно збалансоване використання природних ресурсів на території екомережі; в) зупинення втрат природних і напівприродних територій (зайнятих рослинними угрупованнями природного походження та комплексами, зміненими в процесі людської діяльності), розширення площі території екомережі; г) забезпечення державної підтримки, стимулювання суб'єктів господарювання при створенні на їх землях територій та об'єктів природно-заповідного фонду, інших територій, що підлягають особливій охороні, розвитку екомережі; ґ) забезпечення участі громадян та їх об'єднань у розробленні пропозицій і прийнятті рішень щодо формування, збереження та використання екомережі; д) забезпечення поєднання національної екомережі з екомережами суміжних країн, що входять до Всеєвропейської екомережі, всебічний розвиток міжнародної співпраці у цій сфері; е) удосконалення складу земель України шляхом забезпечення науково обґрунтованого співвідношення між різними категоріями земель; є) системне врахування екологічних, соціальних та економічних інтересів суспільства.

Зважаючи на те, що принципи права основоположні, обумовлюють і визначають юридично значущі підходи до регулювання суспільних відносин, зміст впливу права на ці відносини та слугують критеріями його науково обґрунтованого формування і здійснення у реалізації повноважень суб'єктів права [5, с. 5], варто відзначити, що принципи формування, збереження та використання національної екомережі відповідають зазначеним критеріям і цілям.

Перші три принципи є стратегічними і відображають програмні цілі формування національної екомережі. Вони спрямовані на забезпечення побудови екомережі як єдиної територіальної системи природних та частково змінених людиною територій задля зупинення деградації природних ландшафтів та втрат біологічного різноманіття з метою досягнення екологічної рівноваги на значній площі нашої країни.

Два інші принципи організаційно-правовий характер: перший юридично опосередковує окремі аспекти економіко-правового механізму раціонального природокористування в межах територій екомережі; інший відображає участь громадськості у прийнятті екологічно важливих рішень на всіх етапах функціонування національної екомережі.

Варто розширити зміст принципу, передбаченого п. «ґ» ст. 4 Закону України «Про екологічну мережу України» усіма трьома «стовпами» Орхуської конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень і доступ до правосуддя з питань, що стосуються охорони навколишнього середовища (1998 р.), котра спрямована на захист прав людини сучасного та майбутніх поколінь жити в навколишньому середовищі, сприятливому для її здоров'я. Отож, цей принцип матиме комплексний і завершений характер: принцип вільного доступу громадян та їх об'єднань до інформації про стан формування і функціонування екомережі, забезпечення їх участі у розробленні пропозицій і прийнятті рішень щодо побудови та збереження екомережі, а також доступ до правосуддя з питань, що стосуються охорони біологічного і ландшафтного різноманіття та окремих елементів національної екомережі.

У п. «д» ст. 4 Закону України «Про екологічну мережу України» простежуються зв'язок правових засад формування національної екомережі України із вихідними засадами побудови Всеєвропейської екологічної мережі. Правове регулювання відносин у сфері формування та функціонування національної екологічної мережі в Україні розпочалося з прийняття Закону України «Про загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 20002015 роки» від 21 вересня 2000 року [6] відповідно до рекомендацій Всеєвропейської стратегії збереження біологічного та ландшафтного різноманіття (1995 р.). Цим законом передбачено, що національна екологічна мережа має відповідати вимогам щодо її функціонування у Всеєвропейській екологічній мережі та виконувати провідні функції щодо збереження біологічного різноманіття.

За створення Всеєвропейської екологічної мережі було взято за основу раніше втілену в рамках Європейського Союзу ідею особливо охоронюваних територій «Natura 2000». Формування мережі «Natura 2000» здійснюється за принципом її поєднання з національними природоохоронними програмами. Відповідно до статті 10 Council Directive 92/43/EEC, держави-члени ЄС, якщо вважають необхідним, докладають зусиль для заохочення управління особливостями ландшафту, котрі мають важливе значення для дикої фауни та флори, у своєму плануванні землекористування та політиці розвитку та, зокрема, з метою покращення цілісності мережі «Natura 2000» [7, с. 161].

Принципи побудови та збереження національної екомережі (крім принципу абсолютизації значення територій та об'єктів природно-заповідного фонду як основи мережі) загалом не суперечать принципам формування мережі «Natura 2000», що є позитивним з огляду на перспективи входження України до складу Європейського Союзу. Найбільшою мірою гармонують із екологічними принципами ЄС, передбачені у ст. 4 Закону України «Про екологічну мережу України», а саме [4]: забезпечення цілісності екосистемних функцій складових елементів екомережі; забезпечення поєднання національної екомережі з екомережами суміжних країн, що входять до Всеєвропейської екомережі, всебічний розвиток міжнародної співпраці у цій сфері;

удосконалення складу земель України шляхом забезпечення науковообґрунтованого співвідношення між різними категоріями земель.

Останній із окреслених принципів потребує належної деталізації у земельному законодавстві. Земельним кодексом України передбачено дев'ять категорій земель, з них більшість відповідають вимогам щодо включення їх до складу структурних елементів національної екомережі. Двом категоріям земельного фонду України (землі житлової та громадської забудови; землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення) властиве цільове призначення, яке спрямоване на досягнення соціальних та економічних, а не природоохоронних цілей, через що недоцільним є включення цих земель до складу національної екомережі. Проте виваженого, науково обґрунтованого співвідношення між різними категоріями земель для вдосконалення складу земель України і розбудови екомережі не було здійснено.

Про відповідність принципів формування, збереження та використання національної екомережі міжнародно-правовим стандартам і принципам охорони довкілля свідчить останній у законодавчому переліку ст. 4 Закону України «Про екологічну мережу України» принцип системного врахування екологічних, соціальних та економічних інтересів суспільства, що фактично є визнаним принципом сталого екологічно обгрунтованого економічного і соціального розвитку.

Принцип сталого розвитку є міжнародно-правовим принципом охорони довкілля, що був закріплений у ст. 4 Декларації з навколишнього середовища і розвитку (Ріо-де-Жанейро, 1992 р.). Його зміст визначається так: для досягнення сталого розвитку захист навколишнього середовища повинен становити невід'ємну частину процесу розвитку і не може розглядатися окремо від нього.

С. О. Боголюбов відзначає, що Міжнародна конференція 1992 р. в Ріо-де-Жанейро стала місцем координації природоохоронних планів і заходів різних держав і висунула тезу про необхідність забезпечення сталого розвитку (відновлюваного, відтворюваного природокористування) нового терміна, що сприймається по-різному в різних державах і набуває різні смислові відтінки під час перекладу різними мовами [8, с. 146].

Сьогодні формування та функціонування національної екологічної мережі в Україні є насамперед запорукою збереження біологічного та ландшафтного різноманіття, але й водночас сприятиме сталому розвитку українського суспільства: стабілізуватиме екосистеми, підвищить ресурсний потенціал у сфері природокористування і здатне покращити якість життя наших громадян.

Загальнодержавною програмою формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки визначено основні соціальні, економічні та екологічні результати її реалізації, до яких можна віднести збереження і відтворення ландшафтного різноманіття, розбудову Всеєвропейської екологічної мережі, а також сприяння розвитку ресурсної бази для заняття туризмом, відпочинку та оздоровлення населення [6]. Через невиснажливе природокористування на значній частині території України будуть створені природні умови для життя і розвитку людини у екологічно збалансованому природному середовищі і забезпечуватиметься дотримання екологічної рівноваги.

М. М. Бринчук серед принципів екологічного права обгрунтовує принцип попередження (запобігання) шкоди навколишньому середовищу (екологічної шкоди) в процесі суспільного розвитку: якщо попереджується екологічна шкода, то запобігається і екогенна шкода, тобто така, що завдається здоров'ю і життю людини деградованим, забрудненим навколишнім середовищем [5, с. 76]. Спеціалізуючи цей охоронний принцип екологічного права, можна запропонувати доповнити систему принципів правового регулювання відносин у сфері формування, використання та збереження національної екологічної мережі принципом запобігання негативного впливу на об'єкти національної екомережі в процесі господарської та іншої діяльності людини.

Загальнодержавною програмою формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки [6] з метою забезпечення природоохоронних функцій національної екологічної мережі передбачено здійснення заходів щодо запобігання негативному впливу на природні комплекси елементів національної екологічної мережі. Однак, на нашу думку, ця засаднича норма має основоположне значення і може трактуватися як принцип правового регулювання. Одним із проявів цього принципу є закріплене у Загальнодержавній програмі формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки положення про здійснення спеціальних заходів для забезпечення міграції тварин і рослин в місцях перетину природних та транспортних коридорів [6].

Своєю чергою, функціонування національної екомережі сприяє зменшенню, запобіганню та ліквідації негативного впливу господарської та іншої діяльності людей на навколишнє природне середовище, збереженню природних ресурсів і генетичного фонду живої природи.

Завдання принципів формування, збереження та використання національної екомережі можна розглядати у вузькому та широкому розуміннях. У вузькому розумінні вони покликані забезпечити три напрями розвитку екомережевих відносин: системне формування, ефективне збереження та невиснажливе використання національної екомережі.

У широкому тлумаченні завдання принципів формування, збереження та використання національної екомережі полягає у виробленні та узгодженні загальних вимог до діяльності у сфері охорони довкілля і досягнення таких результатів:

збереження ландшафтного та біологічного різноманіття;

відновлення екологічної рівноваги;

покращення якості довкілля до стану, сприятливого для життєдіяльності людини.

У навколишньому природному середовищі діють природні взаємозв'язки, які забезпечують умови життєдіяльності людини і тому, на думку Е. В. Позняк, підлягають обов'язковому врахуванню у формулюванні законодавчих вимог. Безперечно, екосистемний підхід найбільшою мірою доцільно впроваджувати для вдосконалення екологічного законодавства, зокрема це стосується сфери природоохоронного права (охорони комплексних об'єктів правового регулювання, їх відтворення та використання, формування екологічної мережі) [9, с. 156].

Втілення ідеї побудови національної екомережі є прикладом застосування екосистемного підходу в екологічній політиці нашої держави, а принципи правового регулювання відносин у сфері формування, збереження та використання національної екомережі спрямовані на забезпечення самовідтворення екосистем і підвищення їх якісних природних характеристик.

Висновки. Принципи правового регулювання відносин у сфері формування, збереження та використання екомережі об'єктивно зумовлені специфічними особливостями екомережевих відносин, відповідають змісту принципів екологічного права, конкретизують їх, характеризуються динамізмом і спрямовані на створення належної правової основи для формування національної екомережі, невиснажливого використання природних ресурсів, вироблення ефективного механізму збереження ландшафтного та біологічного різноманіття та правової охорони цінних з екологічної точки зору територій та об'єктів екомережі.

Функціональне призначення принципів правового регулювання відносин у сфері формування, збереження та використання національної екомережі полягає в застосуванні екосистемного підходу до збереження природних ландшафтів та притаманного їм видового біологічного різноманіття; збалансування екологічних, соціальних та економічних інтересів для підвищення рівня життя людини у сприятливому для неї навколишньому середовищі.