Поняття спорів щодо соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Поняття спорів щодо соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи

Карась Б.О., аспірант

Київ

Анотація

У статті досліджується співвідношення адміністративно-правового спору та спорів щодо соціального захисту населення. Зокрема, проводиться аналіз поняття «правовий спір». Вважаємо, що юридичний конфлікт і правовий спір співвідносяться як родове й видове явища. Дослідження проводиться з огляду на чинне законодавство України. У статті наводиться аргументація щодо виокремлення соціальних спорів як виду адміністративно спору. На основі отриманих результатів виокремлюються ознаки спорів щодо соціального захисту населення. Крім того, аргументовано доводимо доцільність виокремлення поняття спорів щодо соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Ключові слова: правовий спір, адміністративний спір, соціально-правові спори, публічний спір, Чорнобильська катастрофа.

Конституція України передбачає право кожного громадянина на соціальний захист, що включає право на забезпечення його в разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від нього обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законами [1].

Нормативно-правова основа у сфері соціального захисту населення є надзвичайно широкою. Можна виділити такі акти, як Закон України «Про основи соціального захисту бездомних громадян і безпритульних дітей», Закон України «Про соціальний захист дітей війни», Закон України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні», Закон України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», Закон України «Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні», Закон України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» та інші.

Особливе місце серед осіб з особливими потребами посідають громадяни, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Наслідки аварії на Чорнобильській атомній електростанції (далі - ЧАЕС) завдали величезних збитків навколишньому середовищу й людям, які потрапили під радіоактивний вплив. Саме тому в ст.16 Конституції України встановлюється обов'язок держави щодо подолання наслідків Чорнобильської катастрофи.

Для забезпечення сталого й ефективного регулювання суспільних відносин у сфері соціального захисту Верховна Рада України прийняла Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи». Цим нормативним актом визначається основна мета діяльності органів державної влади - захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та вирішення пов'язаних із нею проблем медичного й соціального характеру, що виникли внаслідок радіоактивного забруднення території [2].

Реалізацію правових норм віднесено до компетенції органів державної виконавчої влади. Зокрема, головним у системі центральних органів виконавчої влади з питань соціального забезпечення є Міністерство соціальної політики України (далі - Мінсоцполітики). До його основних завдань слід віднести повноваження щодо формування й реалізації державної політики у сфері соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи [3].

Звісно, у процесі регулювання суспільних відносин виникають спори між суб'єктами владних повноважень та громадянами. Спорам щодо соціального захисту населення притаманний публічно - правовий характер, а тому на них розповсюджується юрисдикція адміністративних судів [4].

Метою статті є дослідження спорів щодо соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, як виду адміністративно-правового спору.

У своїх працях так чи інакше питанню вивчення категорії «адміністративно-правовий спір» приділяли увагу чимало відомих учених-адміністративістів. Можна виділити наукові досягнення В.Б. Авер'янова, А.І. Берлача, В.М. Бевзенка, Л.В. Бринцевої, І.С. Гриценка, І.М. Зайцева, О.Б. Зєлєнцова, Р.О. Куйбіди, В.К. Колпакова, Є.Б. Лупарєва, Р.С. Мельника, Ю.С. Педька, В.А. Сьоміної, Ю.М. Старілова, Ю.О. Тихомирова, Н.Ю. Хаманьової, Н.Є. Хлібороб.

Водночас поняття спорів щодо соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, вивчалося фрагментарно та потребує проведення подальших досліджень. Науковий інтерес обумовлюється традиційно великою кількістю соціальних спорів, що перебувають у провадженні адміністративних судів. Наприклад, у першому півріччі 2014 р. з 84 358 справ, що перебували на розгляді в місцевих загальних судах як адміністративних, 35 301 справа присвячена спорам із приводу реалізації публічної політики у сфері соціального захисту громадян [5].

З огляду на поставлену мету основними завданнями статті є аналіз понять «правовий спір» та «адміністративно-правовий спір»; виокремлення притаманних ознак спорів щодо соціального захисту громадян; формулювання авторського визначення поняття спорів щодо соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

У наукових колах давно точаться дискусії щодо визначення поняття «правовий спір». Тому на сьогодні уніфікованого його визначення не існує. Так, у процесі проведення досліджень було сформульовано три підходи до розуміння категорії правового спору: матеріальний, процесуальний і дуалістичний [6].

Представники матеріальної концепції розглядають правовий спір як матеріально-охоронні правовідносини, що виникають незалежно від процесуальних правовідносин. Зокрема, наголошується на тому, що правовий спір може розглядатися й вирішуватися в досудовому порядку, у разі чого відсутній зв'язок між правовим спором і процесуальними правовідносинами [7].

На наше переконання, найбільш необгрунтованим є віднесення до процесуальних правовідносин лише тих, що виникають безпосередньо під час розгляду й вирішення справи судом. Навіть у разі вирішення спору в позасудовому порядку виникають процесуальні правовідносини. Громадяни, звертаючись до вищих органів, повинні дотримуватися встановленої законом процедури, оформлювати документи належним чином, а також подавати своє звернення в межах встановлених законом строків. Тому не слід ототожнювати процесуальні правовідносини винятково з тими, що виникають у процесі судового розгляду справи.

Суть процесуальної концепції полягає в тому, що правовий спір не може існувати поза межами процесуальних правовідносин [8, с. 91]. Тобто наявний юридичний конфлікт не завжди є правовим спором. Лише з моменту звернення до уповноважених органів державної влади виникає правовий спір. Однак чи не слід вважати факт звернення до відповідних органів лише зміною категорій спору, а саме матеріальної на процесуальну? Відповідь спробували надати представники дуалістичного підходу.

І.А. Жеруоліс вказує, що правовий спір стає процесуальною категорією винятково з моменту звернення до відповідного державного органу [9, с. 94-95]. Однак він існує також у допроцесуальний період як матеріально-охоронні відносини між його учасниками. Фактично відбувається об'єднання матеріального й процесуального підходів до розуміння правового спору. Ключовим елементом, на наше переконання, є те, що правовий спір виникає в разі порушення правовідносин. Тому вважаємо за доцільне розглядати правовий спір із точки зору конфліктології.

Конфліктологія - наука відносно молода, проте вона досить швидко розвивається. Її представники розглядають правовий спір крізь призму поняття «юридичний конфлікт», під яким розуміють протиборство суб'єктів права з приводу застосування, порушення або тлумачення правових норм [10, с. 150]. З огляду на це вважаємо юридичний конфлікт розбіжністю поглядів, інтересів і позицій учасників тих або інших правовідносин. До його характерних ознак слід віднести зв'язаність із правовими відносинами, наявність правових ознак суб'єктів чи об'єкта конфлікту, можливість його вирішення правовими засобами, галузеву визначеність конфлікту, розгляд і вирішення конфлікту в межах юридичної процедури [11, с. 336].

На нашу думку, юридичні конфлікти можуть виникати на будь-якому етапі реалізації правовідносин, незалежно від того, звернулась зацікавлена особа до уповноваженого органу державної влади чи ні. Проте юридичний конфлікт переростає в правовий спір тоді, коли питання його розгляду й вирішення передається до уповноваженого органу. Тому немає значення, розглядається спір судовими органами чи вирішується в позасудовому порядку, адже сторони самі можуть погодити орган, у якому буде розглядатися їхній спір. адміністративний правовий чорнобильський

Водночас юридичний конфлікт має вирішуватися винятково правовим шляхом, інакше він просто не буде юридичним. На цьому наголошує також Верховна Рада України, зазначаючи, що будь-які конфлікти повинні вирішуватися лише в межах закону [12]. Проте Верховна Рада України у своїй діяльності фактично ототожнила поняття спорів і конфліктів. Наприклад, у Законі України «Про порядок вирішення трудових спорів (конфліктів)» законодавець використовує ці поняття як рівнозначні, що, на наше переконання, є недостатньо обґрунтованим підходом.

Пропонуємо співвідносити поняття «юридичний конфлікт» і «правовий спір» як родове й видове явища. Під правовим спором розуміємо юридичний конфлікт, що виникає в процесі реалізації правовідносин та передається на розгляд і вирішення уповноваженому органові.

Дійшовши згоди щодо розуміння правового спору, слід перейти до характеристики адміністративно - правового спору. Адже, як було зазначено, юридичні конфлікти виникають у будь-якій галузі права, зокрема, і в адміністративному праві.

У теорії адміністративного права сформувалося два підходи до розуміння адміністративно-правового спору: формальний і матеріальний. З формальної точки зору адміністративно-правовими спорами є будь-які спори, обов'язок розгляду й вирішення яких покладається на адміністративні суди. Водночас, як зазначає В.А. Сьоміна, такий підхід дещо звужує зміст адміністративно-правового спору, адже останній може розглядатися також місцевими загальними судами [13, с. 23].

Підтримуючи позицію В.А. Сьоміної, зазначимо, що згідно із чинним законодавством місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні, зокрема, усі адміністративні справи щодо спорів фізичних осіб із суб'єктами владних повноважень із приводу обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, отримання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням, виплат і пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг [4]. Тобто застосування чисто формального підходу до визначення адміністративно-правового спору є недостатньо обґрунтованим.

В основі матеріального підходу лежить суб'єктний склад спору, або характер матеріально-правових відносин, що становлять предмет спору [14]. Інакше кажучи, адміністративно-правовим спором вважається будь-який спір, у якому однією зі сторін є орган управління. У зв'язку із цим деякі науковці пропонують називати адміністративні спори управлінськими спорами або спорами, що виникають у сфері управління [15].

Не вдаючись до глибокого аналізу вищевказаної позиції, зазначимо, що управління є лише змістом адміністративного права, адже його нормами регулюються не стільки державне управління, скільки суспільні відносини, що виникають у зв'язку з управлінням. Саме це дає можливість віднести до предмета адміністративного права управлінську діяльність недержавних органів влади, наприклад, органів місцевого самоврядування. Тому вважаємо недоцільним ототожнення адміністративних та управлінських спорів.

Поширеною є позиція розгляду адміністративно-правового спору у вузькому й широкому розумінні [16, с. 35]. Вважається, що у вузькому значенні адміністративний спір виникає винятково з адміністративних правовідносин, а в широкому розумінні адміністративний спір є публічно-правовим спором та може виникати з усіх правовідносин, яким властивий публічно-правовий характер [13, с. 196].

Однак до публічно-правових спорів можна віднести також міжнародні спори, конституційні спори, кримінальні спори. Такого висновку доходимо з огляду на те, що всім подібним спорам притаманний також публічно-правовий характер, проте вони не вважаються адміністративними. Їх розгляд і вирішення віднесено до юрисдикції інших судів. Наприклад, лише Конституційний Суд України може розглядати справи про невідповідність нормативно-правових актів Конституції України.

Не прояснюють цю ситуацію також норми Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Законодавець не використовує поняття «адміністративно-правовий спір» і не дає визначення публічно-правового спору. Натомість у пп.1 п.1 ст.3 КАС України використовується поняття «справа адміністративної юрисдикції». Такою справою є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова особа чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень [4].

Це законодавче визначення не сприяє виробленню уніфікованого підходу до розуміння категорії «адміністративно-правовий спір». Органи державної влади можуть виступати стороною не лише в адміністративних, а й у цивільних, господарських, кримінальних, конституційних справах. Водночас адміністративним судам підсудні спори, у яких органи державної влади взагалі не виступають стороною, наприклад, спори з приводу проведення референдумів або ж пов'язані з виборчим процесом спори.

Іншим моментом є те, що вирішення справ адміністративної юрисдикції покладено винятково на адміністративні суди. У такому випадку постає питання: чому певні категорії адміністративних справ підсудні місцевим загальним судам, які належать до судів загальної юрисдикції? Звісно, цей аспект регулюється положеннями КАС України, а саме його ст. 18, якою визначено предметну підсудність адміністративних справ. Проте в пп. 1 п.1 ст.3 КАС України немає навіть згадки про місцеві загальні суди.

З огляду на вищевказане вважаємо за доцільне використовувати поняття «адміністративно-правовий спір». На наше переконання, це дозволить подолати наявні розбіжності щодо підсудності певних категорій справ, а також усуне протиріччя, що виникають у зв'язку з використанням поняття «публічно-правовий спір».

На нашу думку, визначення поняття «адміністративно-правовий спір» нерозривно пов'язане з предметом адміністративного права. Як уже зазначалося, юридичні конфлікти можуть виникати в будь-якій галузі права. З огляду на досить широке коло суспільних відносин, які належать до предмета адміністративного права, доходимо висновку, що спори виникають у кожній зі сфер державного або недержавного управління.

Тому адміністративно-правовим спором є спір, пов'язаний із реалізацією управлінських повноважень у сфері державного або недержавного управління, якому притаманний публічно-правовий характер, а його спірне питання належить до предмета правового регулювання адміністративного права.

Регулювання органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування суспільних відносин у сфері реалізації й захисту прав і свобод громадян, у тому числі соціальних прав, належить до предмета правового регулювання адміністративного права. Тому можемо виокремити такі ознаки, притаманні спорам щодо соціального захисту населення:

- особливий характер правовідносин, що складаються у сфері соціального захисту населення, публічно-правовий. Це зумовлюється тим, що спір безпосередньо пов'язується з управлінською діяльністю суб'єктів владних повноважень. Наприклад, дуже часто громадяни оскаржують у судовому порядку дії або бездіяльність Пенсійного фонду України як центрального органу виконавчої влади;

- специфічний склад учасників спорів. У спорах щодо соціального захисту населення однією зі сторін є суб'єкт владних повноважень, а іншою, як правило, - фізична особа. Спір виникає у зв'язку зі здійсненням управлінських функцій суб'єктом владних повноважень;

- відносини між особою та органами соціального захисту характеризуються нерівністю. Так, на стадії регулювання суспільних відносин обсяг прав та обов'язків сторін відрізняється. Проте з моменту звернення до судових органів процесуальні права учасників спору стають збалансованими, зникає юридична нерівність сторін;

- публічний інтерес. Основною метою є захист публічних прав і свобод, а також задоволення публічних інтересів. Незважаючи на те, що спір виникає з публічно-правових відносин, фізична особа завжди намагається захистити свій приватний інтерес. Наприклад, звертаючись до Пенсійного фонду України з вимогою провести перерахунок пенсії, особа має на меті захистити своє право на отримання пенсії більшого розміру.

Особливістю соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, є те, що, крім соціальних виплат, здійснюється також цілий низка інших заходів, спрямованих на ліквідацію наслідків аварії на ЧАЕС. Ми відносимо до поняття соціального захисту потерпілих громадян економічні, соціальні, екологічні та правові заходи, необхідні для комплексного подолання наслідків Чорнобильської катастрофи.

Отже, спори щодо соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, - це різновид адміністративного спору, що виникає у зв'язку з оскарженням актів, дій чи бездіяльності державних органів влади, органів місцевого самоврядування, а також уповноважених на те інших недержавних органів, що реалізують державну політику у сфері соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Питання спорів щодо соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, потребує проведення подальших досліджень. Чітке розуміння природи виникнення спорів сприятиме формуванню єдиних принципів соціальної політики та вдосконаленню нормативно-правової бази.

Література

1. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

2. Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи : Закон України від 28.02.1991 р. № 796-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 16. - Ст. 200.

3. Про положення про Міністерство соціальної політики України : Указ Президента України від 6 квітня 2011 р. № 389/2011 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http ://zakon.nau.ua/doc/?code=389/2011

4. Кодекс адміністративного судочинства України : Закон від 06.07.2005 р. № 2747-IV // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - №35-36. - Ст. 446.

5. Вищий адміністративний суд України. Аналітичні матеріали щодо стану здійснення судочинства у першому півріччі 2013-2014 років [Електронний ресурс] // Управління вивчення судової практики та судової статистики. - К., 2014. - Режим доступу: http ://www.vasu.gov.ua/sudovapraktika/statistika/tabl_13_14r/

6. Елисейкин П.Ф. Спор о праве как общественное отношение / П.Ф. Елисейкин // Вопросы эффективности судебной защиты субъективных прав. - Свердловск : Уральск. гос. ун-т, 1978. - С. 110-120.

7. Зайцев И.М. Структура спора о праве / И.М. Зайцев // Вопросы теории охранительных правоотношений. - Ярославль : Изд-во Ярославского ун-та, 1991. - 24 с.

8. Зеленцов А.Б. Теоретические основы правового спора : дис. ... д-ра. юрид. наук : 12.00.01, 12.00.14 / Зеленцов Александр Борисович ; Российский университет дружбы народов. - М., 2005. - 435 с.

9. Жеруолис И.А. Сущность советского гражданского процесса / И.А. Жеруолис // Ученые записки высших учебных заведений Литовской ССР : Право (Том 7). - В. : Из-во Минтис, 1969. - 204 с.

10. Васильєв Г.Ю. Конфліктологія : підручник [для студентів вищих навчальних закладів юридичної спеціалізації] / Г.Ю. Васильєв. - Х. : Право, 2002. - 256 с.

11. Шемшученко Ю.С. Юридична енциклопедія : у 6 т. / Ю.С. Шемшученко. - К. : Укр. енцикл., 2001. - Т. 3. - 336 с.

12. Про Заяву Верховної Ради України «Про додержання Конституції і законів України при вирішенні політичного конфлікту» : Постанова Верховної Ради України від 04.04.2007 р. № 863-V // Відомості Верховної Ради України. - 2007. - № 23. - Ст. 306.

13. Сьоміна В.А. Проблеми законодавчого регулювання та практики розгляду адміністративно - правових спорів : дис. ... канд. юрид. наук. : 12.00.07. / В.А. Сьоміна : Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. - Х., 2004. - 212 с.

14. Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор : теоретико-методологические подходы к исследованию / А.Б. Зеленцов // Правоведение. - 2000. - № 1. - С. 68-79.

15. Николаева Л.А. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении / Л.А. Николаева. - Л. : ЛГУ, 1973. - 64 с.

16. Лупарев Е.Б. Административно-правовые споры : дис. ... д-ра. юрид. наук : 12.00.14 / Е.Б. Лупарев; Воронежский государственный университет. - В., 2003. - 483 с.

Размещено на Allbest.ru