Проблеми державного регулювання господарської діяльності в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблеми державного регулювання господарської діяльності в Україні

Харківська К.В., здобувач

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого, вул. Пушкінська, 77

м. Харків, Україна

Анотація

У статті досліджено актуальні проблемні питання державного регулювання господарської діяльності в Україні. У контексті модернізації системи державної підтримки господарської діяльності в Україні правила державної допомоги Європейського Союзу можуть і повинні розглядатися не лише як предмет виконання зобов'язань у межах чинної договірно-правової бази відносин з Європейським Союзом та майбутньої Угоди про асоціацію, а насамперед як сучасний економіко-правовий інструмент регулювання, вивчення й упровадження якого є доцільним з огляду на внутрішню необхідність. Визначено, що на національному рівні необхідно мати орган або низку органів, відповідальних за дотримання системи правил державної допомоги в повному обсязі. Цей недолік Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» створює значний ризик для виконання в майбутньому відповідних положень Угоди про асоціацію.

Ключові слова: державне регулювання господарської діяльності, державна допомога.

На сучасному етапі розвитку України паралельно з процесами становлення підприємницького сектора відбувається формування механізму його державного регулювання. Тобто державна підприємницька політика ще перебуває в «зародковому» стані, а тому є недосконалою, як і всі інші інструменти регулювання. Важливою складовою механізму державного регулювання підприємництва повинна стати система його державної підтримки, створення якої нині проголошується як запорука поліпшення стану в усіх сферах соціально-економічного життя суспільства: розвитку вітчизняного виробництва, виходу з кризи, підвищення зарплати, пенсій, життєвого рівня населення, збереження системи освіти, охорони здоров'я, культури тощо. Економічний зміст державної підтримки полягає в розробленні й реалізації системи державних програм науково -технічного, ресурсного, фінансового, консультативного, кадрового та іншого сприяння розвитку підприємництва. Державні програми підтримки можуть виконуватися центральною чи місцевою владою, суспільними (некомерційними) структурами або через приватні організації, яким із цією метою надаються державні субсидії. Значення підприємництва для розвитку національної економіки й суспільного життя країни є незаперечним і винятково важливим. Однак саме підприємництво, незважаючи на місце, яке воно посідає, та роль, яку відіграє в національній економічній системі у вирішенні багатьох соціально - економічних проблем, є досить вразливим і залежить від багатьох факторів, що формують так зване підприємницьке середовище [1, с. 186].

Питання державного регулювання економіки, господарської діяльності неодноразово порушувалися в роботах відомих науковців. Вагомий внесок у розробку цієї проблеми зробили В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, Г.В. Атаманчук, В.Г. Афанасьєв, О.М. Бандурка, Л.В. Барінова, Д.Н. Бахрах, Л.О. Бачило, Ю.П. Битяк, О.П. Віхров, С.Т. Гончарук, А.Н. Горницький, В.М. Горшенєв, Є.В. Додін, І.Я. Дюрягін, К.Б. Левченко, І.В. Март'янов, Б.З. Мільнер, Д.М. Овсянко, В.Ф. Опришко, В.Б. Пастухов, І.М. Пахомов, В.М. Попович та інші вчені. Однак аналіз наукової літератури в цій сфері виявив недостатність дослідження окремих аспектів регулювання підприємницької діяльності, особливо з огляду на зміни, що відбулися в доктрині господарського права.

В умовах фінансово-економічної кризи питання про роль держави в економіці, необхідність її впливу на господарську діяльність суб'єктів господарювання, підстави й межі допустимого державного втручання в неї набули особливої гостроти. Перехід до ринкової економіки спочатку сприймався як повна відмова від державного регулювання господарської діяльності, як повне саморегулювання підприємництва. З'ясувалося, що значну кількість суспільно значимих завдань, у тому числі й утримання ринкової свободи в конкурентних межах, неможливо вирішувати поза державно-правовим механізмом. Нині настав момент усвідомлення того, що державне регулювання під час переходу до ринкової економіки в нашій країні є необхідним, що в законодавстві, яке регулює господарську діяльність, не можна односторонньо орієнтуватися лише на приватні інтереси, оскільки вони повинні сполучатися з інтересами публічними.

Світовий досвід також показує, що на саморегульований механізм ринку не можна повністю покладатися. Він сам по собі не здатний забезпечити здорові суспільні відносини та не гарантує довгострокову економічну стабільність, яскравим підтвердженням чого стала світова фінансово - економічна криза. Необхідність державного регулювання економіки, у тому числі й сфери господарювання, в умовах фінансово-економічної кризи в Україні виявляється більшою мірою, ніж у країнах з уже розвиненою економікою. Це пов'язується насамперед із тим, що господарська діяльність у цілому не має певного механізму саморегулювання, який дозволяв би їй успішно функціонувати й проявляти соціальну життєздатність. Адже механізм, призначений для одного сектора економіки, не може забезпечити функціонування економіки в цілому. Із цього постає потреба в державному регулюванні, яке підтримуватиме всю сферу господарювання [2].

Досвід переходу від планово-адміністративної до ринкової системи в Україні свідчить про послідовну еволюцію підходів до політики державної підтримки. Можна виділити чотири етапи цієї трансформації. На першому етапі (1991-2000 рр.) у цілому домінували принципи радянської системи господарювання, що полягали в наданні прямої бюджетної підтримки підприємствам.

На другому етапі (2001-2005 рр.) після початку бюджетної реформи, упровадження програмно - цільового методу в бюджетному процесі відбулася певна модернізація державної підтримки. Законодавчі акти про її надання визначають формальні ознаки одержувачів, види підтримки, у деяких випадках визначають її часові межі. Законом України «Про державні цільові програми» запроваджено механізм підготовки й попереднього розгляду та погодження актів, які передбачають надання підтримки за участю профільних міністерств, що привело до структуризації, можливості інвентаризації, аналізу й перегляду значної кількості заходів державної підтримки. У цей період вдалося не лише закласти підвалини модернізації системи державних фінансів, а й забезпечити високі темпи відновлення та економічного зростання.

Третій етап (2005-2010 рр.), пов'язаний з активізацією зусиль у напрямі міжнародної економічної інтеграції, позначився масштабним скороченням форм державної підтримки без продовження модернізації системи її надання, яка могла б проводитися на основі відповідного міжнародного досвіду й правових стандартів. Саме незавершеність модернізації негативно позначилася як на потенціалі структурної перебудови економіки, так і на формуванні відповідного політичного й управлінського досвіду всіх зацікавлених сторін у справі державної підтримки: органів влади, галузевих асоціацій, лобістів, підприємств. «Мозаїка» ліберальних і нереформованих планово - адміністративних підходів утворила анклави правових норм, практик проектування й аналізу, які не отримали логічного завершення. Наприклад, хоча Господарський кодекс України та Закон України «Про захист економічної конкуренції» містять норми щодо обмеження впливу державного втручання (підтримки) з метою недопущення спотворення конкуренції, у згаданому базовому Законі України «Про державні цільові програми» поряд із компонентами фінансів, економічного й регіонального розвитку, соціальної політики відсутній компонент розгляду та погодження цих програм на предмет впливу на економічну конкуренцію. Також, незважаючи на досить розгалужену й детальну структуру інвентаризації бюджетних видатків, податкових пільг, державних гарантій як таких, ця структура не містить уніфікованих критеріїв класифікації цих даних на предмет наявності вигоди для суб'єкта господарювання, який скористався пільгами чи отримав бюджетні кошти, тобто наявності державної підтримки. Відбулося певне розбалансування підходів щодо політичного порядку денного державної підтримки економічної діяльності. Об'єктивна потреба низки галузей ринку з високою доданою вартістю в отриманні адекватної й обґрунтованої підтримки не могла задовольнятися повною мірою через необхідність дотримання міжнародних зобов'язань, а також відносно менші можливості лобіювання відповідних рішень. Тому державні ресурси здебільшого спрямовувалися в галузі, які були більш схильними до тенденцій економіки ренти. Конкуренція між галузями за обмежені ресурси бюджету, відсутність єдиних правил гри, переліку базових принципів надання допомоги негативно позначилися на стратегічних перспективах цілих секторів вітчизняної економіки.

Четвертий етап перетворень у системі державної підтримки, який розпочався в 2011 р. з прийняттям Податкового кодексу України, характеризується такими рисами: 1) кроками в напрямі систематизації практики надання підтримки; 3) апробуванням критеріального підходу в наданні підтримки (Закон України «Про стимулювання інвестиційної діяльності у пріоритетних галузях економіки з метою створення нових робочих місць»); 3) перенесенням акцентів на підтримку без прямого залучення (або з обмеженим залученням) державних ресурсів, насамперед завдяки широкому використанню механізму державних гарантій (Державна програма активізації розвитку економіки на 2013 -2014 рр.). Таким чином, незважаючи на багаторічну практику панування звуженого формально-галузевого принципу в наданні державних ресурсів для підтримки економічної діяльності, фрагментарну й незавершену модернізацію цієї системи, можна вважати, що для трансформації системи державної підтримки існує значний потенціал, який складається з таких аспектів: а) упровадження альтернативних підходів у вигляді горизонтальних (спільних для багатьох секторів економіки) форм підтримки; б) поширення критеріального підходу (наявності кількісних і якісних умов для надання підтримки); в) подальшого вдосконалення механізмів інвентаризації, аналізу практики державної підтримки. На сучасному етапі основу державної підтримки суб'єктів господарювання в Україні складають десятки відповідних бюджетних програм, державних цільових програм, понад 150 норм законодавства, що передбачають пільги зі сплати податків (зборів, обов'язкових платежів). Серед механізмів надання підтримки спостерігаємо видатки державного бюджету, податкові пільги, надання державних гарантій для забезпечення виконання боргових зобов'язань за запозиченнями суб'єктів господарювання. При цьому законодавством України не передбачаються (за винятком механізму надання державних гарантій) систематизовані підходи й критерії прийняття рішень про надання державної підтримки [3, с. 4-6].

Статтею 16 Господарського кодексу України визначено перелік цілей, на які можуть надаватися дотації суб'єктам господарювання: на підтримку виробництва життєво важливих продуктів харчування, виробництво життєво важливих лікарських препаратів і засобів реабілітації інвалідів, імпортні закупівлі окремих товарів, послуги транспорту, що забезпечують соціально важливі перевезення, а також суб'єктам господарювання, які опинилися в критичній соціально -економічній або екологічній ситуації, з метою фінансування капітальних вкладень на рівні, необхідному для підтримання їхньої діяльності, на цілі технічного розвитку, що дають значний економічний ефект, а також в інших випадках, передбачених законом. Цей перелік не охоплює всі цілі й завдання підтримки, які фактично встановлено законодавством. Однак у Бюджетному кодексі України поняття дотацій суб'єктам господарювання не визначається зовсім, а термін «дотація» вживається винятково в контексті міжбюджетних відносин. Питання інвентаризації обсягів державної підтримки має важливе значення під час розробки стратегії модернізації. На сьогодні бюджетна й податкова звітність дають можливість сформувати цілісну картину тенденцій застосування різних інструментів державного регулювання останнім часом. Основними джерелами відповідної інформації є щорічні звіти про виконання Державного бюджету України, дані Міністерства доходів і зборів України (Державної податкової служби України) про втрати бюджету від надання податкових пільг, дані Державної казначейської служби України.

Державна допомога набула широкого розвитку в практиці країн Європейського Союзу (далі - ЄС). Правила державної допомоги ЄС є цілісним механізмом, що забезпечує ефективне спрямування бюджетних та інших ресурсів держав-членів ЄС на проведення структурних перетворень в економіці та підвищення конкурентоспроможності суб'єктів спільного ринку Європейського Союзу. Цей механізм складається з базових положень Лісабонського договору, процедурних правил, схвалених Радою ЄС і Єврокомісією, а також цілої низки горизонтальних, секторальних та інших правил, регламентів і настанов, які безпосередньо визначають вимоги до схем державної допомоги. Дієвість державного регулювання економіки із застосуванням цих правил досягається завдяки збалансуванню цілей промислової, конкурентної та бюджетної політики. Захищаючи ринок від спотворення конкуренції внаслідок надмірного державного втручання, ці правила сприяють спрямуванню різних форм державної підтримки на вирішення конкретних завдань, що приводять до якісних змін у секторальному й регіональному вимірах. У контексті розвитку економічного співробітництва України з Європейським Союзом, підготовки до виконання зобов'язань у межах майбутньої Угоди про асоціацію важливою є адаптація економіки України до функціонування в межах європейських правил і принципів державної допомоги. Незастосування такої допомоги наперед ставитиме вітчизняні підприємства в нерівні конкурентні умови порівняно з конкурентами з країн ЄС, натомість модернізація системи державної підтримки суб'єктів господарювання є необхідною в контексті завдань структурних реформ та активізації розвитку економіки. Здатність ефективно надавати підтримку, яка стимулює розвиток технологій, створення нових робочих місць, сприяє виходу підприємств на нові ринки, є ознакою сучасної, розвиненої індустріальної та постіндустріальної держави. У таких випадках втрати бюджету компенсуються зростанням доходів від видів діяльності, що були підтримані, покращується інфраструктура, залучаються інвестиції тощо. Водночас підтримка може мати й негативні наслідки, як правило, коли вона є надмірною, необґрунтованою, неефективно використовується. Це у свою чергу призводить до втрат бюджету, економічно невиправданого покращення фінансового стану окремих учасників ринку, зростання державного боргу та зниження ділової активності, що є наслідками спотворення економічної конкуренції. Правила державної допомоги ЄС спрямовуються на врівноваження позитивних наслідків вибіркової державної підтримки, завдяки якій суб'єкти господарювання отримують переваги (сприяння розвитку певних видів діяльності, територіям із низьким рівнем розвитку, окремим проектам, які становлять спільний інтерес, збереженню культурної спадщини), з негативними наслідками цієї підтримки, що полягають у спотворенні умов конкуренції. Ця мета практично реалізується насамперед у вигляді механізму розгляду й погодження Європейською Комісією проектів програм і заходів державної допомоги, розроблених урядами держав-членів, а також застосування низки правил, які регламентують надання державної допомоги для досягнення цілей, спільних для різних галузей (горизонтальна допомога); секторальної допомоги; застосування особливих інструментів державної допомоги (державні гарантії тощо) [4, с. 115].

Норми щодо розбудови системи контролю у сфері державної допомоги включаються також до угод між ЄС і країнами, які мають статус кандидата в члени ЄС, потенційного кандидата або асоціативний статус. Покоління «європейських угод» (Польща, Чехія тощо) містило лише загальну норму щодо створення такої системи, а останнє покоління «угод про стабілізацію та асоціацію» з Балканськими країнами вже містить розгорнутий перелік зобов'язань та конкретні строки їх виконання. Ключовим пріоритетом правил є наявність кількісних і якісних вимог до заходів державної допомоги, а також застосування в окремих випадках під час їх запровадження економічного аналізу. Крім того, правила побудовано на низці принципів, спрямованих на забезпечення ефективності, прозорості, результативності державної допомоги в ринкових умовах. Відповідно до Програми економічних реформ на 2010-2014 рр. на основі цих правил передбачається прийняти закон України про державну допомогу. Крім того, проект Угоди про асоціацію з ЄС у частині створення зони вільної торгівлі містить низку зобов'язань України у сфері державної допомоги.

У контексті модернізації системи державної підтримки господарської діяльності в Україні правила державної допомоги ЄС можуть і повинні розглядатися не лише як предмет виконання зобов'язань у межах чинної договірно-правової бази відносин з ЄС та майбутньої Угоди про асоціацію, а насамперед як сучасний економіко-правовий інструмент регулювання, вивчення й упровадження якого є доцільним з огляду на внутрішню необхідність. На нашу думку, саме таким чином можна сформувати правильні підходи для впровадження правил, які сприятимуть досягненню обох цілей. Правовою основою для впровадження в Україні правил ЄС у сфері державної допомоги є положення Угоди про партнерство і співробітництво між Україною та ЄС (стаття 49), а також Порядку денного Асоціації Україна - ЄС. Відповідні зобов'язання містяться також у парафованій 30.03.2012 р. Угоді про асоціацію між Україною та ЄС. Досвід взяття й виконання зобов'язань щодо прийняття законодавства, а саме утворення органу нагляду, інвентаризації допомоги, узгодження схем допомоги з правилами ЄС, мають усі нові члени ЄС, інші європейські країни-кандидати, потенційні кандидати або такі, з якими було підписано угоди про асоціацію. Однак упровадження такого механізму неможливо розглядати окремо від загального контексту економічних реформ. Розвиток наглядової чи контрольної функцій повинен слугувати насамперед процесу широкого впровадження базових принципів правил ЄС, аналізу ситуації в окремих галузях та виробленню пропозицій щодо застосування правил, а за необхідності - експериментальному відпрацюванню дії відповідних норм і процедур [5, с. 6].

Стаття 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції» визнає антиконкурентними та, відповідно, забороненими дії органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління й контролю, які полягають у наданні окремим суб'єктам господарювання або групам суб'єктів господарювання пільг чи інших переваг, які ставлять їх у привілейоване становище щодо конкурентів, що призводить або може призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції. Аналіз звітів Антимонопольного комітету України свідчить, що ця норма застосовується переважно на місцевому рівні щодо певних розпорядчих актів місцевих органів влади, які прямо не пов'язані з виділенням бюджетних коштів, наданням пільг в оподаткуванні тощо.

Водночас стаття 26 Господарського кодексу України встановлює перелік випадків, у яких рішення або дії органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які спрямовані на обмеження конкуренції чи можуть мати наслідком такі обмеження, визнаються обґрунтованими:

- надання допомоги соціального характеру окремим суб'єктам господарювання за умови, що допомога надається без дискримінації інших суб'єктів господарювання;

- надання допомоги за рахунок державних ресурсів із метою відшкодування збитків, завданих стихійним лихом або іншими надзвичайними подіями, на визначених ринках товарів або послуг, перелік яких встановлюється законодавством;

- надання допомоги, у тому числі створення пільгових економічних умов окремим регіонам із метою компенсації соціально-економічних втрат, викликаних важкою екологічною ситуацією;

- здійснення державного регулювання, пов'язаного з реалізацією проектів загальнонаціонального значення.

Ці положення частково відтворюють базові норми щодо державної допомоги, встановлені Договором про Європейський Союз (Лісабонським договором) і розглянуті в Розділі ІІ. Зокрема, стаття 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції» встановлює імперативну заборону державної підтримки у вигляді пільг чи інших переваг, а стаття 26 Господарського кодексу України містить перелік винятків щодо цієї заборони. Цей перелік певною мірою відтворює положення частин 2 та 3 статті 107 Лісабонського договору [6]. Хоча в статті 26 Господарського кодексу України передбачено, що умови й порядок обмеження конкуренції встановлюються законом, таких норм українське законодавство не містить. Таким чином, базові положення права ЄС щодо державної допомоги знайшли часткове відображення в законодавстві України, проте механізмів імплементації цих положень нині немає.

У 2004 р. та в 2007 р. законопроекти, спрямовані на впровадження в Україні правил державної допомоги ЄС, розроблялися Антимонопольним комітетом України, однак не були підтримані Верховною Радою України. Законопроект № 546911 від 20.04.2004 р. спрямовувався на відтворення процедурних норм у сфері нагляду (регулювання) державної допомоги, а законопроект № 326312 від 02.03.2007 р. передбачав оприлюднення органами державної влади інформації та звітів про надану державну допомогу й наділення Антимонопольного комітету України повноваженнями у сфері державної допомоги. Вузька спрямованість цих законопроектів на розбудову винятково контрольної функції, відсутність нормативного простору для залучення та взаємодії всіх зацікавлених органів влади й інших сторін процесу державної підтримки не сприяли їх схваленню парламентом. Ці недоліки не було враховано в подальшому.

Закон України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» передбачає встановлення повноважень Антимонопольного комітету України щодо моніторингу державної допомоги, розгляду й погодження питань щодо її надання, відповідні процедури. Водночас змістовних критеріїв аналізу впливу державної допомоги на конкуренцію, крім загальних формулювань на основі норм статті Лісабонського договору, закон не містить. Зокрема, у Законі України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» не відображена вищезгадана норма Угоди про асоціацію між Україною та ЄС (стаття 262) щодо прямого посилання на цілі й вимоги горизонтальних і секторальних правил державної допомоги ЄС, а також регламенту щодо загальних групових винятків як підстав для визнання державної допомоги такою, яка відповідає меті Угоди (тобто легітимною в межах Угоди). Водночас у законопроекті відсутні критерії розгляду й погодження уповноваженим органом питань державної допомоги, особливо її впливу на конкуренцію. Стаття 6 Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» встановлює лише загальний перелік цілей державної допомоги, на підставі яких вона може бути визнана допустимою за рішенням уповноваженого органу. Натомість у статті 7 Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» досить докладно розкрито механізм звільнення від повідомлення та, відповідно, погодження з уповноваженим органом проектів актів про надання державної допомоги. Законом пропонується звільнити від сфери його дії заходи допомоги, що відповідатимуть вимогам, встановленим урядом. Що стосується всіх інших заходів, які розглядатимуться уповноваженим органом у межах законопроекту, таких вимог не встановлено. З огляду на інші положення Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання», зокрема право уповноваженого органу «надавати обов'язкові для розгляду рекомендації надавачам державної допомоги стосовно внесення змін в умови надання допомоги», «умовно-позитивне рішення» уповноваженого органу, значення цього недоліку зростає. Такий підхід у цілому не відповідає положенням статті 19 Конституції України, згідно з якою органи влади зобов'язані діяти в установлений законом спосіб. Вищевикладена концепція Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» є невдалим копіюванням лише невеликої частини структури європейських правил. Як було показано вище, ця структура складається з горизонтальних, секторальних правил, а також правил щодо особливих інструментів підтримки, винятків для невеликих обсягів державної допомоги. Звільнення останньої категорії допомоги від погодження з Єврокомісією не звільняє уряди від обов'язку дотримуватися відповідних правил. Очевидно, що на національному рівні необхідно мати орган або низку органів, відповідальних за дотримання системи правил державної допомоги в повному обсязі. Цей недолік Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» створює значний ризик для виконання в майбутньому відповідних положень Угоди про асоціацію. Також створюється ризик для українських суб'єктів господарювання, які в разі використання механізму звільнення державної допомоги від повідомлення й погодження уповноваженим органом не матимуть офіційної позиції державних органів України щодо відповідності чи невідповідності державної допомоги нормам правил ЄС. Недотримання цих правил може призвести до заходів реагування з боку Європейської Комісії. Крім того, базові норми Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» щодо визначення державної допомоги та критеріїв її припустимості не відповідають повною мірою положенням Лісабонського договору. Досить однозначні положення про те, що державна допомога спотворює конкуренцію або є недопустимою для конкуренції, якщо інше не передбачається законом, формують несприйняття системи правил ЄС у зацікавлених сторін та не сприятимуть їх впровадженню, тим паче, що законопроект не пропонує чітких процедур і критеріїв визначення припустимості.

державний економіка господарювання законодавство

Література