Правовые основы суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации

Суверенитет - неотъемлемый сущностный признак государства. Под суверенитетом (государственным суверенитетом) обычно понимают полную независимость государства от других государств в решении всех вопросов государственной и общественной жизни как внутри, так и вне страны.

Суверенное государство само определяет направления внутренней и внешней политики и защищает свои интересы, проводя независимую политику внутри страны и на международной арене.

Суверенитет в наши дни не только означает верховенство государственной власти и ее самостоятельность на территории своей страны и при решении вопросов международных отношений, но и в результате его признания большинством международного сообщества является гарантией целостности и независимости государства.

Для этого имеется достаточно оснований. Ведь в условиях современности, характеризующейся стремлением некоторых государств, прежде всего США, диктовать свои правила другим государствам, иногда даже с применением военной силы, международное сообщество до сих пор не сумело обеспечить безопасность многих государств и не предотвратило направленных против них актов агрессии.

В этой ситуации одной из важных правовых гарантий независимости государств является сохранение принципа государственного суверенитета.

В соответствии с международным правом признание государства суверенным предопределяет его положение в международном сообществе, возлагая на него (государство) определенные обязанности и предоставляя одновременно определенные права. И те и другие вытекают из основных принципов международного права, в числе которых принципы суверенного равенства государств и невмешательства во внутреннюю компетенцию любого государства В Уставе ООН эти принципы закреплены в его статьях 1 и 2. Устав Организации Объединенных Наций от 26 июня 1945 года/Действующее международное право. Т.1. - М.: Московский независимый институт международного права, 1996. .

Значение государственного суверенитета в наши дни возросло и потому, что стало общепризнанным: его основой является, прежде всего, условие - суверенно в полной мере только то государство, власть которого распространяется на всю его территорию, которое пользуется доверием населения и органы которого именно населением наделены соответствующими полномочиями. Последнее имеет особое значение, поскольку доверие населения возможно только при условии, что органы государства обеспечивают равные права всем, независимо от их национальной принадлежности.

За последние десятилетия возросло число государств, которые сочли необходимым в своих конституциях провозгласить себя суверенными, то есть имеющими право самостоятельно определять политику как внутри страны, так и в международных отношениях.

Заявления государств об их суверенитете обычно подкрепляются и сопровождаются утверждением о наличии в них демократической формы правления и права народа определять полномочия государственных органов. Именно это является обоснованием суверенитета государств и основанием легитимности принимаемых ими решений.

В конституциях большинства государств, в том числе и принятых в последние десятилетия, признание государства суверенным обосновывается именно тем, что носителем суверенитета является народ, создающий органы государственной власти и наделяющий их полномочиями.

Так, в ст.1 Конституции Испании 1978 года записано, что носителем суверенитета является испанский народ как источник государственной власти. В Конституции Италии 1947 года также в ст.1 сказано, что в государстве «суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его в формах и в границах, установленных в Конституции». В Конституции Франции 1958 года заявлено, что национальный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и путем референдума. Аналогичные положения содержатся в конституциях и многих других стран.

Об этом говорит и Конституция РФ, которая в ст.ст.3 и 4 указала, что носителем суверенитета и единственным носителем власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Признание государством принципа своего, то есть государственного, суверенитета, при условии, что власть в нем принадлежит народу - и тем самым народного суверенитета, обязывает и само государство. При этом надо учесть: с точки зрения международного права признание государства суверенным означает несколько иное - признание принципа суверенного равенства государств, что обязывает, в частности, уважать суверенитет других государств, их территориальную целостность и политическую независимость, а также право каждого государства свободно выбирать свои политические, экономические и культурные системы Международное право/Под ред. Г.И.Тункина. - М.: 1982. - С.116-118.. Совершенно ясно также: если государство отказывается от обеспечения прав и свобод своим гражданам, в том числе и по мотивам их национальной принадлежности, то его действия противоречат принципам международного права.

Мотивы провозглашения суверенитета в разных странах могут быть различными. Они обычно бывают обусловлены историческим развитием стран и их геополитическим положением. Нередко провозглашение суверенитета означает стремление государства сохранить свою самостоятельность в условиях политического и экономического давления других стран, отказывающихся от соблюдения общепризнанных принципов и норм международного права, установленных, в частности, в Уставе ООН и Декларации 1970 года о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 года//ООН. Резолюции Генеральной Ассамблеи на XXV сессии: Сборник. Нью-Йорк, 1970. - С.151-155..

Для государств, ставших самостоятельными относительно недавно, сделанные ими заявления о своем суверенитете означают их решимость разорвать связь с прошлым и обосновать свою независимость и тем самым свое право самостоятельно определять свою политику как во внутренней, так и нередко внешней сфере.

Таким образом, институт суверенитета относится как к государственному, так и к международному праву.

Нужно обратить внимание на то, что за последние десятилетия при проведении своей внешней политики некоторые западные страны грубо нарушали основные принципы международного права, в том числе и те, которые установлены в Уставе ООН. Для оправдания такой политики в науке международного права некоторых западных стран, прежде всего США, стали развиваться и обосновываться взгляды, направленные на принижение значения суверенитета государства и даже полное отрицание его значения в международных отношениях.

Участились заявления, что понятие суверенитета не имеет правового значения, что суверенитет может быть ограничен и что пределы суверенных прав государства должны определяться не самим государством, а какими-то наднациональными силами. Естественно, все это подразумевается не для себя, а для других стран.

Призыв к отказу от принципов, на которых основывается суверенитет государства, представляется, угрожает как самому существованию независимых государств, так и праву народа самостоятельно определять пути своего развития. Шагом в направлении ослабления значения суверенных прав государств является попытка воздвигнуть стену между суверенными правами государства, относящимися к его «внутренней компетенции», и «компетенцией наднациональных органов, в частности ООН» Зорькин В.Д. Апология Вестфальской системы//В кн.: Суверенная демократия в конституционно-правовом измерении. Сборник статей и материалов. - М.: 2007. - С.15..

Как видится, любое признание «сокрушения» национального законодательства путем создания «наднациональных блоковых норм» открывает путь к допустимости признания возможности иметь неполный или ограниченный суверенитет, хотя само понимание суверенитета как возможности государства самостоятельно определять свою внутреннюю и внешнюю политику исключает такую возможность.

Такое представление о суверенитете государства исключает возможность ограничения суверенитета. Он, как следует из общепризнанных международно-правовых документов, сохраняет возможность такого давления на государство, которое, как это нередко бывает, приводит к тому, что органы государства оказываются вынужденными изменить направления своей политики. Сказанное не может изменить понятия суверенитета, который, как это общепризнано, принадлежит народу, который при любом изменении политики государств остается, по существу, неизменным.

Не всякое государство следует считать суверенным. Не могут претендовать на суверенитет образования, хотя и имеющие форму государства, но являющиеся составными частями других государств, являющихся федерациями. Это в равной степени относится, например, к штатам США и субъектам Российской Федерации, которые являются территориальными подразделения суверенных государств.

В российском законодательстве достаточно четко определяется принцип государственного суверенитета Российской Федерации как важнейшего признака государства (ст.4 Конституции РФ). Суверенитет страны проявляется в верховенстве государственной власти, ее единстве и независимости, территориальной целостности государства и целостности его конституционной системы.

В условиях федеративного государства верховенство и независимость государственной власти определяются, в том числе, существующей субординацией в деятельности федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов федерации, основанной на разграничении предметов ведения и полномочий, и верховенством федерального законодательства на всей территории страны.

В этой связи особенно интересны идеи известного русского государствоведа Н.Н.Палиенко, который полагал, что «суверенный союз осуществляет свой контроль и над той сферой его членов, которая предоставлена их автономии... где они осуществляют собственные права властвования... и союзное государство должно блюсти за тем, чтобы его члены... не нарушали установленных для них пределов и не вторгались в сферу союзной власти» Палиенко Н.Н. Суверенитет. Историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение. - Ярославль: 1903. - С.530., фактически отстаивая идеи расширительного толкования контрольных полномочий федеральной власти по отношению к субъектам.

В процессе формирования России как федеративного государства неизбежно возникают вопросы определения государственного суверенитета субъектов Российской Федерации, часть из которых согласно ст.5 Конституции России считаются государствами. Проблема суверенитета субъектов Федерации всегда вызывала особый интерес как у зарубежных, так и у отечественных ученых, политологов, политических деятелей. Характерно это и для современной России. Причины эти сформулировали Б.С.Эбзеев и Л.М.Карапетян, сказав, что «в основе имеющегося несоответствия между фундаментальными положениями Конституции Российской Федерации и конституциями республик лежит проблема суверенитета. Камнем преткновения стало положение в конституциях республик об их государственном суверенитете, которое отсутствует в Конституции Российской Федерации» Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов//Государство и право. 1995. № 3. - С.5..

Правовая возможность существования суверенитета субъектов Федерации наряду и одновременно с суверенитетом федеративного государства справедливо ставится под сомнение многими исследователями и отрицается Конституционным Судом Российской Федерации. В его решениях (Постановление от 7 июня 2000 года Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 года № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 19.06.2000. № 25. Ст.2728. , Определение от 27 июня 2000 года Определение Конституционного Суда РФ от 27.06.2000 года № 92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан»//Собрание законодательства РФ. 17.07.2000. № 29. Ст.3117. , Определение от 6 декабря 2001 года Определение Конституционного Суда РФ от 06.12.2001 года № 250-О «По запросу Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации»//СПС «КонсультантПлюс». ) буквально отмечено следующее: Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации.

Суверенитет Российской Федерации в силу Конституции РФ исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. По смыслу преамбулы, ст.ст.3, 4, 5, 15 (ч.1), 65 (ч.1), 66 и 71 (п.«б») Конституции РФ в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства, и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.

Признание за республиками суверенитета при том, что все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством.

Как представляется, объявление себя суверенным государством не ведет к реальному появлению у него суверенитета, так как суверенитет - это, прежде всего, не признак государства и не сама государственная власть, но лишь определенное свойство ее, в силу которого она является высшей и независимой правовой властью. В этой связи субъекты федерации не обладают важнейшими признаками суверенитета: 1) полновластием и верховенством государства внутри его границ; 2) независимостью во взаимоотношениях с федеральным центром и на международной арене. Объявление себя суверенным не ведет к реальному появлению суверенитета у субъекта федерации. В противном случае это привело бы к потере федерацией своего суверенитета и превращению ее в конфедеративный союз и, как показывает историческая практика (Советский Союз и бывшая Югославия начала 90-х годов ХХ века), в конечном итоге к распаду государства. Поэтому вопрос о суверенитете во всех существующих федеративных государствах решен одинаково: федерация суверенна, а ее субъекты нет. В этой связи неправомерны и не соответствуют Конституции положения Федеративного договора 1992 года и ряда конституций и уставов субъектов Российской Федерации, провозгласившие их суверенитет. Это подтвердил в своем Постановлении от 18 января 1996 года Конституционный Суд Российской Федерации по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края. В Постановлении указывается о несоответствии Конституции Российской Федерации ряда статей Устава, в которых говорится о суверенитете данного субъекта Российской Федерации Постановление Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 года № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края»//Собрание законодательства РФ. 1996. № 4. Ст.409..

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации еще раз однозначно высказался по этому вопросу, когда признал отдельные положения конституций и уставов субъектов Российской Федерации, касающиеся их суверенитета, противоречащими федеральной Конституции (Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года, Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 года).

Сформулированные в решениях Конституционного Суда РФ правовые позиции в одних республиках были учтены при приведении их конституций в соответствие с федеральной, в других - учтены частично, в-третьих - этот процесс затянулся. Большинство республик выполнило решения Конституционного Суда и внесло изменения в свои конституции, исключая положения о суверенитете. Однако в Татарстане и Башкортостане политические элиты добились сохранения этих положений, хотя и в урезанном виде. Этому примеру последовала Чеченская Республика, Конституция которой была одобрена на республиканском референдуме в 2003 году. Возник казус двусмысленного понимания конституционализма, его можно разрешить только на основе приоритета Конституции РФ, согласно которой нормы, признанные Конституционным Судом неконституционными, утрачивают силу (ч.6 ст.125).

В связи с тем, что и федерация, и ее субъекты обладают государственной властью, одним из важнейших и общих для всех федераций признаков является конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.

Конституция РФ в ст.ст.71-73 также разграничила предметы ведения и полномочия органов государственной власти Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации, выделив исключительную компетенцию федеральных органов государственной власти и предметы совместного ведения Федерации и субъектов. Исключительная компетенция субъектов Федерации не перечисляется, она определяется по остаточному принципу, с предоставлением субъектам Федерации определенной самостоятельности в решении этих вопросов. При всех ее положительных моментах (в части самостоятельности субъектов Федерации) эта модель разграничения предметов ведения и полномочий имеет определенные недостатки. суверенитет территориальный целостность государство

Во-первых, Конституция России содержит исчерпывающий перечень вопросов, входящих в компетенцию Федерации, то есть Федерация фактически не может решить какой-либо другой вопрос, кроме перечисленных в ст.71 Конституции. Вряд ли это представляется правильным. В вопросах, касающихся защиты территориальной целостности государства, от решения которых зависит безопасность государства в политическом, экономическом, правовом или культурном отношении, федеральная власть должна обладать правом взять на себя решение любой проблемы, важной для всего государства.

Во-вторых, не меньшую сложность вызывает второе обстоятельство: предметы совместного ведения Федерации и субъектов. Вообще на практике совместного ведения быть не может. Совместная компетенция предполагает не только совместную сферу деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, но и совместные права и обязанности, чего в принципе не должно быть. Как результат - в условиях формирования федеративного государства в России вокруг совместных полномочий стали возникать коллизии. На них притязают обе стороны: Федерация и субъекты Федерации. В условиях «парада суверенитетов» и непринятия в силу объективных и субъективных причин многих федеральных законов, регулирующих общественные отношения в этой области, опережающая инициатива принадлежит, как правило, субъектам Федерации. В настоящее время существуют разные мнения по поводу необходимости изменения ст.72 Конституции РФ о совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: от предложений предельно сузить сферу совместного ведения Федерации и субъектов Слиска Л. Менять Конституцию не надо//Независимая газета. 2000. 22 ноября. до разработки модели разграничения полномочий между центром и регионами, закрепляющей только исключительные предметы ведения Федерации, все остальное отдающей субъектам, но одновременно устанавливающей возможность для Федерации при определенных условиях регулировать в случае необходимости некоторые сферы отношений, выходящих за пределы ее исключительной компетенции.

Тем не менее, конституции всех федеративных государств независимо от способов разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами закрепляют основной принцип, который лежит в основе их взаимоотношений: примат федерального законодательства по отношению к законодательству субъектов Федерации. Конституция США напрямую закрепляет верховенство федерального законодательства: «Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и договоры, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, являются высшим законом страны, и судьи каждого штата обязаны их исполнять, хотя в Конституции и законах отдельных штатов встречались противоречащие положения» (ч.2 ст.VI). Уже при обсуждении проекта этой Конституции губернатор Северной Каролины Джонсон заявил, что «Конституция должна быть верховным правом страны, иначе любой отдельный штат будет считать себя вправе противодействовать другим штатам и выйти в любой момент из Союза. Законам, принимаемым во исполнение Конституции, надлежит быть верховным правом страны, иначе любой штат смог бы свободно отменять для себя законы Союза. Без такого положения вся Конституция превратилась бы в клочок бумаги» Цит. по: Барабашев Г.В., Жидков О.А. Комментарий к Конституции США. - М.: 1985. - С.163.. Аналогичное положение содержит Основной Закон Федеративной Республики Германии: «Федеративное право имеет перевес над правом земель» (ст.31) Современные зарубежные конституции: Учебное пособие/Под ред. Б.А.Страшуна. - М.: 1992. - С.155..