Правовое регулирование производства дознания по уголовным делам о незаконном пересечении государственной границы Российской Федерации

Полномочия органов дознания по производству дознания в порядке гл.32 УПК РФ находятся в зависимости от основных функций, осуществляемых данным органом.

Как правило, государственный орган, наделяемый и функциями дознания, создается для выполнения других задач, поэтому функция дознания в его деятельности имеет производный характер и вытекает из основных функций. Это определяется либо тем, что в своей основной деятельности данный орган сталкивается с преступлениями, расследование которых он имеет возможность обеспечить наиболее оперативно и профессионально (например, органы государственной противопожарной службы по делам о пожарах, органы пограничной службы по делам, связанным с нарушением границы, милиция как основной орган дознания в системе органов внутренних дел).

Выполняя задачи охраны Государственной границы Российской Федерации, пограничные органы федеральной службы безопасности реализуют правоохранительные функции.

Пограничная служба ФСБ РФ, являясь специальным органом, осуществляет борьбу с преступностью (в пределах своей компетенции) и имеет в своем составе ряд органов и подразделений, осуществляющих непосредственно уголовно-процессуальную деятельность.

К числу таких органов принадлежат органы дознания, которые имеются в каждой войсковой части, морских инспекциях, центральных органах управления, военных учебных заведениях, научно-исследовательских учреждениях и некоторых других объединениях, входящих в систему Пограничной службы ФСБ РФ.

Дознание в Пограничной службе ФСБ РФ проводится в двух случаях:

- по общеуголовным преступлениям;

- по преступлениям, отнесенным к компетенции органов дознания Пограничной службы ФСБ РФ (согласно УПК РФ).

Это и является первой особенностью органов дознания Пограничной службы ФСБ РФ.

То есть в каждом пограничном отряде существует двойственная система органов дознания. Одни из них осуществляют производство по делам о всех преступлениях, совершенных военнослужащими и гражданским персоналом Пограничной службы ФСБ РФ (дознание производится дознавателями, назначаемыми из числа наиболее подготовленных офицеров и возглавляется командиром части), а другие расследуют преступления, связанные с незаконным пересечением Государственной границы РФ и противоправным ее изменением (возглавляется начальником оперативного подразделения, а производство осуществляется подчиненными ему оперативными сотрудниками - штатными дознавателями). На этих штатных дознавателей органов Пограничной службы ФСБ РФ и возложено производство по пяти составам преступлений (согласно п.3 ч.3 ст.151 УПК РФ), предусмотренных УК РФ. К ним относятся ст.253, ст.256 (в части, касающейся незаконной добычи водных животных и растений, обнаруженной органами Пограничной службы ФСБ РФ), ч.1 ст.322 и ч.1 ст.323, а также ч.1 ст.188 (в части, касающейся контрабанды, задерживаемой органами Пограничной службы ФСБ РФ в отсутствии таможенных органов).

Права и обязанности дознавателя определяются в ст.30 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» и ведомственными нормативными документами.

Так, в соответствии со ст.30 указанного Закона пограничные органы охраняют Государственную границу на суше, море, реках, озерах и иных водных объектах, в пунктах пропуска через Государственную границу, а также осуществляют пропуск через Государственную границу. В этих целях они:

- обеспечивают всеми имеющимися мерами недопущение противоправного изменения прохождения Государственной границы на местности;

- осуществляют контроль за соблюдением имеющих разрешительный или уведомительный характер правил режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу;

- проводят войсковую, разведывательную, контрразведывательную, оперативно-розыскную, режимно-пропускную и военно-техническую деятельность;

- осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению законодательством Российской Федерации, в пределах своей компетенции рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним;

- ведут дознание по делам, отнесенным законодательством Российской Федерации к их ведению;

- осуществляют профилактику правонарушений, борьба с которыми входит в компетенцию пограничных органов;

- участвуют в деятельности пограничных представителей Российской Федерации;

- проводят при необходимости пограничные поиски и операции;

- осуществляют контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих на территорию Российской Федерации (в том числе лиц, ищущих убежище), а также иностранных граждан и лиц без гражданства, следующих транзитом через территорию Российской Федерации, их идентификацию (сличение документов, удостоверяющих личность, с личностью предъявителя) и учет в пунктах пропуска через Государственную границу. Порядок такого учета и порядок взаимодействия органов пограничного контроля и органов иммиграционного контроля по вопросам учета иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих на территорию Российской Федерации (в том числе лиц, ищущих убежище), а также иностранных граждан и лиц без гражданства, следующих транзитом через территорию Российской Федерации, определяются Правительством Российской Федерации.

Пограничные органы в пределах приграничной территории имеют право:

- возводить необходимые инженерно-технические сооружения, осуществлять строительство линий связи и коммуникаций, размещать и использовать технику и вооружение на предоставляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации земельных участках;

- находиться на любых участках местности и передвигаться по ним при исполнении служебных обязанностей; требовать от собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов в пограничной зоне выделения мест для передвижения пограничных нарядов, оборудования и содержания в надлежащем состоянии проходов через ограждения, переходов через другие препятствия; сопровождать российские и иностранные суда и иные транспортные средства и располагать на них пограничные наряды; в целях предотвращения и пресечения нарушений режима Государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу проверять необходимые документы у лиц и документы транспортных средств, производить досмотр (осмотр) транспортных средств и перевозимых на них грузов;

- осуществлять пограничными нарядами задержание и личный досмотр лиц, в отношении которых имеются основания подозревать их в нарушении режима Государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу, доставление таких лиц в расположение подразделений, частей пограничных органов или иные места для выяснения обстоятельств нарушения; останавливать, осматривать и задерживать пограничными кораблями российские и иностранные суда, допустившие нарушения указанных режимов, и доставлять (конвоировать) их в ближайший российский порт для выяснения обстоятельств нарушения. Во время осмотра и конвоирования судна работа его радиостанций не допускается. О каждом случае осмотра, задержания судна составляется протокол. К протоколу задержания судна прилагаются изъятые у капитана судовые и грузовые документы;

- осуществлять административное задержание лиц, совершивших нарушения режима Государственной границы, пограничного режима или режима в пунктах пропуска через Государственную границу, на срок до трех часов для составления протокола, а в необходимых случаях для установления личности и выяснения обстоятельств правонарушения - до трех суток с сообщением об этом письменно прокурору в течение двадцати четырех часов с момента задержания или на срок до десяти суток - с санкции прокурора, если правонарушители не имеют документов, удостоверяющих их личность; подвергать задержанных личному досмотру, а также досматривать и при необходимости изымать находящиеся при них вещи, другие вещи, находящиеся в их собственности или владении, и документы. О каждом случае административного задержания, личного досмотра задержанного, досмотра и изъятия находившихся при нем вещей составляется протокол;

- задерживать с санкции прокурора иностранных граждан и лиц без гражданства, совершивших незаконное пересечение Государственной границы, в отношении которых приняты решения о передаче их властям сопредельных государств или выдворении из пределов Российской Федерации либо приняты постановления об административном выдворении из пределов Российской Федерации, на время, необходимое для исполнения решения, постановления;

- содержать лиц, подвергнутых административному задержанию в помещениях пограничных органов, специально оборудованных для этих целей, лиц, задержанных в уголовно-процессуальном порядке по подозрению в совершении преступления, и подозреваемых, в отношении которых в качестве меры пресечения применено заключение под стражу, - в изоляторах временного содержания или в помещениях пограничных органов, специально оборудованных для содержания лиц, подвергнутых административному задержанию, в необходимых случаях помещать таких лиц в следственные изоляторы, изоляторы временного содержания и другие специально оборудованные помещения органов внутренних дел;

- приглашать лиц в подразделения пограничных органов и получать от них объяснения об известных им обстоятельствах незаконного пересечения Государственной границы или иного нарушения режима Государственной границы, нарушения пограничного режима или режима в пунктах пропуска через Государственную границу. В необходимых случаях получение объяснений об обстоятельствах указанных нарушений может осуществляться и в иных местах;

- делать в документах на право пересечения Государственной границы соответствующие отметки и при необходимости временно изымать такие документы, а также изымать недействительные документы; продлевать действие просроченных российских виз иностранным гражданам и лицам без гражданства в местах, где отсутствуют представительства Департамента консульских служб Министерства иностранных дел Российской Федерации. За продление действия российских виз, просроченных до десяти дней включительно, в доход федерального бюджета взимается плата, равная 1000 рублей; за продление действия российских виз, просроченных более десяти дней, - 1700 рублей;

- передавать таможенным органам, а в отсутствие таможенных органов задерживать обнаруженные пограничными органами при выполнении возложенных на них задач по защите Государственной границы в пределах приграничной территории перемещаемую через Государственную границу контрабанду и другие незаконно перемещаемые через Государственную границу товары, грузы и транспортные средства;

- временно ограничивать или запрещать движение лиц и транспортных средств, включая маломерные суда (средства) и средства передвижения по льду, а также не допускать граждан на отдельные участки местности, обязывать их остаться там или покинуть эти участки в целях защиты здоровья и жизни людей при проведении пограничных поисков и операций, иных розыскных действий, а также действий по уголовным делам и делам об административных правонарушениях;

- при возникновении угрозы интересам Российской Федерации на Государственной границе временно с уведомлением органов местного самоуправления, заинтересованных предприятий, учреждений, организаций ограничивать производство различных работ, за исключением работ оборонного значения и работ, связанных со стихийными бедствиями или особо опасными инфекционными болезнями;

- входить в любое время суток в жилые и иные помещения граждан, на территории и в помещения предприятий, учреждений, организаций, кроме имеющих дипломатический иммунитет, и осматривать их при преследовании лиц, в отношении которых имеются достаточные основания подозревать их в нарушении режима Государственной границы. Если вход в жилое помещение осуществлен без согласия проживающих в нем лиц, об этом в течение 24 часов уведомляется прокурор;

- использовать беспрепятственно в служебных целях средства связи, а при отражении вооруженных вторжений на территорию Российской Федерации, воспрепятствовании незаконным массовым пересечениям Государственной границы, проведении поисковых мероприятий, доставлении лиц, подозреваемых в совершении правонарушений, - транспортные средства, принадлежащие предприятиям (независимо от форм собственности), учреждениям, организациям, общественным объединениям, и в необходимых случаях - гражданам, с возмещением владельцам, по их требованию, в установленном законом порядке расходов либо причиненного ущерба. Исключение составляют средства связи и транспорт, принадлежащие дипломатическим, консульским и иным представительствам иностранных государств, международным организациям, и транспортные средства специального назначения;

- запрашивать и получать безвозмездно от государственных органов, предприятий и их объединений, учреждений, организаций и общественных объединений информацию, необходимую для исполнения обязанностей, возложенных законом на пограничные органы, за исключением случаев, когда законом установлен специальный порядок получения информации, а также получать и использовать дактилоскопическую информацию, содержащуюся в информационных массивах органов внутренних дел и федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- вести необходимые для осуществления контроля за поддержанием режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу регистрацию лиц и учеты фактических данных, статистику и использовать для этих целей информационные системы в порядке, не противоречащем федеральному закону. Пограничные органы ежеквартально и по итогам года издают справочную информацию о количестве лиц, пересекших Государственную границу, в том числе с указанием гражданства, цели визита (деловая, туризм и другие), балансе въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и граждан Российской Федерации, а также лиц без гражданства, совместно с таможенными органами ведут учет транспортных средств, грузов, товаров и животных, перемещаемых через Государственную границу, включая транзитные, ежеквартально и по итогам года издают справочную информацию о количестве транспортных средств, грузов и товаров, перемещенных через Государственную границу;

- вносить в государственные органы, предприятия и их объединения, учреждения, организации, общественные объединения представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушений, дознание или производство по делам о которых отнесено к ведению пограничных органов;

- привлекать к решению задач в сфере защиты Государственной границы в пределах приграничной территории на добровольных началах граждан в составе общественных объединений, в качестве внештатных сотрудников пограничных органов и в иных формах, а также поощрять граждан, отличившихся при защите Государственной границы;

- применять оружие, боевую технику, специальные средства, физическую силу и служебных собак в порядке и случаях, предусмотренных законом;

- осуществлять меры по обеспечению собственной безопасности пограничных органов в соответствии с Федеральным законом РФ «Об оперативно-розыскной деятельности»;

- в соответствии с законодательством Российской Федерации налагать штраф за незаконный провоз лиц через Государственную границу.

Иные права пограничным органам могут быть предоставлены только федеральными законами.

Как вытекает из положений Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» и УПК РФ, органы Пограничной службы ФСБ РФ пользуются исключительным правом проведения дознания по данной категории дел. Они проводят все необходимые мероприятия по поиску и фиксации всех обстоятельств, связанных с незаконным пересечением границы.

В связи с этим становится ясной необходимость полного и четкого нормативного регулирования его проведения.

Дознаватель Отдела дознания Пограничной службы ФСБ РФ при производстве дознания наделен большими правами.

Он выполняет все неотложные следственные действия от своего имени. Но все выносимые постановления подлежат утверждению начальником органа дознания. Дознание должно проводиться полно и всесторонне, с возможной быстротой, по «горячим следам», так как малейшее промедление может пагубно отразиться на качестве расследования, поэтому и сроки дознания по делам о нарушениях границы весьма ограничены. Именно на дознавателя возложена обязанность проведения осмотра места происшествия по делам о незаконном пересечении Государственной границы.

В случае нарушения Государственной границы дознаватель должен ответить на следующие вопросы:

- где и когда нарушена граница;

- сколько человек нарушили границу и кто они (пол, возраст, приметы);

- куда и как двигались нарушители;

- применялись ли (если применялись, то какие) ухищрения при преодолении контрольно-следовой полосы, других сооружений или в пути движения;

- какие орудия, средства, инструменты применялись при нарушении границы и преодолении инженерно-технических заграждений;

- какова цель действий нарушителей;

- какие следы могли остаться на одежде, обуви, теле нарушителей в результате их пребывания на месте происшествия;

- есть ли следы или другие вещественные доказательства, которые могут быть при данном событии, если их нет, то почему;

- мог ли кто-нибудь видеть или слышать что-либо относящееся к попытке незаконного пересечения (или к самому незаконному пересечению) границы;

- какие обстоятельства способствовали незаконному пересечению (попытке пересечения) границы.

Все органы дознания и отдельные лица при производстве по уголовным делам руководствуются нормами УПК РФ и целым рядом других нормативно-правовых актов (принципами и нормами международного права, Конституцией РФ, УК РФ и другими федеральными законами, Указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, решениями Конституционного Суда РФ, постановлениями Пленума Верховного Суда РФ, собственными внутриведомственными инструкциями и инструкциями, принятыми совместно с другими органами исполнительной власти).

Федеральный закон РФ от 30.11.1995 года № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» Федеральный закон РФ от 30.11.1995 года № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 04.12.1995. № 49. Ст.4694. определяет права и обязанности Российской Федерации по обеспечению соблюдения режима континентального шельфа РФ. Соответствующие права должностных лиц органов Пограничной службы ФСБ РФ определены в статье 43 Закона. Так, должностные лица органов охраны при выполнении своих служебных обязанностей имеют право:

1) останавливать и осматривать российские и иностранные суда и иные плавучие средства, искусственные острова, установки и сооружения, осуществляющие:

- региональное геологическое изучение, геологическое изучение, разведку и добычу минеральных ресурсов континентального шельфа;

- рыболовство;

- морские ресурсные и морские научные исследования;

- захоронение отходов и других материалов;

- иную деятельность на континентальном шельфе;

2) проверять на судах, искусственных островах, установках и сооружениях документы на право осуществления деятельности, указанной выше;

3) в случаях, предусмотренных законом и международными договорами Российской Федерации:

- задерживать нарушителей и изымать у них орудия добычи (вылова) водных биоресурсов, оборудование, инструменты, установки и другие предметы, а также документы и все незаконно добытое;

- преследовать и задерживать суда-нарушители и доставлять их в ближайший порт Российской Федерации (иностранные суда - в один из портов Российской Федерации, открытых для захода иностранных судов);

- налагать на нарушителей штрафы или передавать материалы о совершенных нарушениях в суды Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;

4) останавливать суда, если имеются достаточные основания считать, что эти суда произвели незаконное захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе. У капитана остановленного судна может быть затребована информация, необходимая для того, чтобы установить, было ли совершено нарушение, а само судно может быть осмотрено с составлением протокола об осмотре с последующим задержанием, если для этого имеются достаточные основания;

5) составлять протоколы о нарушениях закона и международных договоров Российской Федерации, задержании нарушителей и судов-нарушителей, об изъятии орудий добычи (вылова), оборудования, инструментов, установок и других предметов, а также документов и всего незаконно добытого. Порядок преследования, остановки, осмотра и задержания судов, осмотра искусственных островов, установок и сооружений, порядок составления протоколов и порядок нахождения задержанных судов-нарушителей в портах Российской Федерации определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права;

6) применять оружие против нарушителей настоящего Федерального закона и международных договоров Российской Федерации для отражения их нападения и прекращения сопротивления в случае, если жизнь должностных лиц органов охраны подвергается непосредственной опасности. Применению оружия должны предшествовать ясно выраженное предупреждение о намерении его применения и предупредительный выстрел вверх.

Военные корабли и летательные аппараты федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности могут применять оружие против судов-нарушителей закона и международных договоров Российской Федерации в ответ на применение ими силы, а также в других исключительных случаях при преследовании по горячим следам, когда исчерпаны все другие обусловленные сложившимися обстоятельствами меры, необходимые для прекращения нарушения и задержания нарушителей. Применению оружия должны предшествовать ясно выраженное предупреждение о намерении его применения и предупредительные выстрелы. Порядок применения оружия определяется Правительством Российской Федерации.

Должностные лица органов охраны пользуются правами, предусмотренными законом, также в отношении судов, находящихся в территориальном море или во внутренних водах Российской Федерации, если имеются достаточные основания полагать, что эти суда нарушили на континентальном шельфе настоящий Федеральный закон или международные договоры Российской Федерации.

Как уже указывалось, с момента введения в действие с 1 июля 2002 года УПК РФ существенно изменилась уголовно-процессуальная регламентация предварительного расследования по различным составам уголовных преступлений и компетенция основных участников стадии досудебного производства.

Так, если ранее органы дознания пограничных органов и войск по своей компетенции возбуждали уголовные дела и проводили по ним неотложные следственные действия, с последующей передачей материалов дела следственным органам, то в настоящее время, в соответствии со ст.ст.40, 150,151 УПК РФ, дознаватели пограничных органов федеральной службы безопасности по различным составам преступлений, предусмотренным ст.ст.253 и 256, ч.1 ст.322 и ч.1 ст.323 УК РФ, а также ч.1 ст.188 УК РФ, реализуют полностью предварительное расследование в форме дознания, завершаемого обвинительным актом и передачей материалов уголовного дела прокурору. В то же время, по квалифицированным составам указанных преступлений, по которым предварительное следствие обязательно, сохранился второй вид деятельности органов дознания - возбуждение уголовного дела и проведение неотложных следственных действий (согласно ст.ст.40, 150, 151 и 157 УПК РФ).

В соответствии с п.1 ч.1 ст.40 УПК РФ (органы дознания) и п.2 ч.1 ст.13 Федерального закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» (органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность) к органам дознания относятся оперативные подразделения пограничных органов федеральной службы безопасности.

Начальник оперативного подразделения пограничного органа возлагает обязанности проведения дознания и неотложных следственных действий на одного из подчиненных сотрудников, при условии соблюдения требований ч.2 ст.41 УПК РФ, согласно которым не допускается возложение полномочий по проведению дознания на то лицо, которое проводило или проводит по данному уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия.

На особенности осуществления органом дознания двух функций, а именно: оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной указывают многие авторы, в том числе А.И.Кривенко Кривенко А.И. Взаимодействие следователя и органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. - М.: Издательство «Юрлитинформ», 2006. - С.16., Г.И.Седова и В.В.Степанов Седова Г.И., Степанов В.В. Дознание: функции и организация деятельности: Учебное пособие. - М.: «Приор-издат», 2003. - С.17., анализируя, в частности, особенности взаимодействия следователя с органом дознания. В этой связи целесообразно акцентировать внимание на том обстоятельстве, что дознаватели пограничных органов ранее находились в административном подчинении начальника оперативного подразделения. В условиях действия норм УПК РФ, когда дознаватель уполномочен проводить дознание в качестве законченной формы предварительного расследования, его процессуальная роль заметно повышается. Даже несмотря на четкую формулировку нормы ч.2 ст.41 УПК РФ, принцип разграничения функций сторон и независимость дознавателя не имеют достаточной практической реализации и правового закрепления.

Во многом в силу этого приказом ФСБ России от 18 марта 2006 года №103 была утверждена специально разработанная Концепция формирования системы подразделений процессуальной деятельности в пограничных органах федеральной службы безопасности, а очередным ведомственным нормативным правовым актом от 12 марта 2007 года - утверждены типовые положения о данных подразделениях. Согласно содержанию Концепции и типовых положений органами дознания являются пограничные органы, в составе которых есть оперативно-розыскные подразделения, а именно: Пограничные управления ФСБ России по субъектам РФ, а также подразделения (Службы) в городах и населенных пунктах, подчиненные пограничным управлениям. В органах дознания создаются подразделения процессуальной деятельности, - отделы (отделения, группы) дознания и административной практики, на которые возлагаются полномочия:

- производства по уголовным делам, отнесенным к подследственности дознавателей пограничных органов;

- производства неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно;

- исполнения письменных поручений следователя и прокурора;

- производства по делам об административных правонарушениях.

Начальники создаваемых подразделений процессуальной деятельности назначаются и подчиняются начальникам органов дознания на соответствующем уровне и организуют работу своих подразделений.

В новых правовых и организационных рамках роль дознавателя пограничных органов приобретает более самостоятельный, процессуально и административно независимый характер.

Особое место занимает форма взаимодействия, касающаяся возможности дачи дознавателем пограничных органов поручений оперативному подразделению. В целом правовые основы дачи поручений процессуального и оперативно-розыскного характера содержатся в нормах УПК РФ, регламентирующих полномочия прокурора (п.11 ч.2 ст.37), следователя (п.4 ч.2 ст.38, ч.1 ст.152), а также в п.3 ч.1 ст.7 Федерального закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности». В частности, следователь уполномочен давать органу дознания обязательные для исполнения письменные поручения: о проведении оперативно-розыскных мероприятий; о производстве отдельных следственных действий; об исполнении постановлений о задержании, приводе, об аресте, производстве иных процессуальных действии.