Управление экономическим развитием территории: модель и методика анализа взаимодействия уровней и ветвей власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

УПРАВЛЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ ТЕРРИТОРИИ: МОДЕЛЬ И МЕТОДИКА АНАЛИЗА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ УРОВНЕЙ И ВЕТВЕЙ ВЛАСТИ

Захаров Сергей Викторович

к.э.н., доцент

Шахтинский институт (филиал) Южно-Российского государственного политехнического университета (НПИ) им. М.И. Платова, Россия, Ростовская обл., г. Шахты

Предложены решения комплексной задачи анализа и оценки эффективности взаимодействия уровней и ветвей государственной власти, призванной обеспечить успешное развитие региональной экономики, экономики отельной территории, ОЭЗ. Выбор задачи обоснован на основе результатов анализа направлений, теоретической базы и практики управления развитием региональной экономики и территории. В исследовании особое внимание уделено созданию и развитию особых экономических зон (ОЭЗ). Разработаны предложения и рекомендации по совершенствованию инструментария управления развитием региональной экономики и экономики отдельных территорий, в том числе ОЭЗ, а также оценки действенности и эффективности взаимодействия уровней и ветвей власти, участвующих в создании и реализации проектов ОЭЗ. Показано, что использование разработанных рекомендаций улучшает перспективы успешного развития территорий и повышает эффективность управления региональной экономикой и развитием ОЭЗ

Ключевые слова: РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА, УПРАВЛЕНИЕ, ОСОБАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЗОНА (ОЭЗ), СТРУКТУРЫ ВЛАСТИ, ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ, ЭФФЕКТИВНОСТЬ, ОЦЕНКА, КОМПЛЕКСНОЕ РАЗВИТИЕ ТЕРРИТОРИИ

Исследуемая проблема и постановка задачи

В настоящем исследовании решается задача оценки и повышения действенности (эффективности) взаимодействия уровней и ветвей государственной власти в обеспечение эффективного управления развитием региональной экономики, экономики территорий и ОЭЗ.

В ранее опубликованной статье [1] показано, что, во-первых, этой задаче до настоящего времени не уделено должного внимания в работах ученых и практиков. Во-вторых, не разработаны модель и методики оценки действенности и эффективности взаимодействия уровней и ветвей власти, участвующих в создании и реализации комплексных проектов развития территорий и ОЭЗ, что позволило бы улучшить перспективы роста и качественной трансформации экономики страны и регионов.

Результаты исследования, разработанные предложения, рекомендации, модель оценки и методики

В опубликованных ранее материалах [1] подчеркнута возможность и необходимость осуществления системной диагностики эффективности государственного управления развитием территорий. Это важно потому, что оценки эффективности с государственной позиции, которые имеют место в отчетах Счетной палаты РФ [2, 3] (использующей установленный Правительством РФ порядок оценки [4]), достаточно ограничены и не указывают на причины низкой эффективности, недостатки, ошибки и просчеты в управлении, которые следует превентивно или своевременно устранять.

Отметим, что в известных работах, отчасти касающихся изучения (но не решения) рассматриваемой в настоящей статье проблемы, можно найти некоторые решения и сведения, которые могут быть полезны в выполняемом научном поиске, а именно:

- в работах Э.В. Алехина и В. В. Иванова [5, 6] представлена классификация процессов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления по ряду признаков, в том числе характеру решения задач, уровню взаимодействия, направлению действий, постановке целей, типу технологии взаимодействия (документооборот), а также описаны применяемые на практике механизмы взаимодействия органов власти (как субъектов управления): нормативно-правовой, организационный, бюджетно-финансовый, налоговый и экономический. Важно, что классификация помогает выбирать механизмы и инструменты взаимодействия, формы контроля и обратной связи;

- В.Г. Игнатов обосновывает повышение значимости местного самоуправления (как субъекта экономических и социально-политических отношений) в период серьезных рыночных трансформаций, административной и муниципальной реформы и предлагает формировать механизм взаимодействия государства и муниципалитетов с учетом системных принципов независимости, открытости, согласования интересов, доверия, паритетности, целевого софинансирования и эффективности [7]. Хотелось бы отметить, что эти принципы в настоящее время используются в управлении региональной экономикой, в том числе при подготовке и реализации проектов ОЭЗ;

- А.Н. Митин описывает суть системного управления применительно к государственному и муниципальному правлению [8], подходы, принципы и методы которого используются в современной управленческой практике;

- Я.Я. Кайль рассматривает процесс взаимодействия регионального и муниципального уровней власти в зависимости от возможной реализации одной из шести моделей [9]:

1. Модель «партнерство» характеризуется пониманием со стороны региональной власти важности и роли местного самоуправления в обеспечении комплексного развития территории, поэтому их деятельность направлена на развитие местного самоуправления и выстраивание конструктивного диалога с муниципальной властью, принятие решений с учетом интересов муниципальных образований.

2. Модель «доминирование» учитывает доминирование и подчинение одной из сторон (органов региональной власти).

3. Модель «игнорирование» предполагает отсутствие взаимодействия регионального и муниципального уровней власти (по разным причинам) и может быть переходной моделью от доминирования или конфронтации к более эффективным моделям взаимодействия.

4. Модель «субсидиарности» осуществляется на принципе, согласно которому задачи должны решаться на самом низком, малом или удаленном от центра уровне. Область применения данного принципа - коммунальное хозяйство, социальная защита, охрана правопорядка, организация вывоза мусора и мест захоронения и т.п.

5. Модель «конкуренции» основывается на желании субъекта распределить усилия взаимодействующего субъекта по предметам взаимодействия и решению общих задач. Данное желание конструктивно, но отсутствие диалога при решении задач усилиями одного субъекта ограничивает эффективность взаимодействия.

6. Модель «конфронтация» или модель «борьба с противником» предполагает взаимодействие, которое характеризуется высокой степенью активности отношений и высокой их динамикой. Представители региональной власти видят в лице муниципалитетов субъекты, которые не желают «встраиваться» в патерналистскую модель, поэтому опасны. В результате субъекты стараются осложнить деятельность друг друга.

На основе перечисленных моделей можно сформировать организационный механизм взаимодействия регионального и муниципального уровней власти (рис. 1). В реальной практике существует сочетание нескольких видов моделей, поэтому, как отмечено в работе [5], следует говорить не о наличии, а о преобладании одной из указанных моделей взаимодействия государственной и муниципальной власти.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 1 - Концептуальная схема организационного механизма взаимодействия регионального и муниципального уровней власти

государственный власть региональный экономика

Возвращаясь к задаче оценки качества управления, отметим, что важно знать стоимость ошибок и некачественного управления, чтобы правильно расставлять приоритеты управления и уделять первостепенное внимание ключевым проблемам и вопросам, последовательно улучшая ситуацию и результаты реализуемых проектов. Нужна статистика стоимости и количества проявлений (фактов) ошибок и проблем, чтобы применять аппарат системного анализа, например, Парето-диагностики.

В оценке действенности взаимодействия структур и уровней власти важно знать:

- какие формы поддержки бизнеса и в каком количестве предоставляет государство (прямое, программное) бюджетирование и финансирование в рамках федеральных и иных инвестиционных целевых программ, предоставление государственных целевых кредитов, бюджетных дотаций, возмездных или безвозмездных ссуд, налоговых льгот, государственных гарантий и государственного страхования негосударственных инвестиций);

- какая структура, на каком уровне власти и в каком количестве оказывает вполне определенную форму поддержки (поскольку некоторые формы поддержки органами декларируются, но практически не осуществляются на практике);

- когда по срокам реализуется та или иная форма поддержки, поскольку часто оказывается, что финансовая поддержка выделяется формально. Например, она поступает из финансового источника в последние месяцы года или близко к сроку окончания проекта, поэтому средства не могут быть освоены в полном объеме, а работы не могут быть выполнены с надлежащим качеством.

Как правило, финансовая (инвестиционная) роль (следовательно, сила влияния) федеральной и региональной власти в проектах развития территории и ОЭЗ существенно превышает роль и силу влияния муниципальных властей [1]. Однако недостаточная эффективность управления не может зависеть только от распределения этой силы между иерархическими звеньями власти, поскольку разрушение целевого процесса управления может произойти по «слабому звену». Идея и тезис «слабого звена» не новы. Следует напомнить, что этот тезис в отношении процесса развития империализма в разных странах был высказан В.И. Лениным еще в 1916 г. [10], но он применим, по моему мнению, к любому процессу, в том числе к процессу управления, процессу реализации проекта и др.

В теории и практике организации производства применяется понятие «узкого места» (которое по своей сути подобно тезису слабого звена), определяющее точку, звено или участок в процессе производства со значимо более низкой производительностью как результат нарушения пропорций в производственной мощности цехов, участков и рабочих мест, рационального баланса рабочих мест и исполнителей, несогласованности времени выполнения работ и операций, неверного распределения трудовых функций, задержки в выдаче заданий и других нарушений в рациональной системной организации производства, управления и труда [11]. Используя эти знания, можно говорить о том, что, во-первых, «слабое звено» в иерархической цепи управления - это управленец или орган управления (представленный конкретным руководителем), который не может выполнить свою функцию и/или решить поставленные задачи в целом или частично, а «узкое место» определяет управленца или группу управленцев, которые (по тем или иным причинам, мотивам, интересам) не выполняют свою работу качественно и в надлежащие сроки. Во-вторых, может быть предложена и использована полезная на практике методика выявления слабого звена и узкого места в государственной иерархии управления развитием экономики региона или территории, в том числе ОЭЗ.

Системная диагностика начинается с проверки системной эффективности (действенности управления), которая должна ответить на вопрос: «Достигнуты ли поставленные в программе или проекте цели и задачи»?

Нормой качества управления должно стать достижение поставленных целей и выполнение (решение) программных или проектных задач, которые дополнительно закреплены целевыми показателями и индикаторами развития экономики территории. Например, используя официальную информацию и статистику Минэкономразвития России, можно утверждать, что 10 из 36 ОЭЗ, созданных в России с 2005 г., не достигли поставленных целей и не решили возложенных на них задач, поэтому эти проекты досрочно закрыли, следовательно, коэффициент полного фиаско управленческой иерархии равен 10/36 или 0,28 (28 %).

Опираясь на информацию Минэкономразвития России, в настоящее время нельзя ответить на вопросы:

- в каком месте управленческой иерархии было расположено «слабое звено» и «узкое место»;

- на каком этапе были допущены ошибки, кто принимал пагубные решения и сколько они стоили?

Если предпринять попытку оценки полного или частичного не достижения отдельных целей и отсутствие решения отдельных задач, поставленных в законе об ОЭЗ [12], то окажется, что после создания 36 ОЭЗ (т.е. с 2005 г.) успехи государственного управления (на 01.01.2017) можно охарактеризовать следующими цифрами:

- не достигнута или не в полной мере достигнута цель развития высокотехнологичных отраслей экономики в 67 % ОЭЗ (Кпуi = 0,67 - коэффициент некачественного или процент (67 %) провального управления, т.е. не достижения i-той цели или не решения i-той задачи, рассчитанный как отношение количества ОЭЗ, в которых цель не достигнута или задача не решена, к общему количеству ОЭЗ, созданных за анализируемый период), т.е. качество управления по этой цели составило 33 % (Кууi = 0,33 - коэффициент успешного управления, т.е. достижения i-той цели или решения i-той задачи - отношение количества ОЭЗ, в которых цель достигнута или задача решена, к общему количеству ОЭЗ, созданных за анализируемый период; Кууi = 1 - Кпуi);

- не достигнута или не в полной мере достигнута цель разработки и производства новых видов продукции в 28% ОЭЗ (Кпу = 0,28), т.е. качество управления по этой цели составило 72% (Куу = 0,72);

- не решена или не в полной мере решена задача перехода от экспортно-сырьевой экономики к высокотехнологичному производству в 47 % ОЭЗ (Кпу = 0,47), т.е. качество управления по этой задаче составило 53 % (Куу = 0,53);

- не решена или не в полной мере решена задача развития отраслей с высокой степенью переработки сырья в 58 % ОЭЗ (Кпу = 0,58), т.е. качество управления по этой задаче составило 42 % (Куу = 0,42);

- не решена или не в полной мере решена задача создания и производства конкурентоспособной наукоемкой продукции и услуг в 61 % ОЭЗ (Кпу = 0,61), т.е. качество управления по этой задаче составило 39 % (Куу = 0,39).

Можно говорить о невыполнении проектных заданий и ожиданий, что нашло отражение в результатах анализа Счетной палаты России, которая утверждает, что на начало 2017 г. относительно эффективными являются ОЭЗ, функционирующие на территориях Республики Татарстан («Алабуга»), Липецкой и Самарской областях, а также в г. Санкт-Петербурге (объем осуществленных резидентами инвестиций по этим зонам превысил объем вложенных средств федерального бюджета). Подробный анализ результативности ОЭЗ и методические подходы к оценке функционирования комплексных проектов территории представлены в работах [13,14]. Эффективность остальных ОЭЗ Счетная палата России ставит под сомнение. Следовательно, по экономическим критериям неэффективность иерархии государственного управления еще более удручающая (чем оценки, приведенные выше). Невыполнение целевого экономического критерия составило 89 %, следовательно, качество управления по этому целевому критерию равно Куу = 0,11 (11 %).

В проектах развития региональной экономики и экономики отдельных территорий важную роль играют государственно-частное партнерство (ГЧП) и общественно-государственное или общественно-государственно-частное партнерство [15]. Это означает, что субъектами социально-экономических отношений выступают структуры государственной власти, бизнес-субъекты, общественные организации и граждане. Названные субъекты могут быть объединены в группу стейкхолдеров, имеющих определенные интересы по поводу развития региональной экономики и использующие разные методы и средства для продвижения и защиты своих интересов. При этом, экономические отношения объединяют в некоторую общую группу структуры государственной власти (разных уровней и ветвей), бизнес-субъекты и граждан как потребителей товаров, работ и услуг, а также граждан как наемных работников (продавцов рабочей силы и субъектов рынка труда).

Пользуясь терминологией электронной коммерции, можно выстроить сетевую модель управления государством (как субъектом управления) объектами управления при реализации проектов развития региональной экономики и ОЭЗ. В качестве субъектов управления выступают государственные органы, подчиненные по иерархии взаимодействия (это прямое управление и взаимодействие), а также бизнес (оказывающий косвенное управляющее воздействие), потребители и наемные работники (способные генерировать косвенное управляющее воздействие).

Взаимодействие в рамках программ и проектов ОЭЗ возможно в следующих вариантах взаимоотношений:

- парное взаимодействие между разными структурами государственной власти с государством - элемент типа G2G;

- парное взаимодействие между структурами государственной власти и коммерческими организациями - элемент типа G2B;

- парное взаимодействие между структурами государственной власти и гражданами как потребителями - элемент типа G2C;

- парное взаимодействие между коммерческими организациями (в интегрированном взаимодействии по поводу участия в общих производственных и торговых бизнес-процессах) - элемент типа B2B;

- парное взаимодействие между коммерческими организациями и потребителями - элемент типа B2C;

- парное взаимодействие между потребителями (обмен информацией) - элемент типа C2C.

Поскольку во взаимодействии участвуют органы управления разного иерархического уровня, то в сетевой модели можно использовать индексы: 1 - федеральный уровень (G1); 2 - региональный уровень (G2); 3 - муниципальный уровень (G3); И - исполнительная ветвь власти (G1И, G2И, G3И); З - законодательная ветвь власти (G1З, G2З, G3З); С - судебная ветвь власти (G1С, G2С, G3С).

В рамки экономических отношений укладываются множественные взаимодействия по поводу: элементного состава системы и существующих связей; производства и реализации продукции (товаров, работ и услуг) коммерческими и некоммерческими организациями (в том числе по поводу предоставления услуг государственными органами разных уровней иерархии и ветвей власти) товаров, работ и услуг; оценки, принятия и реализации управленческих решений; программ и проектов, стратегий развития, в том числе поставленных целей и сформулированных задач; государственных и частных инициатив, интересов, ожиданий, стимулов и мотивов; прав и ответственности лиц и организаций; применяемых (запланированных в программах и проектах) ресурсов, технологий и процессов, методов и методик; принимаемых и реализуемых планов, исполнителей и сроков; приоритетов; баланса хаоса и упорядоченности в системе управления и выстраиваемой новой экономической системе и др.

Общая сетевая модель взаимодействия структур (органов) власти при выполнении программ и проектов развития экономики региона, в том числе проектов развития ОЭЗ, может выглядеть так, как это показано на рисунке 2.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 2 - Сетевая (общая) модель взаимодействия субъектов, участвующих или заинтересованных в реализации программы или проекта развития экономики территории (региона, ОЭЗ, муниципального образования)

С помощью сетевой модели можно решать задачу оценки системной эффективности управления (по результатам функционирования ОЭЗ), т.е. пойти дальше констатации факта неэффективности ОЭЗ и общей оценки качества рассматриваемой (анализируемой) цепочки управления, предложив более информативный методический инструмент, включающий следующие шаги:

- из общей сетевой модели применительно к конкретному проекту можно выделить частную сетевую модель, которая описывает и учитывает отдельные стороны и особенности взаимодействия:

1) формально установленные связи, формально увязывающие взаимодействующие субъекты, которые вовлечены в выполнение программы или проекта решениями правительственных органов или заключенными на их основе договорами;

2) наиболее вероятные позитивные (непротиворечащие законодательству, подзаконным актам и должностным инструкциям) связи между государственными структурами или отдельными управленцами, представителями частного капитала, гражданами, которые выступают как потребители или источники информации, используемой для выявления проблем, поиска и обоснования решений, проверки их эффективности на практике;

3) связи на основе личных интересов, непротиворечащих или противоречащих (коррупционные) законодательству, подзаконным актам и должностным инструкциям;

- каждая цепочка управления идентифицируется с поставленной целью, решаемой проблемой или задачей, прописанной в программных и проектных документах, соотнесенной с соответствующими целевыми критериями и плановыми индикаторами, однако, не следует ограничиваться моделью с (упрощенными) иерархическими связями исполнительной власти, например, цепочкой G1И2 G2И2G3И2В2С. Хотя, именно такая цепочка является основой для построения большинства моделей достижения проектной цели и выполнения конкретной задачи проекта, но она отражает и объединяет лишь часть реально существующих связей и должна быть соответствующим образом дополнена;

- каждый субъект, включенный в цепочку управления, должен обладать выделенными правами и ответственностью, по которым можно оценить его участие в успехе или провале дела, т.е. оценить качество управления при каждом шаге взаимодействия, принятия решений и их выполнения;

- общая оценка эффективности (действенности) или качества управления может быть распределена по цепочке субъектов управления в зависимости от выделенной ответственности за конкретные решения и действия:

Куу общ = ? Кууi

где Куу общ - общая оценка качества управления, % (как это показано выше);

Кууi - частные оценки качества управления, определенные для каждого участника цепочки управления в выстроенной частной сетевой модели.

Методика кажется простой, но именно простота позволяет выделить «виновников торжества». Например, не исключено, что десять досрочно закрытых проектов ОЭЗ были недостаточно квалифицированно подготовлены, не обеспечены необходимыми кадровыми и другими ресурсами, но решения были приняты на конкретных уровнях исполнительной и законодательной власти, следовательно, может быть выстроена цепочка управления с указанием субъектов, которые должны быть оценены «по заслугам» и получить соответствующее «вознаграждение» за некачественное управление, провал проектов и растраченные финансовые и другие ресурсы.

Прямые связи государственных органов (разного уровня, ветвей власти и отраслевой принадлежности) с бизнесом или гражданами важны в трех аспектах. Они непосредственно создают условия:

- для достижения целей и решения задач, определенных стратегией развития информационного общества в Российской Федерации (на 2017 - 2030 годы) [16];

- для оказания государством значительного количества электронных услуг бизнесу и гражданам (обществу);

- для получения информации от бизнеса и граждан или общественных организаций, которую государственные структуры (органы) могут использовать для выявления проблем и поиска их решений, фиксации хода выполнения проектов и т.д., в том числе использовать информацию в автоматизированных системах управления проектами (см., например, [17]).

Подготовка проектов - очень сложный и ответственный процесс, который должен поэтапно контролироваться до принятия окончательного решения, в том числе проверяться по каждой поставленной в законе [12] и проекте цели и задаче.

В этой связи можно рекомендовать:

- шире использовать модели и методические инструменты, опирающиеся на процессный подход [18], который позволяет применять современный инструментарий моделирования бизнес-процессов, четко распределять ответственность между исполнителями отдельных операций в процессе;

- операционализировать используемые понятия: цель и задача; системная и экономическая эффективность; ожидаемый, планируемый результат; результативность, действенность, эффект и качество управления;

- определить круг субъектов-участников ГЧП и общественно-государственного или общественно-государственно-частного партнерства, разделить их на группы субъектов управления, объектов управления и стейкхолдеров;

- распределить ответственность за общие и частные цели и задачи проекта, установить целевые критерии и плановые индикаторы, распределить ответственность за их достижение по управленцам и представителям частного бизнеса, участвующим в реализации проектов, установить ответственность за нарушение целевых критериев, плановых индикаторов и сроков их достижения, выделить соответствующие ресурсы и права участникам цепочки управления;

- установить методы, методики и сроки контроля выполнения программ и проектных планов, анализа хода выполнения проекта, выявления и разрешения проблемных ситуаций;

- выполнить проверку нематериальных активов и возможностей, необходимых для реализации проектов и планов развития территории (региона, муниципального образования, ОЭЗ), в том числе обеспеченность проекта квалифицированным персоналом, обладающим необходимыми знаниями и опытом;

- проверить наличие технологического и интеллектуального задела, требующегося для успешной реализации проектов, или необходимость пополнения (в необходимые и строго установленные сроки);

- выполнить проверку проекта на комплексность, в том числе в части развития промышленной, рыночной, торговой, логистической, информационной, социальной и сервисной инфраструктуры.

Выводы и основные результаты исследования

Дополнен инструментарий оценки и повышения действенности (эффективности) взаимодействия уровней и ветвей государственной власти в обеспечение эффективного управления развитием региональной экономики, экономики территорий и ОЭЗ, а именно:

- предложено использовать понятия «слабого звена» и «узкого места» применительно к оценке и процессу поиска путей и решений, повышающих качество иерархической цепочки управления развитием территории;

- в оценке управления и управленцев использованы коэффициент некачественного (провального) управления и коэффициент успешного управления, описана методика их расчета;

- впервые построена сетевая модель взаимодействия субъектов, участвующих или заинтересованных в реализации программы или проекта развития экономики территории, в том числе региона, ОЭЗ, муниципального образования;

- приведены рекомендации, позволяющие, во-первых, расширить базу оценки и улучшить ее информационное наполнение, во-вторых, расширить арсенал методов и методик анализа эффективности проектов и процессов управления развитием территорий, в-третьих, создать условия для повышения качества управления при разработке и реализации комплексных проектов развития территорий.

Литература

1. Захаров С.В. Управление экономическим развитием территории: проблема взаимодействия уровней и ветвей власти // Baikal Research Journal. 2017. - Т. 8. - № 2.

2. Иванов В.В. Муниципальное управление: справочное пособие. - М.: ИНФРА-М, 2009. - 717 с.

3. Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление в России: теория и организация. - Ростов-н/Д.: МарТ; Феникс, 2010. - 382 с.

4. Митин А.Н. Системные основы государственного и муниципального управления. - Екатеринбург: УрГЮА, 2010. - 274 с.

5. Кайль Я.Я. Система государственного и муниципального управления. - Ростов-на-Дону; Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2009. - 362 с.

6. ганизация производства на предприятии: Учебник / Под ред. О.Г. Туровца и Б.Ю. Сербиновского. - Ростов-на-Дону: МарТ, 2002. - 464 с.

7. Захаров С.В. Методические подходы к оценке функционирования комплексных проектов на региональном уровне / С.В. Захаров // Организатор производства, 2016. - № 4. - С. 67 - 76.

8. Захаров С.В. Социально-экономическое развитие территорий на основе государственно-частного партнерства. Часть 1 // Наука Красноярья, 2017. - № 1. - С. 79-102.

9. Репин В.В. Процессный подход к управлению. Моделирование бизнес-процессов / В.В. Репин, В.Г. Елиферов. - М.: Манн, Иванов и Фербер, 2013. - 544 с.

Размещено на Allbest.ur