Адміністративно-судова відповідальність в адміністративному праві

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

У науці адміністративного права традиційно основна увага приділяється двом видам юридичної відповідальності: адміністративній і дисциплінарній. При цьому вважається, що прикладом юридичної відповідальності, що здійснюється в класичній адміністративно-процесуальній формі, є адміністративна відповідальність, передбачена Кодексом України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП). У цьому кодексі описано провадження в справах про адміністративні правопорушення, яке складається з певної кількості стадій, визначено характеристики процесуальних документів, на підставі яких здійснюється це провадження, а також окремо описано провадження з виконання постанов про накладення адміністративних стягнень. Усе це надає адміністративній відповідальності якість процесуальної визначеності й досить чітко визначає повноваження органів адміністративної юрисдикції в такому провадженні.

Процесуальна конструкція адміністративної відповідальності є однією з найбільш досліджених у науці адміністративного права. Зазначена процесуальна конструкція розкривається через характеристики провадження в справах про адміністративні правопорушення.

Проте в останні роки в законодавстві з'явилися процесуальні конструкції юридичної відповідальності, які досить суттєво відрізняються від класичної адміністративної відповідальності, хоча й зберігають основні ознаки адміністративно-правових відносин. Відтак постає проблема виділення та визначення характеристик процесуальної конструкції видів юридичної відповідальності, відмінних від класичної.

Різноманітним аспектам процесуальної конструкції адміністративної відповідальності за КУпАП присвячено велику кількість наукових праць, зокрема таких учених, як О.М Бандурка, І.Л. Бородін, І.П. Голосніченко, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко, Д.М. Лук'янець, О.І. Миколенко, М.М. Тищенко та багато інших. Проте процесуальні конструкції юридичної відповідальності в адміністративному праві, відмінні від традиційного провадження в справах про адміністративні правопорушення, майже не досліджувалися. Це обумовлюється тим, що значна частина таких конструкцій з'явилася в чинному законодавстві в останні роки, тому вони ще не встигли стати предметом наукових досліджень.

Перед тим, як перейти до аналізу зазначеного процесуального типу юридичної відповідальності в адміністративному праві, необхідно пояснити, чому процесуальну конструкцію адміністративної відповідальності за КУпАП ми називаємо класичною. Процесуальна конструкція адміністративної відповідальності за КУпАП є певною мірою еталоном із точки зору урахування під час правового регулювання всіх компонентів відповідних правовідносин.

У науці адміністративного права було доведено, що нормативна модель адміністративної відповідальності має включати норми, що визначають правовий статус суб'єктів відносин адміністративної відповідальності (органів адміністративної юрисдикції й осіб, до яких застосовуються стягнення); процесуальну форму (адміністративний порядок) застосування, а також виконання стягнень; принципи застосування стягнень; перелік і характеристики стягнень; загальні засади адміністративної відповідальності; загальні характеристики підстав виникнення відносин адміністративної відповідальності.

Однак із цього переліку видно, що більшість предметів правового регулювання так чи інакше пов'язані з процесуальною конструкцією адміністративної відповідальності, зокрема це і суб'єкти, які здійснюють процесуальну діяльність, і принципи такої діяльності, і підстави вчинення процесуальних дій тощо. Оскільки з різним ступенем деталізації ці моменти регламентовані саме для адміністративної відповідальності за КУпАП, ми вважаємо її еталоном правового регулювання відносин юридичної відповідальності в адміністративному праві.

Відмінною від класичної процесуальної конструкції адміністративної відповідальності є процесуальна конструкція, яку можна назвати змішаною адміністративно-судовою. Особливістю такої конструкції є те, що вона реалізується в межах двох відмінних проваджень. По -перше, це контрольне адміністративне провадження, що здійснюється уповноваженим органом виконавчої влади, а по-друге, провадження із застосування заходів відповідальності, яке здійснюється в межах адміністративного судочинства.

Так, відповідно до ч.2. ст.14 Закону України «Про державні лотереї в Україні» до суб'єктів, які організовують або проводять на території України ігри, що відповідають визначенню лотереї, крім випадків, якщо така гра проводиться особою, яка одержала статус оператора державних лотерей, застосовуються фінансові санкції у вигляді штрафу в розмірі шістнадцяти тисяч мінімальних заробітних плат із конфіскацією грального обладнання, а прибуток (дохід) від проведення такої гри підлягає перерахуванню до Державного бюджету України. Застосування санкцій, зазначених в абз.1 ч.2 ст.14, здійснюється за рішенням суду, ухваленим за позовом органів міліції та/або органів доходів і зборів.

Згідно зі ст.3 Закону України «Про заборону грального бізнесу в Україні» до суб'єктів господарювання, які організують і проводять на території України азартні ігри, застосовуються фінансові санкції у вигляді штрафу в розмірі вісім тисяч мінімальних заробітних плат із конфіскацією грального обладнання, а прибуток (дохід) від проведення такої азартної гри підлягає перерахуванню до Державного бюджету України. Застосування фінансових санкцій, зазначених у ч.1 цієї статті, здійснюється за рішенням суду, ухваленим за позовом органів міліції та/або органів доходів і зборів.

Зазначені закони жодним чином не регламентують процесуальних засад застосування фінансових санкцій і конфіскації, проте вказують на те, що санкції застосовуються за рішенням суду, ухваленим за позовом органів міліції та/або органів доходів і зборів.

Тут виникає як мінімум два питання, які стосуються процесуальних засад такої відповідальності: по - перше, у межах якої діяльності органами міліції чи органами доходів і зборів здійснюється виявлення й фіксація порушень зазначених законів; по-друге, у межах якого виду судочинства здійснюється застосування вищезгаданих санкцій?

Що стосується міліції, то згідно з п.33 ст.10 Закону України «Про міліцію» до обов'язків міліції віднесено обов'язок звертатися до суду з позовом про застосування фінансових санкцій, пов'язаних із забороною організації та проведення азартних ігор на території України.

Крім того, до прав міліції, визначених у ст.11 Закону України «Про міліцію», віднесено такі права:

- вилучати в громадян і службових осіб предмети й речі, заборонені або обмежені в обороті, а також документи з ознаками підробки, знищувати ці предмети, речі та документи або передавати їх за призначенням у встановленому порядку (п.23);

- вимагати від керівників підприємств, установ та організацій пояснення за фактами порушення законодавства, перевірка додержання якого віднесена до компетенції міліції, а також у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, проводити перевірки за фактами порушення законодавства, контроль за додержанням якого віднесено до компетенції міліції, вимагати проведення інвентаризацій і ревізій відповідних сфер фінансово-господарської діяльності.

Органи міліції вправі приступити до проведення перевірки суб'єктів господарської діяльності за умови наявності направлення на перевірку, яке складається за формою, встановленою Міністерством внутрішніх справ України. У направленні на перевірку зазначаються дата його видачі, назва підрозділу міліції, мета, вид, підстави, дата початку та дата закінчення перевірки, посади, звання та прізвища посадових осіб підрозділу міліції, які проводитимуть перевірку. Направлення на перевірку є дійсним за умови наявності підпису керівника підрозділу міліції, скріпленого печаткою органу міліції (п.24). процесуальний адміністративний апеляційний правовий

Інакше кажучи, у процесі контрольної діяльності органи міліції мають право зафіксувати порушення Закону України «Про заборону грального бізнесу в Україні» та Закону України «Про державні лотереї» та на підставі зібраних даних звернутись із відповідним позовом до суду.

Аналогічно, відповідно до п.20.1.40 ст.20 Податкового кодексу України, контролюючі органи мають право звертатися до суду щодо застосування санкцій, пов'язаних із забороною організації та проведення азартних ігор на території України.

Підстави для такого звернення можуть бути виявлені під час проведення фактичної перевірки. Так, відповідно до ст.80 Податкового кодексу України фактична перевірка здійснюється без попередження платника податків (особи). Фактична перевірка може проводитися на підставі рішення керівника контролюючого органу, оформленого наказом, копія якого вручається платнику податків або його уповноваженому представнику, або особам, які фактично проводять розрахункові операції, під розписку до початку проведення такої перевірки, а також за наявності хоча б однієї з таких обставин:

- у разі коли за результатами перевірок інших платників податків виявлено факти, які свідчать про можливі порушення платником податків законодавства щодо виробництва й обігу підакцизних товарів, здійснення платником податків розрахункових операцій, ведення касових операцій, наявність патентів, ліцензій та інших документів, контроль за наявністю яких покладено на контролюючі органи, та виникає необхідність перевірки таких фактів;

- у разі отримання в установленому законодавством порядку інформації від державних органів або органів місцевого самоврядування, яка свідчить про можливі порушення платником податків законодавства, контроль за яким покладено на контролюючі органи, зокрема щодо здійснення платниками податків розрахункових операцій, ведення касових операцій, наявності патентів, ліцензій та інших документів, контроль за наявністю яких покладено на контролюючі органи, виробництва й обігу підакцизних товарів;

- письмового звернення покупця (споживача), оформленого відповідно до закону, про порушення платником податків установленого порядку проведення розрахункових операцій, касових операцій, патентування або ліцензування.

На відміну від правового регулювання діяльності міліції стосовно досліджуваних нами ситуацій, для органів доходів і зборів встановлено порядок документальної фіксації результатів перевірок, у процесі яких можуть бути виявлені порушення Закону України «Про заборону грального бізнесу в Україні» та Закону України «Про державні лотереї в Україні». Так, згідно зі ст.86 Податкового кодексу України результати перевірок оформлюються у формі акта або довідки, які підписуються посадовими особами контролюючого органу та платниками податків або їх законними представниками (за наявності). У разі встановлення під час перевірки порушень складається акт. Якщо такі порушення відсутні, складається довідка.

Що стосується виду суду, який уповноважений розглядати справи за позовами органів міліції чи органів доходів і зборів щодо застосування санкцій, передбачених Законом України «Про заборону грального бізнесу в Україні» та Законом України «Про державні лотереї», то на підставі аналізу норм Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАСУ) можна зробити висновок, що відповідні справи належать до компетенції адміністративних судів.

Так, згідно з п.8 ст.3 Кодексу адміністративного судочинства України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду. Очевидно, що і органи міліції, і органи доходів та зборів є суб'єктами владних повноважень у розумінні цієї статті.

Згідно зі ст.17 КАСУ юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією України та законами України.

Як вже зазначалося, органи міліції й органи доходів та зборів наділені цими повноваженнями відповідними законами.

Що стосується предметної підсудності, то відповідні справи належать до компетенції окружних адміністративних судів. Згідно з ч.2 ст.18 КАСУ окружним адміністративним судам підсудні такі адміністративні справи:

1) однією зі сторін у яких є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, обласна рада, Київська, Севастопольська міська рада, їх посадова чи службова особа, крім випадків, передбачених КАСУ, і крім справ щодо їх рішень, дій чи бездіяльності в справах про адміністративні проступки та справ, які підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам;

2) про застосування у випадках, передбачених законом, заходів реагування щодо державного нагляду (контролю), дозвільної системи у сфері господарської діяльності, якщо вони можуть бути застосовані винятково за судовим рішенням;

3) щодо підтвердження обґрунтованості вжиття суб'єктами владних повноважень заходів реагування під час здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Підтвердженням цієї позиції є Лист Вищого адміністративного суду від 28 вересня 2009 р. №1270/13/13-09, згідно з яким справи за позовами органів державної податкової служби про застосування фінансових санкцій, пов'язаних із забороною організації та проведення азартних ігор на території України, належать до юрисдикції адміністративних судів України.

Слід зазначити, що цей лист був виданий Вищим адміністративним судом України ще до прийняття Податкового кодексу України та перейменування Державної податкової служби. Тому в цьому листі використовується назва «Державна податкова служба». Проте зі зміною назви функції й повноваження залишились тими ж, тому всі положення цього листа можна відносити й до органів доходів і зборів.

Зазначеним листом Вищого адміністративного суду України вирішується також питання порядку розгляду справ за позовами суб'єктів владних повноважень на підставі Закону України «Про заборону грального бізнесу в Україні». Зокрема, у ньому зазначається, що Кодекс адміністративного судочинства України не передбачає особливостей щодо розгляду справ за позовами органів державної податкової служби про застосування санкцій, пов'язаних із забороною організації та проведення азартних ігор на території України. За таких обставин названі спори розглядаються в загальному порядку.

Вимоги до судового рішення, яке може бути ухвалене за результатами розгляду справ, пов'язаних із забороною організації та проведення азартних ігор на території України, встановлені, зокрема, главою 5 Кодексу адміністративного судочинства України щодо рішень адміністративного суду першої інстанції та ст.205 цього кодексу щодо судових рішень апеляційної інстанції.

Повноваження адміністративного суду під час вирішення по суті зазначеної категорії справ визначені ст.162 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням приписів ст.3 Закону України «Про заборону грального бізнесу в Україні». Зокрема, згідно з п.4 ч.2 ст.162 цього кодексу адміністративний суд у разі задоволення адміністративного позову може прийняти рішення про стягнення коштів із відповідача. У розглядуваному випадку суд може стягнути до Державного бюджету України із суб'єкта господарювання, який порушив заборону щодо організації та проведення азартних ігор на території України, суму штрафу або прибуток (дохід) від проведення азартної ігри, як це передбачено ст. 3 Закону України «Про заборону грального бізнесу в Україні».

Крім того, на підставі ч.2 цієї статті суд також приймає рішення про конфіскацію грального обладнання, використаного під час вчинення правопорушення у вигляді проведення азартної ігри, яка стала підставою для застосування штрафу до суб'єкта господарювання. При цьому судам слід ураховувати, що за змістом ч.1 ст.3 Закону України «Про заборону грального бізнесу в Україні» санкція у вигляді конфіскації грального обладнання є обов'язковим додатковим покаранням, яке застосовується в усіх випадках поряд із штрафом за порушення суб'єктом господарювання заборони на організацію та проведення азартних ігор.

З урахуванням викладеного стає зрозумілою процесуальна конструкція змішаної адміністративно-судової відповідальності. Властивим для неї є те, що виявлення й фіксація порушення, що є підставою відповідальності, здійснюється в межах адміністративного провадження, найчастіше контрольного, а прийняття рішення - у межах проваджень, із яких складається адміністративне судочинство.

Проте, вважаємо, процесуальна конструкція адміністративного судочинства є надто складною для вирішення справ про застосування санкцій відповідно до Закону України «Про заборону грального бізнесу в Україні» та Закону України «Про державні лотереї в Україні». Фактично в позові органу міліції чи органу доходів і зборів міститься єдина вимога: застосувати санкції у вигляді штрафу та конфіскації відповідного майна. Проте в обох законах санкції є абсолютно визначеними, тому немає потреби в реалізації принципу пропорційності, тобто оцінці адекватності стягнення вчиненому порушенню. Завдання суду полягає фактично в установленні того, чи дійсно порушення мало місце (наявність події порушення) і чи дійсно воно вчинене цією особою. Жодних вимог щодо встановлення вини особи чи врахування будь-яких обставин у законах немає. Більш того, може не бути навіть ситуації спору, якщо особа, стосовно якої подано позов, не заперечує факт порушення.

Усе це дає підстави стверджувати необхідність спрощеного порядку розгляду подібних справ адміністративним судом. Як приклад можна використати положення ст.183-6 КАСУ, яка визначає особливості провадження в справах щодо підтвердження обґрунтованості вжиття суб'єктами владних повноважень заходів реагування під час здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Прикладом підстав для такого провадження є положення ст.70 Кодексу цивільного захисту України, у ч.1 якої викладено підстави для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів. У свою чергу в ч.2 зазначено, що повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється винятково за рішенням адміністративного суду.

Згідно зі ст.183-6 КАСУ провадження в справах щодо підтвердження обґрунтованості вжиття суб'єктами владних повноважень заходів реагування на виявлені під час здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності порушення вимог законодавства у разі, якщо необхідність такого підтвердження передбачена законом, здійснюється на підставі адміністративного позову суб'єкта владних повноважень, яким ужито відповідні заходи реагування.

Адміністративний позов подається суб'єктом владних повноважень до окружного адміністративного суду не пізніше наступного дня з дати видання (прийняття) відповідного розпорядчого документа про вжиття заходів реагування, обґрунтованість яких підлягає підтвердженню судом.

Позовна заява має відповідати вимогам, установленим ст. 106 цього кодексу. У разі якщо порушення, яке стало підставою для вжиття заходів реагування, було виявлено відповідним суб'єктом владних повноважень під час проведення перевірки, до позовної заяви додаються копії документів, що підтверджують дотримання процедури проведення цієї перевірки. У разі невідповідності поданої заяви вимогам ч.3 цієї статті суд у день подання позовної заяви повідомляє позивача про таку невідповідність та встановлює строк не більше двох днів для усунення недоліків. Якщо позивач усунув недоліки в установлений судом строк, позовна заява вважається поданою в день, коли зазначені недоліки було усунуто.

Питання про відкриття провадження в адміністративній справі суд вирішує не пізніше наступного дня з дати надходження позовної заяви. Копії ухвали про відкриття провадження невідкладно надсилаються позивачу та особі, прав, свобод, інтересів чи обов'язків якої стосується адміністративний позов. В ухвалі про відкриття провадження суд може зобов'язати позивача вжити заходи для своєчасного та належного повідомлення особі, прав, свобод, інтересів чи обов'язків якої стосується адміністративний позов, про час і місце розгляду справи з наданням у судовому засіданні доказів про таке повідомлення.

У разі постановлення ухвали про відкриття провадження у справі суд у п'ятиденний строк ухвалює постанову по суті заявлених вимог.

Постанова адміністративного суду ухвалюється, проголошується та видається або надсилається в день її ухвалення згідно з правилами, передбаченими ст.ст.160, 167 цього кодексу, без права суду відкласти складення постанови в повному обсязі.

Апеляційні скарги на судові рішення суду першої інстанції подаються протягом трьох днів із дня їх ухвалення. Апеляційні скарги розглядаються апеляційним судом у строк не більше трьох днів із дня відкриття апеляційного провадження.

Копія судового рішення апеляційної інстанції надсилається особам, які беруть участь у справі, у день його ухвалення кур'єром факсом, електронною поштою чи іншим технічним засобом зв'язку.

Судове рішення апеляційної інстанції є остаточним та оскарженню не підлягає.

На нашу думку, можна доповнити КАСУ ще однією статтею за аналогією зі ст.183 -6, яка б регламентувала особливості розгляду справ за позовами суб'єктів владних повноважень щодо застосування заходів юридичної відповідальності (санкцій).

Таким чином, в адміністративному праві, крім класичної процесуальної конструкції адміністративної відповідальності за КУпАП, яка проявляється в провадженні в справах про адміністративні правопорушення, існує ще одна процесуальна конструкція юридичної відповідальності - змішана адміністративно-судова. Властивим для неї є те, що виявлення й фіксація порушення, що є підставою відповідальності, здійснюється в межах адміністративного провадження, найчастіше контрольного, а прийняття рішення - у межах проваджень, із яких складається адміністративне судочинство.

З урахуванням викладеного вважаємо, що перспективним напрямом подальших досліджень є виявлення нетрадиційних процесуальних конструкцій юридичної відповідальності та їх відповідна систематизація з метою створення цілісного уявлення про процесуальні засади юридичної відповідальності в адміністративному праві.

Размещено на Allbest.ru