Житлово-комунальне господарство як об’єкт адміністративно-правового регулювання

Размещено на http://www.allbest.ru/

Житлово-комунальне господарство як об'єкт адміністративно-правового регулювання

Кущ О. Є.

Адміністративно-правове регулювання передбачає впорядкування, юридичне закріплення та охорону суспільних відносин шляхом застосування правових засобів. Сферою адміністративно-правового регулювання є ті суспільні відносини (економічні, політичні, культурні, національні, релігійні та інші), які потребують правового впливу. Ці відносини складають предмет адміністративно-правового регулювання, є вольовими, об'єктивно потребують впливу з боку держави та мають чітко визначений зміст. Проте сьогодення вимагає вивчення та формування пріоритетних напрямів такого регулювання [1, с. 298]. Одним із таких напрямів є адміністративно-правове регулювання в сфері житлово-комунального господарства (далі - ЖКГ).

Житлово-комунальне господарство становить важливу частину територіальної інфраструктури, що визначає умови життєдіяльності людини, перш за все, комфортність житла, його інженерний благоустрій, якість та надійність послуг транспорту, зв'язку, побутових та інших послуг, від яких залежить стан здоров'я, якість життя та соціальний клімат у населених пунктах [2, с. 62]. З огляду на це останнім часом все частіше представники державних органів влади та органів місцевого самоврядування, науковці звертають увагу на особливості розвитку житлово-комунального господарства в Україні, його вплив на різні державні процеси. Як правило, така увага зводиться, насамперед, до вивчення правових основ функціонування житлово-комунального господарства, специфіки правового регулювання галуззю. При цьому, в законодавств України відсутнє визначення поняття житлово-комунального господарства, як і чіткого розуміння його структури. Але саме сутність і структура житлово-комунального господарства визначає обсяг адміністративно-правового регулювання зазначеною сферою. Різні аспекти житлово-комунального господарства були предметом багатьох досліджень, зокрема: Г.О. Крамаренко, С.М. Мельником, А.А. Муренко, Д.А. Джа- браілов, І.В. Жилінкова, С.В. Корнійчук, Н.І. Олійник та ін. Але різноманітність поглядів на вищезазначені питання тільки ускладнювали як розуміння сутності і структури житлово-комунального господарства, так і відповідно обсягу її правового регулювання. правовий житловий комунальний господарство

Постановка завдання. Визначення сутності і структури житлово-комунального господарства як об'єкта адміністративно-правового регулювання, а також перспективи подальшого розвитку адміністративно-правового регулювання цієї галузі.

Результати дослідження. У науковій літературі поняття житлово-комунального господарства визначається по-різному.

Досить широко трактує це поняття В.І. Чиж, розуміючи під житлово-комунальним господарством багатогалузеву сферу господарювання, що являє собою комплекс підприємств і організацій, які забезпечують комунально-побутові потреби населення, а саме: утримання житла, споруджень інженерної і соціальної інфраструктури, управління житловим фондом і його ремонт, забезпечення послугами теплопостачання, газопостачання, водопостачання і водовідводу, електропостачання, експлуатація ліфтів і радіомереж, вивіз та знезаражування сміття, послуги телефонного зв'язку та кабельного телебачення інші [3, с. 9].

Р.А. Джабраілов розглядає житлово-комунальне господарство з огляду на його призначення, розуміючи останнє, як важливу соціальну галузь, що забезпечує населення, підприємства й організації необхідними житлово-комунальними послугами, істотно впливає на розвиток економічних взаємовідносин у державі [4].

Схоже з попереднім визначення житлово-комунального господарства пропонує І.В. Жилінкова, трактуючи його, як важливу соціальну галузь, що суттєво впливає на розвиток економічних взаємовідносин у державі й віддзеркалює проблеми, які існують у суспільстві, та основним завданням якого є забезпечення населення, підприємств й організацій необхідними житлово-комунальними послугами [5].

А.Н. Багаев визначає житлово-комунальне господарство, як складну соціально-економічна систему, яка забезпечує життя та роботу населення, а також підприємств різних галузей народного господарства необхідними ресурсами води, газу, тепла тощо [6, с. 12].

Житлово-комунальне господарство - галузь народного господарства, що забезпечує населення впорядкованим житлом, задовольняє потреби громадян у комунальних послугах за місцем їх проживання (газом, теплом, водопостачанням та водовідведенням, електроенергією), або надає послуги в межах населеного пункту (лазні, пральні, електротранспорт та інше) [7, с. 6-7]. Існують й інші визначення цього поняття.

Усі наведені визначення житлово-комунального господарства мають певні загальні риси та розбіжності, аналіз яких дає підстави для виділення характерних особливостей цієї галузі:

— поєднання виробничих та невиробничих функцій, пов'язаних із виготовленням матеріальної продукції та наданням послуг;

— особлива соціальна значимість, що посилює необхідність державного регулювання й контролю з боку споживача;

— поєднання великого (виробництво енергії, водопостачання та інше) та малого бізнесу (невеликі ремонтні фірми);

— розосередження центрів надання послуг відповідно до системи розселення, що зумовлює особливу роль місцевих органів самоврядування;

— різноманітність споживачів (громадяни, їх асоціації, підприємства, бюджетні організації).

При цьому слід зазначити, що низку особливостей галузі житлово-комунального господарства у представлених визначеннях все ж не враховано. Поза увагою залишились такі ознаки, як:

— поєднання комерційних (орієнтованих на отримання прибутку) та некомерційних організацій;

— галузь представлена як природними монополіями (транспортування енергії та рідин), так і підгалузями, в яких можлива й необхідна конкуренція (виробництво товарів та послуг);

— різноманітність організаційно-правового статусу підприємництва (зі створенням та без створення юридичної особи) та форм власності;

— особлива значущість екологічного та санітарно-епідеміологічного контролю;

— необхідність гарантованого забезпечення мінімуму послуг незалежно від платоспроможності населення.

Крім того, варто враховувати й те, що до особливостей ЖКГ можна віднести переважно місцевий характер обслуговування; як результат, неможливість транспортування кінцевого результату функціонування його підгалузей та служб, що призначений для певного населеного пункту, в інший населений пункт (вода, пасажироперевезення міськелектротран- спортом та інше); збіг у часі процесів виробництва та споживання, відсутність складування; нерівномірність попиту за сезонами року, місяцями, днями, годинами доби [8, с. 17].

Таким чином, зважаючи на всі особливості галузі житлово-комунального господарства можна запропонувати таке її визначення. Житлово-комунальне господарство є однією з найбільш важливих соціальних галузей, котру складає широка мережа підприємств, установ та організацій, діяльність яких спрямована на виконання виробничих і невиробничих функцій, пов'язаних із належним рівнем життєдіяльності людей, шляхом забезпечення населення адміністративно-територіальних одиниць необхідними ресурсами та надання широкого спектру послуг щодо належного утримання житла, рівня благоустрою населених пунктів та розвитком відповідної інфраструктури.

Враховуючи особливу значимість галузі житлово-комунального господарства як для забезпечення належного існування та розвитку громадян, так і для нормального функціонування підприємств та розвитку регіону, важливо розглянути питання віднесення її до тієї чи іншої галузі народного господарства. З точки зору виробничо-господарської діяльності, характеру продукції, виконуваних робіт та послуг, що надаються (житлове, готельне господарство, побутове обслуговування та інше), ЖКГ відноситься до сфери обслуговування. Водночас, наявність таких підгалузей, як водопровідно-каналізаційне господарство, ремонтно-будівельне виробництво та ін. дозволяє віднести житлово-комунальне господарство в цілому до комбінованої галузі народного господарства - галузі матеріального виробництва та обслуговування [8, с. 15].

Важливим елементом характеристики житлово-комунального господарства як системи є його структурна побудова.

Зауважимо, що інфраструктура житлово-комунального господарства забезпечує єдність усіх її структурних елементів, а також цілісність цієї системи. Виходячи з цього, існує певний механізм регулювання, що формує на відповідній території взаємозв'язок окремих компонентів системи, які взаємодіють між собою та із зовнішнім середовищем. Тому, досліджуючи організацію житлово-комунального господарства, необхідно враховувати ряд моментів. Насамперед, необхідно виділити основні складові організаційно-економічного механізму розвитку, розміщення й функціонування житлово-комунального господарства. Поряд із цим, враховуючи, що житлово-комунальне господарство - це соціально-орієнто- ваний об'єкт господарського життя, важливо обґрунтувати специфіку його взаємозв'язків та взаємозалежностей у системі національного господарства. Слід також мати на увазі, що житлово-комунальне господарство як об'єкт перебуває в складі складної системи, сформованої регіональною економікою, тому необхідно застосовувати системний аналіз. Не можна також не сказати про наявність методологічних принципів структурності, системності, цілісності, які можуть відігравати важливу роль для оцінки досконалості організації житлово-комунального господарства. З огляду на них, можна розглядати ЖКГ, як систему взаємодіючих структурних елементів різного рівня - від регіонального до локального. Структурним елементом першого порядку є обласні ЖКГ; другого порядку - ЖКГ адміністративних районів; третього порядку -- ЖКГ населених пунктів міст, сіл, селищ, селищ міського типу. Дане формування ЖКГ визначає територіальний критерій [9].

За функціональним критерієм структуру ЖКГ можна представити, як сукупність певних підгалузей. Існують різні погляди на таку структуру ЖКГ, до складу якої включають від двох до одинадцяти підгалузей. Так, В.Е. Рохчин та В.С. Чекалін включають в ЖКГ житлове господарство та комунальні підприємства [10], а Т.М. Строкань виділяє в її структурі одинадцять підгалузей, які функціонально об'єднує у дві підгрупи: внутрішньодомових послуг (водопровідне господарство, каналізаційне господарство, теплове господарство, газове господарство, ремонтно-будівельні організації) та загальноміських послуг (міськелектротран- спорт, дорожнє господарство, зовнішнє освітлення, зелене господарство, санітарне обслуговування територій, готельне господарство, ритуальне обслуговування) [11, с. 122-128].

Проте більшість науковців не поділяють такі погляди на структуру ЖКГ.

Так, аналіз різних наукових джерел дає підстави говорити про чотири підгалузі у складі житлово-комунального господарства. Це: житлове господарство; комунальне господарство; благоустрій (дорожнє господарство, зелене господарство, вуличне освітлення, санітарна очистка територій та ін.); побутове обслуговування (лазні, пральні, ритуальне обслуговування та ін.).

Житлове господарство - сфера економіки, частина народного господарства, що забезпечує утримання та функціонування в належному стані житловий фонд (сукупності житлових та допоміжних приміщень) [12, с. 527].

Аналіз діючих нормативно-правових актів дозволяє віднести до житлового господарства такі види послуг [13-16]:

— послуги з утримання житла: послуги з технічного обслуговування внутрішньобу- динкових систем (фундаментів, підвалів, стін, фасадів, перегородок, дахів, водопроводів, каналізації, газопостачання, ліфтів та ін.); освітлення місць загального користування у будинках; санітарне обслуговування (прибирання сходових кліток, прибудинкової території, підвалів, технічних поверхів та покрівель; поливання дворів, клумб і газонів; дезінсекція та ін.); вивезення та утилізація твердих побутових і негабаритних відходів;

— послуги з ремонту житла: поточний та капітальний ремонт;

— послуги з управління: житловим фондом (у тому числі забезпечення громадян житлом) та багатоквартирним будинком.

Комунальне господарство - частина міського господарства, яка обслуговує матеріально-побутові потреби міського населення, а також промислові, транспортні та інші виробничі підприємства, які знаходяться на території міста. Розуміння таких потреб поступово змінюється, починаючи від гранично широкого, яке включає в себе всі функції міського господарства [17, с. 173]. Сучасне розуміння комунального господарства є значно вужчим. До нього, зокрема, економічна енциклопедія відносить: благоустрій та інженерне обладнання житлового фонду, територій міст та інших населених пунктів, а також водопостачання (послуги у разі аварії для колективних та індивідуальних власників житла), постачання електроенергії (ремонт електроапаратури, встановлення електролічильників), опалення (послуги у разі аварії для колективних та індивідуальних власників житла), послуги каналізації (послуги у разі аварії каналізації), санітарна очистка (вивезення сміття і нечистот, знешкодження їх) [18, с. 805]. Але, на наш погляд, і таке трактування комунального господарства є занадто широким та не відповідає сучасним уявленням про нього. Сьогодні під комунальним господарством розуміють ресурсопостачання, тобто надання послуг із водопостачання та водо- відведення, газо-, тепло-, енергопостачання.

Благоустрій населених пунктів - це сукупність робіт та заходів, які виконуються для створення здорових, зручних та культурних умов життя населення на території міста. Благоустрій включає роботи з інженерної підготовки територій, облаштування доріг, розвитку міського транспорту, будівництва головних споруд та прокладання комунальних мереж водопостачання, каналізації, енергопостачання та ін., окремі заходи з озеленення, покращення мікроклімату, оздоровлення та охорони від забруднення повітряного басейну, відкритих водоймищ та ґрунтів, санітарної очистки, зниження рівня міського шуму, зменшення можливого вуличного травматизму [19, с. 409]. Проте подібне розуміння благоустрою також гранично широке і не відповідає сучасним умовам, де до благоустрою включають озеленення територій, освітлення місць загального користування в населених пунктах, прибирання та ремонт доріг, утримання водоймищ, пляжів та інших міських об'єктів.

Побутове обслуговування - це частина сфери послуг, де населенню надаються виробничі та невиробничі послуги. Підприємствами побутового обслуговування здійснюється виготовлення за індивідуальними замовленнями предметів особистого споживання, поновлення втраченої споживчої вартості предметів домашнього вжитку та особистого споживання, надання особистих послуг. До побутового обслуговування відносять діяльність підприємств та організацій, які займаються ремонтом житла, виготовленням та ремонтом меблів за індивідуальним замовленням, пранням, чисткою речей, індивідуальним шиттям та ремонтом взуття, одягу; охороною, профілактикою та ремонтом автомобілів, ремонтом технічних побутових машин та пристроїв, теле- та радіоапаратури, наданням послуг зі зберігання речей у ломбардах, фото- та перукарських послуг, прокатом предметів культурно-побутового та спортивного призначення та господарського вжитку, послугами з прибирання квартир, виконання різних доручень та ін. [19, с. 185]. Якщо ж звертатись до розуміння побутового обслуговування, як складової частини житлово-комунального господарства, то перелік послуг буде значно вужчий. Це -- лазні, пральні, ритуальне обслуговування.

Крім того, слід зазначити, що житлове та комунальне господарства безпосередньо, враховуючи об'єкти їх регулювання, можна віднести до галузі житлово-комунального господарства. Благоустрій же та побутове обслуговування віднесені до ЖКГ у зв'язку з їх підпорядкуванням та управлінням житлово-комунальними структурами.

Підприємства та організації комплексу життєзабезпечення населених пунктів відрізняються великою різноманітністю, що пояснюється своєрідністю та специфікою їх діяльності, яка є надзвичайно різносторонньою. У галузі житлово-комунального господарства функціонує кілька тисяч підприємств і організацій, експлуатується майже 25 відсотків основних фондів держави, зайнято 5 відсотків працездатного населення країни. Підприємства та організації різних форм власності в сучасних умовах надають населенню понад 40 видів послуг на суму понад 6 млрд. гривень щороку [20]. У той же час їх можна об'єднати у дві групи, що відрізняються характером виробництва продукції чи надання послуг.

Перша група - комунальні підприємства й організації, що виробляють матеріальну продукцію. Це: водопроводи, організації газового господарства, електростанції та електромережі, котельні та тепломережі; заводи та майстерні, що випускають продукцію (це підсобні підприємства, їх кількість незначна).

Друга група - комунальні підприємства, що надають послуги. Це: житлово-експлуатаційні організації, які створюють сприятливі умови для проживання у жилих будинках; міський громадський пасажирський транспорт; підприємства санітарної очистки [21, с. 9].

Та не дивлячись на багатогалузеву структуру, ЖКГ являє собою цілісну систему, яка забезпечує нормальну життєдіяльність людини, функціонування соціальної та виробничої інфраструктури території.

Житлово-комунальне господарство є складовою частиною міського господарства, яке являє собою складну сукупність підприємств, служб, інженерних споруд і мереж, що розташовані на території міста і призначені задовольняти повсякденні комунальні, побутові, матеріальні й соціально-культурні потреби жителів міста. До складу міського господарства входять також міські (муніципальні) та районні (місцеві) органи управління, фінансово-кредитні установи, органи з підтримання та громадського порядку, установи науки та інше. Міське господарство при цьому являє не простий набір перерахованих сфер, а інтегровану систему, що органічно поєднує всі елементи обслуговування міста (території).

Житлово-комунальне господарство покликане створити комфортні умови для проживання населення шляхом забезпечення безперебійної роботи його підприємств і організацій, а також нормальних умов для їх роботи.

Особливості ЖКГ, як об'єкта управління, визначаються його специфікою як галузі, що об'єднує в собі складний і різноманітний комплекс різних підгалузей, тісно взаємопов'язаних єдиними господарськими і соціальними проблемами, цілями та завданнями.

Основною серед цих особливостей є високий рівень комплексності галузі, який характеризується різноманіттям науково-технічного і технологічного характеру діяльності підгалузей, та взаємозв'язком галузі з єдиною системою міського господарства [22, с. 11--12].

Ще однією проблемою, на яку хотілося б звернути увагу, є дуже велика кількість нормативно-правових актів, що діють у сфері житлово-комунального господарства. І особливо підза- конного характеру з огляду на значний перелік суб'єктів правотворчості у розглядуваній сфері.

З огляду на це, на наш погляд, важливим є прийняття окремого закону про житлово-комунальне господарство, який би визначав поняття, структуру останнього, основні принципи побудови та функціонування, критерії ефективності роботи з урахуванням особливого становища галузі ЖКГ, органи управління та їхні повноваження. Також доцільним було б закріплення в цьому законі основних засад функціонування підгалузей ЖКГ, в розвиток яких вбудувалося б усе поточне законодавство з цих питань.

Житлово-комунальне господарство, як об'єкт правового регулювання, представляє собою комплексну соціальну галузь, котру складає широка мережа підприємств, установ та організацій, діяльність яких спрямована на виконання виробничих і невиробничих функцій, пов'язаних із належним рівнем життєдіяльності людей шляхом забезпечення населення адміністративно-територіальних одиниць необхідними ресурсами та надання широкого спектру послуг щодо належного утримання житла, рівня благоустрою населених пунктів та розвитком відповідної інфраструктури. Особливістю даного об'єкта правового регулювання є значна кількість нормативно-правових актів, що діють у сфері житлово-комунального господарства, особливо підзаконного характеру. З огляду на це, важливим є прийняття окремого закону про житлово-комунальне господарство, який би комплексно вирішував усі наявні проблеми правового регулювання цієї галузі та закладав би основи подальшого розвитку правовідносин у сфері ЖКГ.

Список використаних джерел

1. Теорія держави і права. Академічний курс: Підручник / За ред. О.В. Зайчука, Н.М. Оніщенко. - К.: Юрінком Інтер, 2006. - 688 с.

2. О'Салливан А. Экономика города - 4-е изд.: Пер. с англ. / А. О'Салливан. - М.: ИНФРА-М. - 2002. - 706 с.

3. Чиж В.І. Методологія облікових процедур в управлінні витратами: Монографія / В.І. Чиж. - Луганськ: Вид-во СНУ ім. В. Даля, 2004. - 296 с.

4. Джабраілов Р.А. Правове забезпечення ефективного функціонування ЖКГ як складової частини об'єктів комунальної власності / Р.А. Джабраілов // Економіка та право. - 2004. - № 3. - С. 27-32.

5. Жилінкова І.В. Управління майном у житлово-комунальній сфері / І.В. Жилінкова // Нові цивільний та господарський кодекси України та проблеми їх застосування: мат. на- ук.-практ. конф. (Харків, 23 квітня 2003 р.). - Х. - 2004. - С. 30-32.

6. Багаев А.Н. Реформа жилищно-коммунального хозяйства: все, что о ней слышали и хотим знать / А.Н. Багаев. - Ростов н/Д.: Феникс, 2006. - 224 с.

7. Экономика, организация и планирование городского хозяйства: учебник для студентов инженерно-экономических вузов / под ред. проф. А.И. Файнберга. - М.: Стройиздат, 1969. -263 с.

8. Безлюдов А.И. Повышение эффективности управления жилищно-коммунальным хазяйством / А.И. Безлюдов. - Мн.: Беларусь, 1979. - І59 с.

9. Пивавар І.В. Структура жилищно-коммунального хозяйства в социально-экономической системе / І.В. Пивавар // Коммунальное хазяйство городов. - № 56. - 2004. - С. 22-26.

10. Рохчин В.Е Муниципальное планирование. Учебное пособие по спец. 0608 - «Экономика и управление в городском хозяйстве» / В.Е Рохчин, В.С. Чекалин. - СПб: СПбГИЭА, 1996. - 137с.

11. Строкань Т.М. Економічний механізм освоєння нововведень у житлово-комунальне господарство / Т.М. Строкань // Збірник наукових праць Черкаського інженерно-технологічного інституту. Серія: Економічні науки. - Черкаси: ЧІТІ. - 2000. - 134 с.

12. Економічна енциклопедія: У трьох томах. Т. 1 / Редкол.: С.В. Мочерний (відп. ред.) та ін. - К.: Видавничий центр «Академія», 2000. - 864 с.

13. Про затвердження Примірного переліку послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, та послуг із ремонту приміщень, будинків, споруд: наказ Міністерства з питань житлово-комунального господарства України: від 10 серпня 2004 р. № 150 // Офіційний Вісник України. - 2004. - № 35. - Ст. 2359.

14. Про затвердження Порядку формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, і типового договору про надання послуг із утримання будинків і споруд та прибудинкових територій: постанова Кабінету Міністрів України: від 12 липня 2005 р. № 560 // Офіційний Вісник України. - 2005. - № 28. - Ст. 1634.

15. Житловий кодекс Української РСР: від 30 червня 1983 р. № 5464-Х // Відомості Верховної Ради (ВВР). - 1983. - Додаток до № 21. - Ст. 573.

16. Про об'єднання співвласників багатоквартирного будинку: Закон України: від 29 листопада 2001 р. № 2866-Ш // Відомості Верховної Ради України. - 2002. - № 10. - Ст. 78.

17. Большая советская энциклопедия: в 51 т. / Гл. ред. Б.А. Введенский. - изд. 2-е. - М.: «Большая советская энциклопедия». - Т 22. - 1953. - 628 с.

18. Економічна енциклопедія: У трьох томах. Т. 1 / Редкол.: С.В. Мочерний (відп. ред.) та ін. - К.: Видавничий центр «Академія», 2000. - 864 с.

19. Большая советская энциклопедия: в 30 т. / Гл. ред. А.Н. Прохоров. - изд. 3-е. - М.: Изд-во «Советская энциклопедия». - Т 3. - 1970. - 640 с.

20. Про схвалення Програми реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2002-2005 роки та на період до 2010 року: постанова Кабінету Міністрів України: від 14.02.2002 № 139 // Офіційний Вісник України. - 2002. - № 20. - Ст. 977.

21. Черняк В.З. Жилищно-коммунальное хозяйство: развитие, управление, экономика: учебное пособие / В.З. Черняк. - М.: КНОРУС, 2007. - 392 с.

22. Лега Ю.Г Вдосконалення управління житлово-комунальним комплексом України в сучасних умовах розвитку національної економіки / Ю.Г. Лега, Т.М. Качала, Н.Ф. Чечето- ва. - Черкаси: ЧДТУ - 2003. - 219 с.

Размещено на Allbest.ru