Причини неефективного використання делегованої правотворчої діяльності в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Делегована правотворчість є одним із основних засобів реалізації компетенції органів державної влади і органів місцевого самоврядування, а також функціонування публічної влади в демократичній правовій державі, адже надмірна централізація влади призводить до зниження ефективності системи управління. Процес трансформації місцевої влади в Україні, в контексті децентралізації системи державного управління, удосконалення взаємовідносин місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, має будуватися не лише на принципах субординації (властивій державній управлінській вертикалі), а й на принципах правової, організаційної, фінансової та матеріально-технічної самостійності органів місцевого самоврядування, спиратися на ефективне використання інституту делегованої правотворчості.

Враховуючи, що делегована правотворчість як організаційно-правовий інститут є новим, недостатньо розвиненим явищем у суспільно-політичному житті, виникають різні причини його неефективного використання.

Значний внесок у дослідження проблем, пов'язаних з використанням делегованої правотворчості, склали здобутки вчених-правознавців, зокрема: В. Авер'янова, Н. Александрова, В. Гончаренка, В. Копєйчикова, О. Копиленка, В. Цвєткова, В. Шаповала, П. Музиченко, П. Орзіха, Н. Пархоменко, О. Петришина, В. Селіванова, О. Тихомирова та інших.

По-перше, виокремити причини неефективного використання делегованої правотворчої діяльності в Україні. По-друге, визначити основні напрямки поширення та удосконалення делегування правотворчої діяльності.

Однією з основних причин появи та доволі швидкого поширення делегованої правотворчості є її мобільність та оперативність у порівнянні з парламентською правотворчістю. Крім того, на випадок непередбачених обставин, коли необхідно терміново прийняти нормативно-правовий акт, може бути здійснено делегування правотворчого повноваження без очікування чергової сесії парламенту та закінчення повної процедури парламентського нормотворчого процесу. До інших переваг делегованої правотворчості необхідно віднести: відносну гнучкість процедури прийняття нормативно-правових актів, їх здатність значно швидше реагувати на життєві обстави, що постійно змінюються. Не останнє значення у процесі застосування делегованої правотворчості та посилення її впливу на суспільні відносини відіграють фактори, які впливають на процес внесення змін та доповнень до змісту парламентських законів, виходячи з потреб конкретної політичної та економічної ситуації у країні.

Делегована правотворчість сприяє вирішенню протиріч у розвитку самої правової форми, між соціальними потребами та системою нормативно-правових регуляторів суспільних відносин, а також розвитку права. Таке регулювання суспільних відносин визначає необхідність зміни правових норм, що суперечать потребам життя, чи їх скасування, натомість розробки та прийняття нових правових норм, які відображають тенденції розвитку суспільства.

Результатом делегованої правотворчості є розробка та прийняття особливого виду правових норм: сфера діяльності таких норм обмежена; вони є конкретизацією та модифікацією загальних норм права, що покликані врегулювати сукупність однорідних конкретно визначених суспільних відносин.

Взагалі делеговану правотворчість можна розглядати як діяльність з прийняття нормативно-правових актів органом, який первинно не наділений такими правотворчими повноваженнями на підставі права, спеціально наданого парламентом чи іншим органом державної влади зі збереженням контролю за реалізацією делегованих повноважень із боку органу, що вчинив делегування.

Нинішній період розвитку української правової системи (яка за своїм генезисом та юридичними ознаками є правовою системою романо-германського типу) пов'язаний як із вдосконаленням основних ознак континентального права, так і з формуванням ефективних способів зближення її з європейськими міжнародними правовими системами.

На сьогодні Україна перебуває на шляху реформування централізованої системи організації влади. Процес трансформації місцевої влади з позицій становлення нової децентралізованої системи управління, удосконалення взаємовідносин місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування має будуватися не на принципах субординації (властивій державній управлінській вертикалі), а на принципах правової, організаційної, фінансової та матеріально-технічної самостійності органів місцевого самоврядування і спиратися на ефективне використання інституту делегованих повноважень. Делегування правотворчих повноважень як організаційно-правовий інститут є новим, малодослідженим явищем у суспільно-політичному житті і потребує відповідного розвитку і удосконалення у процесі утвердження України як європейської демократичної держави. Крім усього іншого, делегування повноважень є відомим способом формування компетенції як органів державної влади, так і органів місцевого самоврядування як основи їх діяльності.

Сьогодні виконання як органами виконавчої влади, так і органами місцевого самоврядування делегованих повноважень пов'язане з неналежним рівнем фінансових ресурсів для забезпечення виконання таких повноважень. Сучасна вітчизняна юридична наука приділяє достатньо уваги вивченню інститутів публічної влади. Проте дослідження делегування повноважень на місцевому рівні, яке поширене в діяльності місцевих органів публічної влади, мають фрагментарний характер.

Особливої уваги з боку юридичної науки потребують питання удосконалення та розвитку механізму правового регулювання інституту делегованої правотворчості з огляду на велике значення для функціонування місцевих органів влади, зумовленого принципами, цілями і завданнями локальної демократії. Відсутність ґрунтовних досліджень інституту делегованої правотворчості є значною перешкодою на шляху становлення, розвитку і взаємодії місцевих органів публічної влади. Адже змінюються суспільні відносини, приводиться у відповідність з поставленими завданнями структура органів державної влади, що зумовлює необхідність вироблення адекватних реаліям життя теоретичних концепцій, наукових висновків і положень, практичних рекомендацій і пропозицій, пов'язаних із делегованою правотворчою діяльністю, яка в умовах кардинальних зрушень має стати фактором, від якого значною мірою залежить формування громадянського суспільства і побудови демократичної, соціально орієнтованої правової держави з ринковою економікою.

Побудова демократичної держави певною мірою залежить від досконалого розподілу владних повноважень державних органів і посадових осіб. На сьогодні відбувається перебудова Української держави шляхом пошуку оптимального, виваженого співвідношення між різними гілками влади, з метою забезпечення ефективного управління всіма сферами суспільного життя. Через інститут делегованих повноважень відбувається децентралізація державної влади, що сприяє найбільш ефективній реалізації повноважень на місцевому рівні, економії фінансових та людських ресурсів.

Можна зазначити, що на делеговану правотворчість в Україні покладаються такі основні цілі та завдання: своєчасність внесення змін та доповнень до поточного законодавства; економія парламентського часу (парламент узгоджує концепцію правового регулювання з певного питання та залишає розробку конкретного нормативно-правового акта за органом виконавчої влади); подолання прогалин у чинному законодавстві; конкретизація правових норм чинного законодавства; регулювання конкретних суспільних відносин; оперативне та ефективне прийняття відповідно до суспільних потреб правових норм, що є дієвими у механізмі правового регулювання конкретних суспільних відносин.

Сьогодні рівень використання делегованої правотворчої діяльності характеризується як недосконалий, неефективний, а поширення повноважень органів виконавчої влади призводить до виникнення правових колізій. Це зумовлено такими причинами:

1) незавершеність трансформації Кабінету Міністрів України в орган політичного керівництва: нечітке розмежування функцій щодо формування та реалізації державної політики між вищими органами влади - Президентом України та Кабінетом Міністрів України; незабезпеченість наступництва під час зміни Кабінету Міністрів України;

2) нераціональна система органів виконавчої влади на центральному рівні: необґрунтовано велика кількість центральних органів виконавчої влади, фактично рівних за статусом міністерствам; нечітка класифікація центральних органів виконавчої влади, значна різноманітність їх видів, що породжує часті та невиправдані зміни статусу органів, зумовлюють загальну нестабільність системи; незавершеність розмежування в системі між органами функцій з формування та реалізації державної політики, таких як управління державною власністю, нагляд та контроль, надання адміністративних послуг тощо; незавершеність розмежування політичного та адміністративного керівництва в міністерствах; низький рівень координації та взаємодії між центральними органами виконавчої влади; слабо розвинуті та неефективні механізми підзвітності, нагляду та контролю щодо центральних органів виконавчої влади, які спрямовуються та координуються міністрами; відсутність чіткого законодавчого визначення статусу, компетенції та основних засад діяльності незалежних регуляторів, і як наслідок - незахищеність національних комісій регулювання природних монополій від політичного втручання у їх діяльність; галузевий принцип утворення багатьох центральних органів виконавчої влади та породжувані цим конфлікти функцій і надмірна організаційна фрагментація відповідальності за державну політику; значна невизначеність щодо внутрішнього розподілу відповідальності та функцій в системі центральних органів виконавчої влади, що спричиняє дублювання діяльності, розпорошення та нераціональне використання людських і фінансових ресурсів;

3) неефективна організація виконавчої влади на місцевому рівні: неефективний механізм взаємодії Кабінету Міністрів України з місцевими державними адміністраціями; нечітке визначення статусу голів місцевих державних адміністрацій; нечітке розмежування повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування, неефективний механізм їхньої взаємодії;

4) неефективне місцеве самоврядування та нераціональний адміністративно-територіальний устрій: фінансова неспроможність базової ланки місцевого самоврядування; відсутність чіткого розподілу повноважень і відповідальності між органами місцевого самоврядування різного рівня; відсутність повноцінного місцевого самоврядування на рівні району; значні відмінності у розмірах районів; диспропорції у розвитку регіонів і районів; зорієнтованість податкової системи лише на фіскальну функцію; незабезпеченість інституційної пам'яті та наступництва місцевої влади під час зміни політичної влади;

5) неефективна публічна служба: значна плинність кадрів і неналежний професійний рівень персоналу; суб'єктивізм в управлінні публічною службою; покладення на публічних службовців політичних функцій та незахищеність публічних службовців від партійно-політичних впливів; низькі розміри та недосконалий механізм формування оплати праці службовців; неналежний рівень професійної освіти та підвищення кваліфікації публічних службовців, особливо посадових осіб місцевого самоврядування; правотворчість делегований посадовий державний

6) відсутність паритетних засад у відносинах приватних фізичних та юридичних осіб з органами публічної адміністрації: неналежне правове регулювання відносин між приватними особами та публічною адміністрацією - фактична перевага відомчих інтересів, формалізм, бюрократія, корупція; проблеми доступу до публічної інформації; відсутній або неефективний порядок адміністративного оскарження рішень, дій та бездіяльності публічної адміністрації; зволікання із становленням системи адміністративних судів, їх перевантаженість, тривалі строки розгляду справ тощо;

7) суперечність та незавершеність правової основи місцевого самоврядування та органів державної адміністрації, прогалини правового регулювання делегування правотворчих повноважень; відсутність базових законодавчих актів у сфері делегування правотворчих повноважень та наявність правової невизначеності у виконанні делегованих правотворчих повноважень органами виконавчої влади;

8) недостатній рівень фінансування виконання делегованих правотворчих повноважень органами виконавчої влади;

9) відсутність чіткого розмежування предметів відання та повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади (державних адміністрацій);

10) наявність правових колізій у сфері використання делегованих правотворчих повноважень органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування;

11) відсутність науково обґрунтованого визначення та сутності органів місцевого самоврядування, їх взаємозв'язок з метою та завданнями місцевих органів виконавчої влади (державними адміністраціями);

12) наявність різних галузевих нормативно-правових актів, що закріплюють делегування правотворчих повноважень органам місцевого самоврядування, що викликає проблему визначення їх делегованої правотворчої компетенції;

13) відсутність єдиної системи нормативного регулювання техніки прийняття нормативно-правових актів делегованої правотворчості.

Делегована правотворча діяльність у правовому регулюванні повинна бути спрямована на узгодження основних чинників правоутворення, під якими маються на увазі об'єктивно створенні та функціонуючі у суспільстві економічні, політичні, демографічні, соціокультурні та інші чинники, які зумовлюють потребу у правовому регулюванні та здійснюють таким чином вплив на процес правоутворення.

До основних напрямків поширення та удосконалення делегування правотворчої діяльності необхідно віднести комплекс взаємопов'язаних завдань з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, спрямованих на реалізацію державної політики та пріоритетних напрямів створення сучасної правової системи України шляхом удосконалення делегованої нормотворчої діяльності органів державної влади та запровадження єдиної системи планування, координації та контролю роботи з адаптації нормативно-правових актів делегування, зокрема:

- забезпечення розвитку делегованої правотворчої діяльності в Україні у напрямі її наближення до законодавства Європейського Союзу та забезпечення високого рівня підготовки в Україні проектів нормативно-правових актів делегування;

- створення на законодавчому рівні загальнодержавного механізму делегування правотворчих повноважень, який визначав би цілі та сфери, етапи делегування, складовими елементами якого повинно бути фінансове, інформаційне, наукове та кадрове забезпечення;

- забезпечення системності та узгодженості у роботі органів державної влади під час здійснення заходів з делегування правотворчих повноважень;

- удосконалення порядку планування делегованої правотворчої діяльності на основі довгострокової програми розвитку законодавства України з метою його наближення до законодавства Європейського Союзу;

- вироблення єдиних, обов'язкових для всіх суб'єктів делегування права нормотворчої ініціативи правил підготовки проектів нормативно-правових актів у процесі реалізації делегованих правотворчих повноважень;

- удосконалення інформаційного забезпечення роботи з делегованої правотворчої діяльності;

- вдосконалення порядку підготовки щорічних пропозицій щодо обсягів фінансування заходів із реалізації права на делеговану правотворчу діяльність;

- проведення спеціалізації делегованої правотворчої діяльності за видами: предметна (галузева), функціональна, регіональна та змішана.

Отже можна дійти висновку, що інститут делегованої правотворчості в Україні є новим, малодослідженим явищем і є дещо неефективним та недосконалим, на що є ряд причин, проте в подальшому може стати потужним інструментом в правотвотворчій діяльності для вирішення цілої низки питань.

Размещено на Allbest.ru