Адміністративний нагляд за діяльністю сільських самоуправ на Волині у міжвоєнний період

Размещено на http://www.allbest.ru/

Адміністративний нагляд за діяльністю сільських самоуправ на Волині у міжвоєнний період

Мартинюк Я. М.

Анотація

Стаття присвячена дослідженню інституту самоврядування, що функціонував на Волині у міжвоєнний період. У роботі, на основі аналізу архівних джерел та наукової літератури, охарактеризовано головні етапи законодавчого становлення органів територіального самоврядування, а також шляхи й методи здійснення урядового контролю за ними.

Ключові слова: Волинське воєводство, територіальне самоврядування, гміна, повіт, сеймик, магістрат.

На сучасному етапі, що характеризується глибокими трансформаційними змінами в економіці, політиці та духовному житті України, проблема створення дієвої вітчизняної системи місцевого самоврядування, яка б максимально відповідала стійким самоврядним традиціям української ментальності, набуває першочергового значення. Прагнення України інтегруватися в євроатлантичні структури також поставило на порядок денний питання реформування діючої системи самоврядування, приведення її законодавчої бази у відповідність до європейських норм. У країнах із поліетнічним складом населення національний аспект у діяльності органів самоврядування суттєво впливає на внутрішньополітичну стабільність. Шляхом розширення повноважень самоврядних структур і ступеня їх політичної свободи можна вирішувати національні конфлікти і різноманітні проблеми національного розвитку. Під цим кутом зору особливий інтерес мають українсько-польські стосунки у площині самоврядування. Об'єктивне та неупереджене дослідження всього комплексу проблем, пов'язаних з діяльністю органів самоврядування часів ІІ Речі посполитої, дозволить глибше зрозуміти причини українсько-польського протистояння в минулому. самоврядування волинь законодавчий

Польська історіографія теми є значно багатшою [1-12]. Однак у більшості випадків автори не зачіпають питання українсько-польських стосунків щодо самоврядування, в тому числі й на теренах Волині. Не стала предметом спеціального вивчення і позиція провідних українських політичних партій стосовно органів самоврядування. Залишаються нерозкритими й особливості проведення виборів до рад різних рівнів. Усе це дає підстави вважати, що запропонована тема є актуальною в науковому відношенні.

Вже на першому етапі законодавчого становлення місцевого самоврядування на Волині у міжвоєнний період, за діяльністю як гмінних самоуправ, так і повітових союзів самоврядування здійснювався суворий нагляд. На рівні гміни його здійснювали інспектори гмінного самоврядування. В кожному окрузі створювався спеціальний окружний інспекторат самоврядування, до складу якого входили сам інспектор, його помічник, канцелярист і друкарка. Обсяг їх роботи і порядок дій чітко окреслювала «Інструкція для інспекторів гмінного самоврядування», видана міністром внутрішніх справ 30 грудня 1919 р. [13, 37].

Інспектори завжди були присутніми на засіданнях гмінних рад, зборах сільських громад, а також нарадах солтисів. Втім, основним їх обов'язком було проведення систематичних перевірок і ревізій органів самоуправління. Люстрація відбувалась принаймні тричі на рік у кожній гміні [13, 40]. Крім регулярних перевірок органів гмінного самоврядування, проводилися щорічні ревізії всієї їхньої документації. У кожній гмінній управі велась так звана люстраційна книга, до якої інспектор вносив результати проведеної перевірки, перелік помічених недоліків, вказівки щодо їх усунення, а також терміни виконання цих вказівок. Докладні протоколи люстрацій інспектор самоврядування подавав керівникам повітових відділів і доповідав про справи гміни на найближчому засіданні. У випадку виявлення під час перевірці гміни будь-яких зловживань чи правопорушень, інспектор мав скласти рапорт повітовому старості.

З метою посилення контролю адміністрації над роботою самоуправ, 1920 р. у кожному повіті були створені посади так званих повітових референтів самоврядування, які здійснювали нагляд за діяльністю самоуправ [14, 402]. Референти стежили за дотриманням чіткого розмежування функцій законодавчих, контролюючих і виконавчих органів. Під час проведення виборів, вони надавали старості інформацію щодо усунення з органів самоврядування осіб з недійсними виборчими мандатами та контролювали складання списків кандидатів, забезпечуючи повний контроль з боку старости над членським складом самоуправ [15, 402]. Референти постійно наглядали, щоб органи самоврядування діяли чітко в межах своєї компетенції. Для цього вони вивчали всі сфери їх діяльності (охорона здоров'я, доброчинність, будівництво, протипожежна охорона тощо), а також стан збереження гмінного майна. Принаймні раз у квартал ними проводилися ревізії фінансових рахунків гмінних самоуправ, а також усіх установ і закладів, які перебували під їх керівництвом. Систематичні люстрації мали ще одну мету - збір статистичних даних, які стосувалися гмінного самоуправління, а також матеріалів для місячних звітів старості про стан гміни. Такими матеріалами слугували насамперед копії протоколів засідань самоуправ, касові книги, фінансові звіти та ін. Референти мали право брати участь у засіданнях і зборах органів самоврядування, особливо звітно-виборних, а також тоді, коли затверджувався бюджет та вносились до нього зміни. Повітові референти самоврядування підлягали безпосередньо старості. Вони щомісячно подавали старості план своєї роботи і графік виїздів до гмін; складали звіти про кількість здійснених виїздів із зазначенням їх мети, а також звіти про результати виконаних перевірок. З відома старости, вони брали участь у засіданнях сеймику і повітового відділу.

З утворенням Волинського воєводства, наглядові функції перейшли до повітових старост і воєводи. Старости були керівниками повітових сеймиків [16, 12]. Більшість контролюючих функцій належали саме цим урядовцям. Вони звільняли з посад працівників повітових самоуправ, у тому числі й війтів, мали право на скасування результатів виборів до органів самоврядування, здійснювали контроль за бюджетом самоуправ усіх рівнів. Про це йдеться і в ухвалах з'їзду керівників повітових відділів, який відбувся 18-19 березня 1924 р.: «Керувати сеймиками і повітовими відділами повинен староста... Керівник повітового відділу має право відхилення рішень сеймику і відділу. Обрання солтиса і війта затверджує староста, йому ж належить і карна санкція щодо цих посадових осіб» [13, 9-10]. У зв'язку з цим, наприклад, староста міг застосовувати щодо лавників, війта і його заступника, а також солтиса та його заступника такі покарання: зауваження, догану, штраф, зняття з посади. При цьому, однак, війт, його заступник та лавники мали право опротестувати рішення старости, звертаючись із апеляцією до воєводи, але це не стосувалось солтиса і його заступника.

Отже, на рівні повіту староста виконував функції як представника державної адміністрації, так і керівника повітового самоврядування, тобто в одній особі відбувалось об'єднання представників двох різних інституцій. Це перетворювало інститут самоврядування на один із головних виконавців завдань державної влади. Однак це зумовлювало ряд труднощів. Наприклад, траплялись випадки, коли доручення воєводських управлінь старостам як керівникам державної адміністрації першої інстанції виконувалися повітовими відділами. Це змусило міністерство внутрішніх справ видати 22 вересня 1922 р. спеціальний рескрипт, яким компетенцію старост і повітових відділів було чітко розмежовано. Поряд з цим, застерігалось, що остаточне вирішення всіх суперечливих питань покладається на старост [17, 4]. Однак, як правило, стан справ залишався таким, яким його зображав у 1936 р. щоденний бюлетень українського суспільно-політичного життя: «Фактично, влада старости в повіті є такою сильною, що не має жодної справи, котра виконувалась би без його згоди і відома. Не все, що діється в повіті повинно бути його бажанням та ініціативою. Староста - це не диктатор ані повітового відділу, ані гмінних самоуправ. Він повинен бути не лише контролером, порадником, а й посередником різного роду суперечок. На Волині ж представники адміністрації трактують самоврядування як один із слухняних виконавців своєї волі. У більшості випадків старости не керівники, а пани повітового відділу. Вони фактично минають війтів, й хоча формально обираються населенням, не прислуховуються до ініціативи самоуправ» [18, 1].

Загальний державний нагляд за повітовим самоврядуванням здійснював міністр внутрішніх справ Другої Речі Посполитої [19, 87]. Він мав право розпускати сеймики та повітові відділи, а також затверджувати ті ухвали органів самоврядування, що стосувались їхніх статутів, засобів сполучення, встановлення самостійних податків та їх заміни, набування чи позбавлення самоуправами нерухомості. Однак, незважаючи на досить широку компетенцію міністра внутрішніх справ стосовно повітового самоврядування, в першій інстанції право нагляду за діяльністю повітових союзів належало воєводам. Це передбачало право оголошення недійсними тих ухвал органів повітового самоврядування, що були прийняті на неправомочних засіданнях самоуправ, перевищували їх компетенцію або суперечили чинному законодавству Другої Речі посполитої. Крім того, воєвода затверджував бюджети союзів самоврядування та призначав чергові вибори до повітових сеймиків. Отже, посередництво воєвод було законодавчо закріплено навіть у тих справах, остаточне рішення в яких належало міністру внутрішніх справ. Воєводства стали перехідними інституціями, через які проходила кожна справа, котра вимагала затвердження державної адміністрації.

Воєводи намагалися не допустити політизації органів самоврядування. Роль гаранта їхньої аполітичності мала відіграти воєводська рада, створена на основі розпорядження Президента Другої Речі посполитої від 10 січня 1928 р. [20, 6]. До її складу входили представники повітових сеймиків і так званих виділених міст. У засіданнях брали участь воєвода, керівники відділів воєводського управління та інших державних установ. Головними завданнями ради були керівництво інвестиційною політикою держави на території краю, розробка планів діяльності воєводства, а також контроль за функціонуванням органів самоврядування з правом затвердження їх бюджетів. Тобто, ця інституція покликана була злити державну адміністрацію й самоуправління в єдиний організм, керований воєводою. Протягом року відбувались дві сесії Ради. На весняній сесії воєвода звітував про діяльність урядових установ та воєводського управління за минулий рік. Осіння - призначалась для складення та обговорення планів роботи міського й повітового самоврядування на наступний рік. Політичні питання на сесіях воєводської ради не розглядались.

Наступний етап законодавчого становлення інституту самоврядування на Волині розпочався із введенням у дію нового закону «Про часткову зміну устрою територіального самоврядування», ухваленого сеймом 23 березня 1933 р. [21, 23]. Він уніфікував на всій території Речі Посполитої організм самоуправління і передбачав розширення щодо нього прав державної адміністрації. Найбільш показовим у цьому був десятий розділ згаданого акту, де йшлося про нагляд за діяльністю органів самоврядування. Наприклад, особливому контролю адміністрації підлягали ухвали гмінної ради, які стосувалися штатного розпису і затвердження місцевих статутів [12, 19]. Закон обмежував обсяг діяльності самоврядування, порушував принцип пропорційності під час виборів. Одночасно підвищувався віковий ценз для активного і пасивного виборчого права. Цим унеможливлювалась участь молоді в самоврядних органах. Державна адміністрація затверджувала результати виборів до гмінних управ і магістратів, застосовувала щодо них різного роду дисциплінарні покарання, а також звільняла їх із зайнятих посад. Окрім того, вона мала право втручатись у будь-які важливі рішення самоуправ, підтримувати їх чи скасовувати.

Отже, реформа 1933 р. значно посилювала контроль державної влади над самоуправлінням. З цього приводу публіцист С. Станкевич справедливо зазначив: «На довгі роки утвердилось всевладдя адміністрації та чиновництва над самоврядуванням» [12, 20].

Проблеми територіального самоврядування знайшли своє відображення й у Конституції Другої Речі посполитої від 23 квітня 1935 р. [22, 36]. Вона санкціонувала антидемократичний, автократичний та елітарний характер нової політико-правової системи. Стосувалось це також і територіального самоуправління,якому в новій конституції відводилось декілька статей. Окремий розділ надавав необмежені права центральній владі. Незважаючи на те, що сам факт конституційного становлення інституту самоуправління є дуже важливим, помітним є і те, що положення Конституції 1935 р. щодо територіального самоврядування мали загальний та декларативний характер. Наприклад, відсутніми були положення стосовно внутрішньої структури самоуправ і порядку їх обрання та організаційного становлення. Зрештою, в жодній із статей головного закону не говорилось про суть самоврядування - його самостійність, а ті положення, що містились у ній, робили можливими подальші зміни урядом суспільно-політичного устрою держави, обмежуючи значення й обсяг діяльності інституту самоуправління.

Аналіз процесу законодавчого й організаційного становлення самоврядування на Волині у міжвоєнний період дає змогу твердити, що інститут самоуправління як на цьому терені, так і загалом у Другій Речі посполитій мав своєрідний характер. Згідно із законодавством, обсяг його діяльності був надзвичайно великим. Самоуправи, з метою забезпечення найнеобхідніших потреб населення краю, були покликані виконувати широке коло завдань. При цьому як виборні інституції вони зобов'язані були враховувати громадську думку. З іншого боку, ряд законів, приписів, розпоряджень державної адміністрації обмежували незалежність самоуправ, ставили їх в залежність від урядової політики Польщі. Державна адміністрація особливо ретельно контролювала бюджет самоуправ. Вона мала право видавати вказівки та розпорядження щодо способів забезпечення фінансових потреб самоврядних одиниць. Звільнення працівників самоврядування із займаних посад здійснювалось також органами державної влади. Таке роздвоєння самоуправління стало причиною того, що важко було знайти рівновагу між цими двома його особливостями. Надання самоуправами переваги громадським інтересам часто суперечило інтересам державної адміністрації; а надмірний вплив останньої призводив до розходження з інтересами населення.

Специфіка територіального самоврядування Волинського воєводства міжвоєнного періоду зумовлювалася також тим, що більшість населення краю становили етнічні меншини Польщі: в містах - євреї, а на селі - українці. Отже, перед урядом відразу постало питання забезпечення польських національних інтересів. З огляду на те, що державна адміністрація Другої Речі посполитої не була зацікавлена у створенні для так званих східних кресів виняткового права, вона знаходила інші можливості для забезпечення контролю держави за діяльністю самоуправ. При цьому втрачалась необхідна рівновага між їхніми адміністративними та самоврядними функціями. Це було не на користь як місцевого населення, так і самої польської влади, ускладнюючи ефективне виконання завдань інституціями самоуправління.

Література

1. Ajnenkiel A. Polskie Konstytucje. - Warszawa, 1982.

2. AntczakS. Samorzqd miejskiPoznania w latach 1919--1933 // Kron. M. Pozn. -- 1996. -- № 1.

3. Chojecka E. Slqskie tradycje samorzqdowe // Mysl Pro- testantska. - 1997. - № 1.

4. Dalecki M. Ustroj samorzdowych wladz miejskich Prze- mysla w latach 1918-1939//RocznikPrzemyslowy. -- 1997. - T. 33.

5. Heliasz A. Uslroj samorzqdu miejskiego w Galicji i w b. zaborze pruskim u progu II Rzeczypospolitej // Dzieje Najnowsze. - 1973.

6. Litwin A. Samorzqd w Polsce burzuazyjno-obszarniczej w latach 1918-1939. - Warszawa, 1954.

7. Luczak A. Samorzqd terytorialny w programach i dzialal- nosci stronnictw ludowych 1918--1939. -- Warszawa, 1973.

8. Luczak B. Ksztaltowanie sie samorzqdu terytorialnego // Dyrector Szkolny. -- 1995. -- № 12.

9. Marczuk J. Rada Miejska i Magistrat Lublina 1918--1939.

10. Nartonowicz-Kot M. Oblicze polityczne samorzqdu miejskiego Lodzi w latach 1919--1939 // Rocznik Lodzki. -- 1982. -- T. XXXI.

11. Siwerski A. Zakresy zadan realizowanych przez samorzqdy terytorialne w latach 1918-1990 // Zeszyt Naukowy Ekonomiczny. -- 1994. -- Zesz. 20.

12. Szwed R. Polska Partia Socjalistyczna w wyborach samorzqdow terytorialnych w latach 1919--1939. -- Czestochowa, 1993.

13. Держархів Волинської обл. (далі -- ДАВО). -- Ф. 46. -- Оп. 1. -- Спр. 849.

14. Dziennik Urzзdowy Zarzqdu Cywilnego Ziem Wschodnich.

15. Dziennik Urzзdowy Zarzqdu Cywilnego Ziem Wschodnich.

16. Dziennik Urzзdowy Wojewodztwa Wolynskiego. -- 1921. -- № 3.

17. Dziennik Urzзdowy Wojewodztwa Wolynskiego. -- 1923. -- № 7.

18. Wiadomosci ukrainskie. --1936. --Ns 2578/24. -- 26listopada.

19. Wakar W. Zagadnienia samorzqdu w Rzeczypospolitej odzyskanej. -- Warszawa, 1924.

20. ДАВО. -- Ф. 46. -- Оп. 9-а. -- Спр. 349-а.

21. Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. -- 1933. -- № 35.

22. Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. -- 1935. -- № 30.

Размещено на Allbest.ru