Історія становлення строків виборчого процесу в УРСР (1920—30-і рр.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Історія становлення строків виборчого процесу в УРСР (1920--30-і рр.)

У контексті кодифікації виборчого законодавства, на основі міжнародних стандартів, та трансформації Української держави в правовій європейській перспективі особливого значення набувають виборчі кампанії. Їхній перебіг, спосіб визначення переможців і розподілу між ними депутатських мандатів регулюються сукупністю визначених законодавчих правил, що складають виборчу систему, а правові норми, що регламентують засади виборчого процесу, у сукупності становлять виборче право. Пошук і утвердження, адекватної сучасним політичним реаліям, виборчої системи, реформування виборчого законодавства України об'єктивно зумовлюють необхідність застосування уніфікованих підходів до змістовного наповнення інститутів виборчого права та законодавства, а відтак, і процедур виборчого процесу.

Досить багатомірними та неоднозначними в цьому плані виглядають проблеми, пов'язані з правовим регулюванням строків у виборчому процесі. На сучасному етапі в Україні особливої актуальності набуває науково-практичне осмислення проблем організації та проведення виборчих кампаній. За умов жорсткої конкуренції в ході виборчих кампаній на загальнодержавному рівні, зростає необхідність в глибоких наукових дослідженнях з історії становлення та реалізації строків виборчого процесу в УРСР. Початок осмислення основних проблем щодо предмету дослідження поклала ще радянська історіографія, звівши їх переважно до одного визначального напряму - радянського виборчого права та виборчого процесу. Більшість праць радянських істориків і юристів визначає крайня ідеологічна спрямованість і відсутність об'єктивного аналізу виборчого процесу. Свідченням цього є дослідження А. Кіма, характерною ознакою якого був аналіз законодавства СРСР і частково виборчого права УРСР. Монографія відзначалась фактологічним підходом та ідеологічною заангажованістю [1].

Перша спроба переосмислення характеру виборчих кампаній, частково й реалізація строків виборчого процесу подана в монографії О. Гонтаря, яка є суперечливою за змістом, поєднує старі і нові методологічні та історіографічні підходи [2, 84-125]. На увагу заслуговує й дисертація П. Рудика [3], який переосмислив концепцію радянського виборчого права, переглянув деякі традиційні погляди на виборчий процес. На сучасному етапі розвитку історичної та юридичної наук науковці в дисертаціях, через призму інституту виборів представницьких органів влади в Росії, лише в незначному обсязі розглядають виборче право УРСР [4]. Таким чином, в Україні відносно досліджуваної проблеми окремих студій немає, а ті з них, які видані, розглядають лише окремі аспекти, що зумовлює необхідність аналізу становлення і реалізації строків виборчого процесу в УРСР, зокрема 1920-30-х рр.

Виходячи з актуальності та науково-практичного значення, недостатньої розробки досліджуваної проблеми ми ставимо за мету, на основі сучасної теоретично-методологічної бази й залучення нових архівних джерел, проаналізувати процес становлення і реалізації строків виборчого процесу в УРСР Досягнення цієї мети реалізується через постановку більш конкретних завдань: дослідження механізму формування та реалізації строків виборчого процесу; аналіз впливу партійних органів на законодавче формування термінів виборчого процесу; співвідношення принципів становлення строків виборчого процесу з цілями партійно-державного апарату СРСР та УРСР

Виборчий процес - це врегульована законом специфічна діяльність уповноважених органів і громадян, спрямована на формування якісного і кількісного складу органів державної влади. Виборчий процес як суспільно-політичне явище є досить швидкоплинним і, відповідно, обмежується у часі термінами проведення. З огляду на це, встановлений виборчим законодавством, порядок організації підготовки та проведення виборів обов'язково передбачає своєчасність здійснення суб'єктами виборчого процесу тих чи інших процедур і вчинення окремих дій. Своєчасності виконання таких процедур і дій, а головне - не порушення термінів проведення виборів загалом, відповідно до вимог закону, інструкцій вищих органів державної влади УРСР, покликані сприяти встановленню законодавством відповідних виборчих строків.

Слід звернути увагу на те, що такі строки закріплювались безпосередньо у Конституціях УСРР 1919, 1929 рр., Конституції УРСР 1937 р. та відповідних законодавчих актах, що регламентували порядок проведення виборів [5]. Під строками виборчого процесу в досліджуваний період, на наш погляд, слід розуміти

строки, встановлені органами законодавчої влади - Всеукраїнським з'їздом Рад, ВУЦВК Рад, Президією ВУЦВК Рад, з 1937 р. - Верховною Радою УРСР та відповідними законами про вибори щодо здійснення суб'єктами виборчого процесу, передбачених законом, виборчих процедур та вчинення ними дій, з метою своєчасного формування якісного і кількісного складу представницьких органів державної влади.

Правове закріплення строків у виборчому процесі пов'язане з тим, що вони виконують спеціальні завдання у регулюванні виборчих правовідносин. Зокрема найважливішими серед них є: гарантування законності проведення виборів, забезпечення стабільності та реальності проведення виборів, чіткості та визначеності у правовій регламентації виборчих правовідносин, сприяння належному і якісному виконанню суб'єктами виборчого процесу, передбачених законом, повноважень і обов'язків, реалізації їх прав, забезпечення публічності і гласності діяльності суб'єктів виборчого процесу щодо підготовки та проведення виборів.

Різноманітність строків у виборчому процесі, способів, джерел їх закріплення та визначення зумовлюють можливість класифікації цих строків за різними критеріями: за суб'єктами встановлення строків, способами закріплення строків, значенням для виборчого процесу, предметом правового регулювання строків, способом обчислення або визначення. В означений час юридичні строки виборчого процесу закріплювались у законах, рішеннях, постановах, положеннях, інструкціях вищих органів влади. Не дивлячись на наявність законодавчо-конституційної основи формування основ державної влади, строки проведення виборів, їх хід в умовах тоталітарного режиму регулювався рішеннями партійних з'їздів, конференцій, пленумів центральних та обласних органів більшовицької партії. Суб'єктом встановлення майже всіх виборчих строків у загальному порядку були законодавчі органи держави.

Слід зазначити, що структуру органів влади в Українській республіці на початку 1920-х рр. визначала Конституція УСРР 1919 р. До вищих органів влади, згідно конституційного законодавства, відносилися Всеукраїнський з'їзд Рад, а в період між з'їздами - Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет Рад (ВУЦВК), Президія ВУЦВК і Рада Народних Комісарів (РНК). В організації та діяльності вищих органів влади та управління не було поділу на гілки влади, вони всі мали право видавати закони. Відносно порядку та організації проведення виборів до вищих та місцевих органів влади, відповідальність покладалась на ВЦВК Рад [6, 130-131].

Терміни проведення виборів, питання радянського будівництва знайшли своє втілення в рішеннях VI конференції КП(б)У (грудень 1921 р.), лютневому пленумі ЦК(1922 р.), VII конференції КП(б)У (листопад 1922 р.), пленумі ЦК КП(б)У (жовтень 1923 р.) [7]. Згідно Конституції УСРР 1929 р., вищим органом влади був Всеукраїнський з'їзд Рад робітничих, селянських і черво- ноармійських депутатів. У проміжку між з'їздами верховним органом влади, якому належали законодавчі, розпорядчі та виконавчі функції, був Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет (ВУЦВК), а між сесіями вищим органом влади в республіці була Президія ВУЦВК [8].

На цьому етапі юридично строки виборчого процесу закріплювалися в законах, рішеннях, постановах, положеннях, інструкціях вищих органів влади: «Про проведення виборів до місцевих Рад та скликання повітових і губернських з'їздів Рад» (лютий 1921 р.), «Про регулярні перевибори Рад і про скликання у вказані терміни з'їздів Рад» (березень 1921 р.), «Про виборчі права громадян та порядок проходження виборів» (вересень 1924 р.), «Про вибори до Рад» (жовтень 1928 р.), «Про вибори до Рад і на з'їзди Рад УСРР» (вересень 1930 р.), «Про вибори до Рад і на з'їзди Рад УСРР» (жовтень 1934 р.), «Положення про вибори до Верховної Ради УРСР» (лютий 1938 р.), «Положення про вибори в обласні міські, сільські і селищні Ради депутатів трудящих» (липень 1939 р.).

Як відзначалося, строки виборчого процесу закріплювалися безпосередньо законодавчими актами вищих органів влади радянської республіки. Останні юридично виступали суб'єктами призначення чергових та позачергових місцевих виборів в УРСР, визначаючи при цьому конкретні строки їхнього проведення. В окремих випадках законодавством передбачалась можливість встановлення строків для вчинення окремих юридичних дій також і спеціальними суб'єктами виборчого процесу, які є відповідальними за організацію виборчого процесу на відповідній території.

Отже, строки у виборчому процесі за суб'єктами їх встановлення можна поділити, як мінімум, на чотири види: строки, встановлені законодавчими органами - Всеукраїнськими з'їздами Рад, ВУЦВК Рад, Президією ВУЦВК та Верховною Радою УРСР; затверджені суб'єктами виборчого процесу - Центральною виборчою комісією або окружними, територіальними виборчими комісіями; ухвалені центральними органами державної влади УСРР, УРСР та СРСР; призначені постановами з'їздів більшовицької партії та пленумів ЦК КП(б)У та обласних партійних комітетів.

Важливою є класифікація строків у виборчому процесі за їх предметом. На наш погляд, за цією підставою доцільно виділити п'ять видів: строки виборчого процесу; стадій виборчого процесу; виборчих процедур; вчинення суб'єктами виборчого процесу окремих юридичних дій; повноважень суб'єктів виборчого процесу. До першого з названих видів можна віднести строки тривалості виборчого процесу та періодичності проведення виборів. Звертаючись до строків періодичності проведення виборів, передовсім звернемо увагу на те, що йдеться про терміни проведення винятково чергових виборів вищих та місцевих органів державної влади. Строки періодичності виборів безпосередньо пов'язані з термінами повноважень відповідних органів і посадових осіб держави, що обираються, точніше кажучи, строк повноважень представницького органу або виборної посадової особи мав визначати строк періодичності проведення виборів.

На початковому етапі формування виборчого законодавства вибори міських, селищних і сільських рад мали проводитися кожні три місяці [9, 60, 84]. Практика проведення виборчих кампаній засвідчила технічну складність, а часом і неможливість виконання таких рішень. Часті вибори рад різних рівнів негативно впливали на роботу місцевих органів влади, не дозволяли закріпити кадри працівників радянського апарату. Тому 30 березня 1921 р. ВУЦВК прийняв рішення про те, що вибори місцевих органів влади мають проходити не менше двох разів на рік [10, 86-88]. Далі, в «Положенні про міськради» рішенням ВУЦВК від 8 березня 1922 р. термін повноважень рад було подовжено до одного року [11]. З 1922 р вибори, зазвичай, стали проводитися у кінці року (жовтень або листопад), перед проведенням з'їздів рад.

Відповідно до статей Конституцій УСРР 1929 р. та Конституції УРСР 1937 р., вибори до міськрад республіки мали проводитись один раз на два роки. Реально ж вони відбулись у 1930-1931, 1934-1935 та 1939-1940 рр., що було явним порушенням конституційного законодавства. Не відбулися вибори до місцевих органів влади весною 1928 р. В пресі було опубліковане повідомлення, що через звернення центральних органів деяких союзних республік про перенесення виборів місцевих рад, Президія ЦВК СРСР 5 січня 1928 р прийняла рішення про відстрочку та перенесення виборів на осінь 1928 р. Це рішення дублювалося й вищими державними органами влади союзних республік, в тому числі і ВУЦВК УСРР. Таким чином, всупереч статтям Конституцій СРСР 1924 р. та УСРР 1929 р., термін повноважень місцевих рад був подовжений до двох років.

На нашу думку, причину перенесення виборів до місцевих органів влади необхідно шукати в тій політичній ситуації, яка склалася в країні, особливо наприкінці 1927 р., у зв'язку з хлібозаготівельною кризою. Вихід із неї Й. Сталін та його прихильники вбачали в насадженні революційних методів періоду «військового комунізму»: адміністративно-вольовому тиску на селянство, застосування до останніх надзвичайних заходів аж до конфіскації усіх хлібних запасів, знарядь виробництва, арештів та виселень до Сибіру. У цій схемі поведінки партійно-державного апарату місця для виборів до рад не залишалося, вони були просто зайвими.

Вибори до органів влади не проводилися й у 1933 р. Таке порушення термінів виборчого законодавства мало логічне пояснення. Форсовані темпи суцільної колективізації в 1930-х рр., здійснювані адміністративно-репресивними методами, спричинили дезорганізацію і деградацію аграрного сектора республіки, наслідком якого стала жахлива катастрофа - Голодомор 1932-1933 рр., від якого в Україні померли мільйони людей.

Відповідно до Конституції УСРР вищим органом влади в республіці був Всеукраїнський з'їзд рад робітничих, селянських та червоноармійських депутатів, який скликався ВУЦВК не менше як два рази на рік, а за постановою ВУЦВК міг скликатися і частіше. В такі строки проводилися Всеукраїнські з'їзди Рад з 1920 до 1925 рр. (У-ІХ з'їзди). З 1926 р. змінилася періодичність скликання Всеукраїнських з'їздів Рад, які законодавчо мали збиратися не щорічно, а раз на два роки. В реальному житті це положення не виконувалося. Так, XII Всеукраїнський з'їзд Рад відбувся в 1931 р., а наступний - лише у 1935 р. Порушувались законодавчі терміни проведення виборів і в подальшому. Так, вибори до вищих органів влади не проводились з 1936 до середини 1938 рр., а до місцевих органів влади з 1936 до грудня 1939 р.

Після прийняття Конституції СРСР 1936 р. та УРСР 1936 р., вищим органом влади у республіці стала Верховна Рада УРСР, вибори до якої відбулися 26 червня 1936ир. За конституційним законодавством, місцевими органами влади стали обласні, районні, міські, сільські і селищні ради депутатів трудящих, вибори до яких пройшли у грудні 1939 р. Вибори до вищих та місцевих органів влади не проводились у 1937 р. На нашу думку, не проведення виборів можна пояснити репресіями, які хвилею прокотилися країною. Отже, чинне законодавство в досліджуваний період залежало від партійно-державного диктату і строки проведення виборів підганялись під політичну необхідність, вигідну партійно-державній еліті. Стосовно групи строків, що визначали тривалість виборчого процесу, варто звернути увагу на те, що законодавству 192030-х рр. властиве розмаїття таких строків.

У республіці різною була і тривалість виборчих кампаній - від 2 тижнів до місяця. Так, перші вибори до міської ради робітничих, селянських і червоноармійських депутатів м. Кривого Рогу проходили з 4 до 7 вересня 1920 р., наступні - з 19 листопада до 1 грудня 1920 р. [12, 34,89].

Строки можна також класифікувати і за способами (або джерелами) їх закріплення чи встановлення, виділивши при цьому такі види: закріплені Конституціями УСРР 1919, 1929 рр. та УРСР 1937 р.; визначені спеціальними законами СРСР та УРСР про вибори; встановлені іншими законодавчими актами, проголошені рішеннями Центральної виборчої комісії, прийнятими постановами окружних, територіальних виборчих комісій; затверджені центральними органами державної влади; проголошені актами виконавчих комітетів місцевої влади, призначені постановами партійних з'їздів та пленумів ЦК КП(б)У та обласних комітетів партії. Строки можна класифікувати також і за їх значенням для виборчого процесу, розрізняючи основні та додаткові. Причому останні, здебільшого, передбачаються безпосередньо виборчим законом, а також можуть визначатися виборчими комісіями як організаторами виборчого процесу.

Таким чином, відсутність належного правового регулювання порядку обчислення та визначення строків у виборчому законодавстві УСРР та УРСР створювало чимало проблем на практиці, що було пов'язано з визначенням початку та закінчення строків, передбачених виборчим законодавством. На нашу думку, негативних прикладів у практиці виборчого законодавства в досліджуваний період (як і сучасності) не уникнути до тих пір, поки законодавством не буде забезпечено належного правового регулювання, встановлення та порядку обчислення термінів у виборчому процесі, не гармонізовано всі строки виборчого процесу між собою, не позбавлено умовностей і неточності їх визначеності. Необхідно дослідити і охарактеризувати вплив партійно-державних органів на формування виборчо-правових норм, проаналізувати їх реалізацію та зміни під час виборчого процесу та в залежності від конкретної політичної ситуації. Потребою часу є підготовка комплексного наукового дослідження відносно як строків у виборчому процесі, так і виборчої системи та інституту виборів у досліджуваний період. Комплексне їх вивчення як складної взає- модетермінованої системи з усіма правовими аспектами, специфікою, суперечностями, стратегіями і технологіями - нагальна потреба, продиктована логікою вдосконалення інституту виборів у сучасній Україні.

1. Ким А.И. Советское избирательное право. -- М., 1965.

2. Гонтар А.В. Городские советы Украины: история становления и развития (20--30-е гг.). -- К. ; Одесса, 1989.

3. Рудик П.Л. История советского избирательного права (1917--1936 гг.): автореф. дисс. ... канд. юр. наук. -- М., 1991.

4. Воробьева В.Ю. Институт выборов представительных органов власти в России ХХ--ХХІ вв. (историкоправовой аспект): дис. ... канд. юр. наук. -- СПб., 2004; Очерки по истории выборов и избирательного права / Под ред. Ю. Веденеева и Н. Богодаровой. -- Калуга, 2002; Геворкян В.В. Развитие института выборов в России: конституционно-правовое исследование: дисс. ... канд. юр. наук. -- М., 2011.

5. Собрание узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского правительства УССР. -- 1921. -- № 13; Інструкція про вибори до Рад та з 'їзди Рад УСРР. -- X., 1930; Инструкция о выборах в Советы и на съезды Советов УССР. -- К., 1934.

6. Конституція УСРР// СлюсаренкоА., ТоменкоМ. Історія Української Конституції. -- К., 1993.

7. ЦДАГОУ. -- Ф. 1. -- Оп. 20. -- Спр. 1114. -- Арк. 185; Спр. 1109. -- Арк. 59.

8. Конституція УСРР. -- Х., 1929.

Размещено на Allbest.ru