Институт государственной службы в системе государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Тема: Институт государственной службы в системе государственного управления: отечественный и зарубежный опыт



Введение

Институт государственной службы является неотъемлемой составляющей системы управления государством, а государственные служащие - основными исполнителями проводимых в обществе демократических и социально-экономических преобразований.

Государственная служба продолжает и завершает организацию государственного механизма, делая ее готовой и пригодной к практической реализации задач и функций государства. В каждое звено государственного механизма служба вносит комплекс мер, средств, форм и методов для реальной практической деятельности. В становлении государственности любого вида государственная служба выступает в качестве первейшего организационного средства выполнения государством своей миссии.

Находясь между государством и гражданским обществом, государственная служба выполняет жизненно важные для страны политическую, административную и социальную миссии. Государство реализует свои цели и задачи посредством государственного руководства и государственного управления. Основным же механизмом этого управления выступает государственная служба. Такова общая логика взаимосвязи государственного управления и государственной службы. И от того, какое место занимает государственная служба в системе власти, и какую роль она в ней играет, зависит очень многое в стране и обществе.

Актуальность темы исследования. Государственная служба является важнейшим инструментом для достижения целей государственной политики. Распад СССР и обретение бывшими союзными республиками политической самостоятельности привели к переосмыслению методов государственного управления, а вместе с тем способствовали совершенствованию института государственной службы. государственный служба управление

Потребности успешного развития Республики Казахстан, как и любого другого современного государства, требуют разработки новых подходов в управлении государством, адекватной подготовки и использования кадров государственной службы. Реализация новых подходов к совершенствованию государственной службы должна осуществляться на основе казахстанского и зарубежного опыта, с учетом исторических, культурных, национальных традиций и управленческой практики, а также современных тенденций мирового развития. В этой связи исследование процесса формирования и развития института государственной службы в Республике Казахстан представляется актуальным и одновременно отвечающим потребностям ускорения развития страны.

Цели и задачи исследования. Цели настоящего исследования заключаются в детальном изучении института государственной службы в Республике Казахстан, сравнительном анализе отечественного и зарубежного опыта, а также определении оптимальных направлений заимствования практики организации государственной службы зарубежных стран.

Достижение поставленной цели возможно путем решения следующих задач:

- изучить теоретико-методологические основы института государственной службы;

- рассмотреть основные цели и задачи, возложенные на государственную службу;

- рассмотреть правовые основы государственной службы Республики Казахстан;

- рассмотреть проблемы и эффективность государственной службы в Республике Казахстан;

- провести анализ современных тенденций развития государственной службы;

- рассмотреть возможность использования зарубежного опыта организации государственной службы;

- внести предложения по совершенствованию института государственной службы в Республике Казахстан.

Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в сфере формирования и функционирования государственной службы.

Предметом исследования служит организация государственной службы в Республике Казахстан и зарубежом.

Теоретическую основу исследования составили научные труды ведущих специалистов в области государственного управления, а также научные работы, непосредственно посвященные анализу института государственной службы.

Эмпирической основой работы послужили результаты анализа материалов Аппарата Мажилиса Парламента Республики Казахстан.

Научная новизна исследования заключается в выявлении и заимствовании перспективных направлений развития государственной службы в Республике Казахстан с учетом опыта организации государственой службы зарубежных стран.



1. Государственная служба: история возникновения и становления, понятие и основные принципы функционирования

Историческое место государственной службы неразрывно связано с историческим местом государства и права. Служба - вид общественно полезной деятельности по отправлению определенных полномочий.

Государственная служба сложилась в период действия буржуазных конституций. Однако нельзя сказать, что до принятия писаных конституций в буржуазных государствах государственной службы не существовало. Кем, например, были матросы Одиссея, главы одного из греческих государств в античности? Очевидно, что они были государственными служащими. Принципы их службы были, возможно, отличающимися от современных, однако они выполняли функции государства по захвату чужих территорий и приобретению оттуда богатств, они являлись деятелями публичного сектора, властного сектора общественной жизни и называться частными наемниками, трудящимися (со специальностью подавления) не могли. Иначе мы не понимали бы сущностную разницу между частным и публичным секторами государственной и общественной жизни.

Уяснение истории развития и происхождения государственной службы должно дать нам сознательное представление о причинах, характеристиках, основных закономерностях возникновения, действии и тенденциях будущего развития института, регулирование которого столь важно для функционирования всего организма государственно организованного общества [1, с. 5].

В самом общем смысле можно утверждать, что происхождение государственной службы, а также ее характеристики связаны, обусловлены и отражают экономическую необходимость централизованного регулирования в первую очередь производственных отношений при разделении труда на определенной ступени развития производительных сил.

Среди обстоятельств правового характера, влияющих на параметры государственной службы, прежде всего должно быть изучено отношение соответствующего государства к какой-либо правовой системе или правовой семье. Особенности правотворчества и правоприменения в различных странах или группах стран в силу особенностей исторического и регионального их развития отражаются в наличии правовых систем и особенностях отношений государственной службы.

Общепризнанными являются континентальная и англосаксонская правовые системы, однако единого подхода ученых в отношении правовых систем или системы права нет. Р. Давид и К. Жоффре-Спинози выделяют романо-германскую правовую семью, социалистическое право, общее право и иные виды права; к "иным" они относят мусульманское право, право Индии, правовые системы Дальнего Востока и правовые системы Африки и Мадагаскара [2].

Для континентальной системы права характерно четкое правовое регулирование, сложная классификация государственных служащих, наличие специальных судов административной юстиции по вопросам государственной службы. Один из критериев различия правовых систем заключается в том, является ли право системой норм или совокупностью общественных отношений.

В мусульманском мире особенностью организации государственной службы являлось всегда то, что со времен кончины Мухаммеда в VII веке обе верховные должности в государстве, духовная и светская, были соединены в одном лице -- халифе [3, с.26].

Чтобы наглядно представить природу и предназначение государственной службы в системе государственной власти необходимо определить ее сущность.

Есть два подхода к сущностной характеристике государственной службы-институционально-правовой и политический.

Первый подход -- правовой, смысл его состоит в том, что государственная служба рассматривается как социально-правовой институт. Его основная цель - обеспечивать интересы государства и общества. Его главные функции- административная и сервисная по существу, не имеющие политического характера.

Второй подход -- деятельностно-политический. Он заключается в том, что государственная служба является профессиональной деятельностью по обеспечению полномочий государственных органов и поэтому носит политический характер [4, c.13-15].

В научной и научно-популярной литературе типичными определениями термина «государственная служба» являются, например, следующие: механизм формирования, реализации государственной власти и управления;

- инструмент и технология государственного управления, реализации функций государства;

- публичный институт реализации власти;

- единство правового, социального и организационного институтов, регулирующих осуществление государственной власти;

- совокупность процессов и процедур государственно-служебных отношений;

- особый вид профессиональной, управленческой деятельности - административной или аппаратной;

- публично-правовое отношение между государством как работодателем и госслужащим как наемным работником [5, c. 45-47]

А. Ф. Ноздрачев определяет государственную службу как «установленный государством, нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени» [6, с.14].

Государственная служба имеет многоцелевой функционально-деятельностный характер, что позволяет обеспечивать исполнение всего объема полномочий структур государственного аппарата и является основанием для её структурной дифференциации и специализации по видам профессиональной государственно-служебной деятельности.

Дифференциация госорганов по предмету их ведения, т.е. по объему и структуре реализуемых государственно-властных полномочий и компетенции по отраслям и сферам государственной деятельности является основанием для разделения государственной службы на виды. Вопрос о видах государственной службы приобретает значение именно по причине многообразия государственно-служебной деятельности, что связано с проблемой модернизации и повышения её эффективности.

Государственная служба, направленная на исполнение государственных задач и функций, существует в государственных органах различных организационно-правовых форм и имеющих различную организационную структуру. При этом они могут видоизменяться в результате преобразований, реорганизаций, межсистемных организационных изменений и т.п. В зависимости от принадлежности государственного органа к тому или иному виду государственно-властной деятельности (законодательной, исполнительной или судебной) определяется и название государственной службы.

По принципу разделения властей различают государственную службу:

- представительной (законодательной) власти, называемую парламентской;

- исполнительной власти, называемую правительственной, т.е. осуществляемую в аппарате правительства и органах исполнительной власти по сферам государственного регулирования (управления);

- судебной власти, называемую судебной, т.е. осуществляемую в аппарате судов всех инстанций.

Характерной особенностью в функционировании видов госслужбы являются различия в компетенции и предметах этих государственных органов.

Общая или общеадминистративная (управленческая) госслужба - это служба в органах госвласти общей компетенции, т.е. в органах, содержание государственно-служебной деятельности которых не отличается однородной функционально-профессиональной спецификой. К этому виду относятся:

- президентская госслужба: в Администрации Президента, Государственном секретариате Совета Безопасности, Управлении делами Президента, иных госорганах, непосредственно обеспечивающих деятельность Президента.

- парламентская госслужба: в палатах Национального Собрания и их секретариатах; местных Советах депутатов и их аппаратах;

- правительственная госслужба: в Правительстве и его аппарате;

- исполнительная госслужба: в министерствах, иных органах госуправления, их территориальных подразделениях; местных исполнительных и распорядительных органах и их аппаратах;

Специализированная госслужба - это реализация особо установленных полномочий госслужащими с соответствии с их профессиональной специализацией в госорганах, имеющих особую (специальную) компетенцию, и осуществляющих преимущественно однородную деятельность (по соответствующим предметам ведения).

К специализированной государственной службе можно отнести:

- госдолжности в диппредставительствах, консульских учреждениях и миссиях РБ;

- контрольно-надзорную госслужбу: в органах Комитета госконтроля, органах Прокуратуры;

- в госнотариате (государственных нотариальных конторах), называемую нотариальной госслужбой;

- финансово-кредитную госслужбу (в Нацбанке);

- избирательную госслужбу (ЦИК по выборам и проведению республиканских референдумов и ее аппарате) [7, c.15].

Основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются:

- законность;

- приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

- равный доступ граждан к государственной службе;

- единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

- взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

- открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

- профессионализм и компетентность государственных служащих;

- защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Принципы государственной службы обусловлены существованием принципов функционирования государства, государственных органов и государственного управления (последнее понимается здесь в широком смысле), которое осуществляется в большей мере такими субъектами права, как государственные служащие.

Принципы государственной службы, являясь научной категорией, отражают наиболее существенные стороны организации и функционирования не только самой государственной службы, но и системы государственных органов, определяют содержание сложных взаимоотношений внутри этой системы. Например, они отражают такие возникающие внутри государственного управления связи, как:

1) разделение труда;

2) территориальная организация (центральное и региональное управление);

3) отраслевая организация;

4) иерархия организации;

5) разделение полномочий и компетенции между центральными и региональными государственными органами.

Д.Н. Бахрах, подчеркивая нецелесообразность слишком широкого использования этого понятия, указывает на следующие основные принципы государственной службы, выделяя при этом наиболее общие категории:

1) демократизм (полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества; общедоступность государственной и муниципальной службы; сменяемость служащих как одно из проявлений политической демократии; подотчетность и ответственность служащих);

2) профессионализм (компетентность работника; систематичное, регулярное выполнение функций, операций, служебных отношений; регулярное получение оплаты за свой труд; ответственность за деятельность);

3) социально-правовая защита служащих [8, c.17]

В.М. Манохин под принципами государственной службы понимает требования, которые:

1) обязательны для всех лиц и организаций, в той или иной степени имеющих отношение к государственной службе;

2) распространяются на все виды государственной службы и являются всеобщими в рамках государственной службы;

3) охватывают все организационные, правовые и другие стороны, из которых складывается содержание государственной службы.

В.М. Манохин отмечает, что анализ принципов государственной службы зависит от различных подходов к пониманию государственной службы: при трактовке ее только как деятельности государственных служащих выделяются одни принципы (равный доступ граждан на государственную службу, их сменяемость и т.д.); если же государственная служба рассматривается как организационно правовой институт в системе государственной организации, то тогда в принципах службы должны найти свое отражение как общие принципы организации и деятельности государства, так и специальные принципы, присущие только институту государственной службы (законность, дисциплина, народность и т.д.) [9, c.293-294].

Таким образом, государственная служба должна олицетворять собой единство элементов двух групп. С одной стороны - системы правовых институтов, определяющих порядок формирования и реализации целей и функций государства и применения государственной власти. А с другой, - совокупности людей, специально подготовленных и профессионально занятых в госаппарате для воплощения социальной роли государства.

2. Цели, задачи и функции государственной службы

Одной из серьезных проблем государственной службы является определение целей и задач государственной службы. Сложность заключается в том, что если понятие и принципы государственной службы легально определены и зафиксированы в действующем законодательстве, то ее цели и задачи - нет. Поэтому «дерево целей» государственной службы по-прежнему остается проблемным и дискуссионным.

В научной литературе встречаются разные подходы к типологии целей государственной службы. Наиболее часто встречаются уровневая и отраслевая классификации.

С уровневой точки зрения цели государственной службы принято делить на стратегические, оперативные и текущие. Главная стратегическая цель административной власти -- служить интересам государства, а через него -- общества, народа. Служение государству и обществу, качественное обеспечение исполнения функций и задач государства, его органов и должностных лиц, повышение эффективности работы государственного механизма -- главная цель государственной службы. Кроме того, перед государственной службой политической властью, в соответствии с политической и социально-экономической ситуацией в стране, ставятся среднесрочные и текущие цели [10, с. 10-15].

С отраслевой или содержательной точки зрения все цели государственной службы подразделяются на политико-административные, социальные, экономические, правовые, организационные (Таблица 1).

Политико-административные цели государственной службы направлены на укрепление государства и государственности, исполнительной _ вертикали власти, на практическое осуществление функций государства и эффективное исполнение полномочий государственных органов, на обеспечение единства и стабильности государственной власти в стране, на создание условий для связи государства с гражданским обществом, а в целом - на решение задач государственного управления.

Таблица 1 - Цели государственной службы [10].

Основные цели государственной службы
Политико-административные	-выполнение конституционных требований о государственной поддержке социальной сферы; · -реализация обязательств государства по обеспечению определенного уровня жизни, удовлетворению материальных потребностей людей; · -обеспечение благосостояния общества.
Социальные	· -исполнение и обеспечение полномочий государства и его органов; · -решение общегосударственных задач управления; · -выполнение публичных дел; · -практическое осуществление функций государства; · -создание условий для связи государственного аппарата с народом
Экономические	· -повышение эффективности государственного управления экономикой; · -осуществление от имени государства управления государственной собственностью; · -поддержка предпринимательства; · -обеспечение финансирования затрат на государственную службу; · -снижение затрат на содержание государственного аппарата
Правовые	· -обеспечение соблюдения законодательства государства; · -создание правовых условий для нормального функционирования государственного аппарата
Организационные	· -организационно-техническое обеспечение органов государственной власти · -профессионализация государственного аппарата · -совершенствование норм, стандартов, правил регулирования состава государственного аппарата, продвижения по службе · -приведение структуры государственного аппарата в соответствие с задачами государственной службы

Социальные цели государственной службы обусловлены ее социальным характером и предназначением государственной службы как социального института. Государственные органы ставят перед собой цели выполнения конституционных требований государственной поддержки социальной сферы -- образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения, реализации социальных обязательств государства перед населением регулирования и предотвращения социальных конфликтов в обществе, обеспечения занятости на рынке труда и т.д. Одной из целей в этой области является обеспечение социальных гарантий для работников государственного аппарата и членов их семей.

Социальные цели государственной службы имеют ценностное содержание. В этом важная связь ее социального и культурного компонентов. С помощью государственной службы государство обеспечивает воспроизводство социальных ресурсов, стабильность, целостность, равновесие общественной системы, снижение социальной напряженности, повышение уровня и качества жизни, способствуя удовлетворению потребностей членов общества. Важную роль при этом играют соответствующие виды государственной службы - демографии, здравоохранения, социального обеспечения, образования, науки, культуры и др.

Они являются специализированными органами, осуществляющими дифференцированное управление социальной политики, анализ и обобщение соответствующей социальной информации, разработку социальных программ, регулирования процессов социальной дифференциации общества., способствуя его социокультурному развитию [11, c.29-33].

Экономические цели государственной службы направлены на повышение эффективности государственного регулирования экономики и управления государственной собственностью, на поддержку предпринимательства, снижение затрат на содержание государственного аппарата и т. д.

Правовые цели государственной службы ориентированы на претворение в жизнь законов и иных нормативных актов государственной власти, на обеспечение законотворческой деятельности в стране, на создание правовых условий для организации и функционирования государственного _ аппарата. Выполнение данных функций позволяет говорить о государственной службе, как правовом институте.

Организационные цели государственной службы направлены на организационно-техническое обеспечение органов государственной власти, на повышение уровня профессионализма и компетентности работников государственного аппарата, на приведение структуры я численности государственной службы в соответствие со стоящими задачами, на совершенствование норм, правил и процедур прохождения государственной службы.

К основным задачам государственной службы можно отнести:

- охрана конституционного строя, создание условий для развития гражданского общества, производства, обеспечение свободной жизнедеятельности личности, защита прав, свобод и законных интересов граждан;

- формирование общественно-политических и государственно-правовых условий для практического осуществления функций государственных органов;

- обеспечение эффективной работы государственных органов в соответствии с их компетенцией;

- совершенствование условий государственной службы и профессиональной деятельности государственных служащих;

- обеспечение действия принципа открытости в деятельности государственных служащих и государственных органов;

- cоздание и поддержание в государственных органах благоприятных межличностных отношений, которые обеспечивали бы развитие положительных личных качеств работников [5, c. 27-31].

Каждый вид государственной службы, осуществляемой специальными органами государственной власти, имеет свои установленные в нормативных актах задачи.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что главной целью государственной службы является практическое осуществление функций государства, решение его задач, обеспечение благосостояния общества, удовлетворение публичных интересов на основе принципов и положений, установленных законодательством.

Рассмотрение вопроса о функциях государственной службы позволяет раскрыть не только её основное назначение, но и выявить нерешенные проблемы государственной службы с целью ликвидации пробелов в правовом регулировании или его недостатков, разработки направлений и определения средств улучшения государственной службы и её реформирования. Функции государственной службы обусловлены её внутренними свойствами и принципиальными чертами. В самом общем виде можно констатировать, что функциями государственной службы являются функции самого государства, ибо государственная служба есть осуществление целей и функций государства, практическое исполнение служащими своих должностных обязанностей и компетенции государственных органов.

В зависимости от критериев анализа структуры и содержания данного явления существует насколько вариантов классификации функции государственной службы.

Первая классификация дается с точки зрения содержательной деятельности государственных органов и их служащих, и в соответствие с ней государственная служба выполняет следующие основные функции:

- управленческую (административную);

- организационно-распорядительную;

- правовую;

- сервисную;

- социальную;

- экономическую;

- культурную;

- воспитательную.

Вторая классификация, автором которой является В.Д. Граждан, отраслевая.

Автор выделяет три группы функций: информационную, организационную и технологическую. В информационную группу входят функции: познавательно-аналитическая, оценочно-экспертная, прогнозно-целевая, морально-правовая, документационно-архивная. В организационной группе выделяются функции: корпоративно-технологического обеспечения и коммуникативно-компьютерного обеспечения. К технологической группе относятся функции: подготовка государственных решений и их выполнение, принятие и реализация административных решений. Принятие государственных решений - это прерогатива политической власти, а административных решений -ьгосударственной службы [10, с. 56-60].

Третья классификация объединяет функции государственной службы по принятию нормативных актов, по контролю и надзору, _ правоприменительные функции, а также функции по оказанию государственных услуг и по управлению государственным имуществом [13, С. 78-82].

Четвертая классификация функций государственной службы дается с точки зрения ее граней (сущностных сторон). В этой связи выделяют функции государственной службы как профессиональной деятельности, как правового института, как социального института. Четвертую классификацию дают представители юридической науки, которые понимают под функциями государственной службы, прежде всего, правоприменительную, правотворческую, правозащитную и регулирующую функции.

Также функции государственной службы можно разделить на основные и специфические. В свою очередь, основные и специфические функции подразделяются на общие, специальные и вспомогательные (факультативные). Это является пятой классификацией.

Основные функции государственной службы - это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.

К основным общим функция государственной службы можно отнести:

- информационное обеспечение деятельности государственных органов, т.е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности; прогнозирование и моделирование развития системы государственной службы, государственных органов, стандартов государственного управления;

- планирование - определение направлений, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления, государственных функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы _ с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т.д.)

- организация - формирование системы государственной службы на основе установленных принципов и подходов к этому процессе, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственной службе, установление их компетенции и взаимосвязи; организация в узком смысле - это упорядочение структуры органов государства, штатов, персонала, процессов государственного управления распорядительство, т.е. оперативное регулирование государственно-служебных отношений, возникающих пол поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности; в узком смысле - текущие указания руководящими государственными служащими;

- руководство - установление правил, нормативов, направлений деятельности и отдельных действий государственных органов, управляемых объектов; общее руководство - определение содержания государственной деятельности (например, управленческой);

- координация - согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственной службы; контроль - установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственной службы и её структуры требуемому (определенному) стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственной службы, а также конкретных действий государственных служащих;

- регулирование - использование методов и способов управления в процессе организации системы государственной службы и её функционирования;

- учет - фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственной службы, о результатах реализации государственно-служебных отношений, полномочий государственных органов и т.д. [5, с. 63-70].

Специфические функции государственной службы, с одной стороны, затрагивают деятельность персонала органов публичной власти по осуществлению государственного принуждения в сфере поддержания правопорядка и общественного порядка, а с другой - могут рассматриваться как регулятивное и иное организационное воздействие (деятельность) по _ограниченному и целесообразному вмешательству в сферу экономики и социально-культурного строительства, где часто объекты управления не принадлежат государству и обладают значительной самостоятельностью в выборе решений и их реализации.

Таким образом, можно сделать вывод, что спектр функций государственной службы достаточно широк и это свидетельствует о чрезвычайной важности этого института власти в жизни государства и общества.

3. Государственная служба как основополагающий институт системы государственного управления

Государственная служба является важным политическим инструментом реализации государственной власти и функционирования государства. Она как наиболее квалифицированная и компетентная часть государственного аппарата обеспечивает сбор и изучение многосторонней информации об общественной ситуации, проведение ее анализа, составление прогноза о возможных путях развития общества, связь государства и общества и на этой основе участвует в подготовке и принятии управленческих решений, а также в их реализации. Значительная роль государственной службы в обеспечении реализации государственной власти, обладание ею служебной информацией, профессионализм и компетентность кадров государственной службы, роль государственных служащих как консультантов при подготовке и принятии политических решений, касающихся интересов большинства членов общества, социальные гарантии, предоставляемые им государством, являются основой проявления у государственных служащих как социальной группы своих интересов, отличных от интересов других социальных групп и слоев.

Известный специалист В. Е. Чиркин предлагает такую концепцию института государственного управления, для которой существенное значение имеют следующие характеристики. Во-первых, государственный институт - это не система норм, как это имеет место в отношении правового института, а фактическое явление. Речь идет не о статьях конституций, регулирующих, например, правовое положение государственных служащих, а о самом институте государственной службы, о ее роли в государственном управлении, определении основных направлений государственной политики и т. д. Конечно, при изучении институтов государства отнюдь не исключается анализ правовых норм, но акцент делается не на явлении dejure, а на явлении de facto.

Во-вторых, хотя роль и место любого института могут быть полностью поняты только в системе, с учетом всех ее элементов, государственный институт - относительно обособленная часть государственной структуры, обладающая определенной «автономией». Свою сферу деятельности имеет, например, институт правительства, своя роль у института государственной службы, специфические функции выполняет институт чрезвычайного положения и т. д.

В-третьих, институт государства всегда является тем или иным способом организации определенных связей и отношений, а также «материального субстрата», являющегося реальной основой института. Эти качества характеризуют аппарат государственного управления, который, с одной стороны, представляет собой всю совокупность государственных органов, включая главу государства, парламент, вооруженные силы, дипломатические учреждения, а с другой - идентифицируется с собственно управленческим аппаратом, кадрами чиновничества, которыми руководят высшие исполнительные органы. «Материальным субстратом» выступает объективная потребность общества в современном государственном управлении, базирующемся на законности, профессионализме, эффективности.

В-четвертых, любой институт государства всегда имеет функциональное назначение. Такие институты и создаются именно для того, чтобы выполнять какие-то задачи по государственному управлению обществом [14, с.97-99].

Классификация институтов государственного управления проводится по различным основаниям. Если принять четырехчленную концепцию разделения властей на законодательную, исполнительную, судебную и контрольную, то в пределах каждой сферы можно выделить несколько одно-порядковых институтов. Так, институтами законодательной власти являются парламент, референдум, институт делегированного законодательства и др. Институты исполнительной власти - монарх, президент, правительство, аппарат государственного управления. Институты судебной власти - обычные, чрезвычайные, специальные суды. Институты контрольной власти - конституционный контроль, омбудсмен, прокуратура, институт аудита и т. д.

Важно также отметить, что в большинстве развитых демократий государственная служба носит название «публичной» или «гражданской»: Civil Service - Fonction Publique - Offentlicher Dienst. «Гражданская служба есть корпус должностных лиц органов государственного управления, исполняющих гражданские, а не политические или судебные функции», - постулирует Британская энциклопедия. И далее: «Гражданская служба является сообществом лиц, нанятых государством в качестве профессиональных управленцев. В идеале гражданская служба есть неполитическое сообщество, члены которого служат в военной, полицейской, правительственной или дипломатической сферах» [15, c. 340]. В качестве комментария к определению, сформулированному Британской энциклопедией, отметим: изначально «гражданскими» в Великобритании называли «слуг Короны», служивших именно в гражданской, а не в военной или дипломатической, сферах государственного управления.

В науке существует двоякое понимание системы государственного управления, государственного аппарата - в широком и узком смысле этих слов. В первом случае имеется в виду вся совокупность государственных органов, включающих главу государства, парламент, местные органы управления, гражданскую службу, вооруженные силы, полицию, дипломатические представительства за границей и т. д. Во втором случае речь идет о собственно управленческом аппарате, кадрах чиновничества. Это - аппарат исполнительной власти, которым руководят высшие исполнительные органы - глава государства, правительство, министры, руководители государственных ведомств.

Двояким является и понимание государственной службы. Государственные служащие составляют огромную армию труда в любой стране. В широком смысле слова к государственным служащим относятся самые разные категории работников, в том числе учителя государственных школ, преподаватели высших учебных заведений, работники государственных больниц, библиотек, музеев, почты, телеграфа - т. е. вся совокупность людей, работающих в государственных и муниципальных учреждениях и на предприятиях, независимо от характера их деятельности.

В узком смысле слова под государственной службой подразумевается только персонал органов государственной власти и управления, т. е. лица, обладающие исполнительно-распорядительными полномочиями от имени государства. Это классифицированная государственная служба. Во многих странах данных лиц относят к чиновникам и отличают от простых государственных служащих. С точки зрения права различия между ними состоят в том, что служебные права и обязанности, правовой статус чиновников определяется нормами административного права, а права и обязанности простых государственных служащих, их правовой статус в трудовых отношениях - нормами трудового права (посредством трудового договора). Кроме того, чиновник поступает на службу особым образом, имеет некоторые привилегии (например, несменяемость), приносит присягу на верность конституции и т. д. [16, c.5].

Во многих зарубежных странах именно деятельность многочисленной группы работников государственного сектора называют публичной службой. Деятельность же собственно государственных служащих относят к гражданской службе. В то же время гражданская служба понимается как разновидность публичной службы. Во Франции, например, публичной службой считают именно то, что в Казахстане называется государственной службой. При этом публичная служба не рассматривается как любая другая профессия. Она является социальной функцией. Государственный служащий выполняет публичную функцию в том смысле, что он служит не частным (privйs), а общественным (publiques) интересам [17, c.27].

Многообразие определений и трактовок государственной службы, указывающих на ее правовой, социальный, публичный характер, не противоречит идентификации государственной службы как института государственного управления, то есть фактически сложившейся, относительно обособленной организационно-функциональной структуры в целостной системе государственного управления обществом. Государственная служба регулируется различными социальными нормами (правом, моралью, обычаями, традициями) и выполняет частичную функцию по государственному управлению [14, c.99].

Из сказанного следует, что государственное управление составляет содержание государственной службы. Именно государственная служба во многом реализует волю государства, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью убеждения, регламентации и санкций. Государственная служба реализует на практике легитимное принуждение, монополия на которое принадлежит исключительно государству.

Для более глубокого понимания содержания деятельности государственной службы следует разграничить государственное управление в широком и узком смысле слова. В. П. Мельников и В. С. Нечипоренко считают, что в широком значении слова государственное управление - это осуществление управленческих функций государства в целом. Его основными субъектами являются полномочные органы государственной власти - законодательные, исполнительные, судебные. Их управленческие функции реализуются лицами, занимающими государственные должности категории «А» (политики). Сущность их действий - осуществление преимущественно стратегического управления. Государственное управление в узком значении слова - это осуществление управленческих идей, воплощенных в законах, указах, постановлениях и других нормативных правовых актах органов государственной власти и управления. В этом смысле государственная служба играет роль механизма и технологии государственного управления [13, c.191-192].

Таким образом, государственное управление составляет содержание деятельности государственной службы. Если для высших государственных органов - правительства, парламента - это только одна из многочисленных функций, то для государственной службы государственное управление составляет основное содержание. Государственные служащие должны обладать управленческими знаниями, умениями и навыками, управленческими способностями и опытом управления.



Список использованной литературы

1. Демин А.А. Государственная служба - М. : Зерцало-М, 2002

2. Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М.: Международные отношения, 1999

3. Осакве К. Сравнительное правоведение в схемах: общая и особенная части., изд-во "Дело", 2000

4. Бахрах Д. Н. Государственная служба. М.: Изд-во «Проспект», 2008.

5. Нечипоренко В.С. Теория и организация государственной службы: Курс лекций. - М.: Изд-во РАГС, 2008

6. Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М.: Статут, 1999.

7. Козбаненко В.А. Основы государственной службы и кадровой политики. - М., 1999.

8. Бахрах Д.Н. Актуальные проблемы государственной и муниципальной

службы // Проблемы становления государственной и муниципальной власти. Екатеринбург, 1995.

9. Манохин В.М. Государственная служба // Советское административное право. Государственное управление и административное право. М., 1978.

10. Граждан В.Д. Государственная служба: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: КНОРУС, 2007.

11. Астахова Н. Идеология государственной службы // Государственная служба, 2006, № 3.

12. Демин А. А. Государственная служба: Учебное пособие, 6-е изд., испр. и доп., ВУЗ. - М.: Изд-во «Книгодел», 2007.

13. Мельников В.П., Нечипоренко В.П. Государственная служба: Учеб. пособие. - М.: Изд-во РАГС, 2003

14. Чиркин В. Е. Основы сравнительного государство ведения. М., 1997.

15. Encyclopaedia Britannica. L., 1993. T. 3.

16. Практика государственного управления во Франции. Сборник документов франко-российского сотрудничества. № 3. Б. м. 1999.

17. Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. - Воронеж. Издательство ВГУ, 2003.

18. В.В. Чубинский. Государственное управление и государственная служба за рубежом/ издательство СЗАГС, 1998.

19. Охотский Е.В. Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт. - М., 2002.

20. Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты / По ред. А.А.Демина. М.: Книгодел, 2005.

Размещено на Allbest.ru

...