Діяльність органів прокуратури поза сферою кримінальної юстиції за новим законом України "Про прокуратуру"

Размещено на http://www.allbest.ru/

Діяльність органів прокуратури поза сферою кримінальної юстиції за новим законом України «Про прокуратуру»

Ігнатенко А. П.,

прокурор

У статті проаналізовано основні аспекти діяльності органів прокуратури поза сферою кримінальної юстиції, визначені Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 р., зокрема здійснення прокурором функції представництва інтересів громадянина й держави в суді у випадках, визначених законом.

Ключові слова: прокуратура, реформування, функції прокуратури, представництво.

суд громадянин прокурор

В статье проанализированы основные аспекты деятельности органов прокуратуры вне сферы уголовной юстиции, определенные Законом Украины «О прокуратуре» от 14 октября 2014 г., в частности осуществление прокурором функции представительства интересов гражданина и государства в суде в случаях, определенных законом.

Ключевые слова: прокуратура, реформирование, функция прокуратуры, представительство.

In the article the main aspects of public prosecutor are analysed out of sphere of criminal justice certain Law of Ukraine “On the office of public prosecutor” from October, 14, 2014. In particular, the implementation of the Prosecutor of function of representation of interests of the citizen or the state in court in cases, determined by law.

Key words: office of public prosecutor, reformation, function of the prosecutor's office, representation.

Вступ. На сьогодні в Україні відбувається активний процес реформування системи органів прокуратури України.

Процесам реформування органів прокуратури, питанням функцій і повноважень органів прокуратури присвячено праці багатьох науковців, серед яких Є.М. Блажівський, Ю.М. Грошевий, Л.М. Давиденко, В.В. Долежан, П.М. Каркач, І.М. Козьяков, М.В. Косюта,

О.М. Литвак, І.Є. Марочкін, М.І. Мичко, В.Т. Нор, Г.П. Середа, В.В. Сухонос, О.М. Толочко, В.В. Шуба, П.В. Шумський, М.К. Якимчук, С.В. Подкопаєв та інші.

Реформування органів прокуратури пов'язане з необхідністю приведення деяких її функцій у відповідність із європейськими стандартами з урахуванням рекомендацій європейських інституцій і міжнародного досвіду.

Постановка завдання. Метою статті є аналіз окремих аспектів діяльності органів прокуратури поза сферою кримінальної юстиції відповідно до Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 р.

Результати дослідження. Європейська комісія «За демократію через право» (Венеціанська комісія) не раз висловлювала зауваження стосовно функцій органів прокуратури, які були закріплені в Законі України «Про прокуратуру» від 05 листопада 1991 р. [1]. На думку Комісії, ці функції виходять за межі повноважень, які повинна мати прокуратура в демократичному суспільстві, адже в більшості країн-членів Європейського Союзу діяльність служби публічного обвинувачення відбувається переважно у сфері кримінальної юстиції.

За європейськими стандартами, функції прокуратури повинні стосуватися виключно сфери кримінальної юстиції.

Після вступу до Ради Європи в 1995 р. Україна взяла на себе зобов'язання приведення функцій прокуратури до європейських стандартів, зокрема позбавлення органів прокуратури України функції загального нагляду.

У п. 9 Перехідних положень Конституції України зазначено, що прокуратура продовжує виконувати, відповідно до чинних законів, функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, сформування системи досудового слідства й уведення в дію законів, що регулюють її функціонування [7].

З метою виконання Україною взятих на себе зобов'язань щодо реформування прокуратури України, узгодження національного законодавства з європейськими стандартами, 14 жовтня 2014 р. Верховною Радою України було прийнято новий Закон України «Про прокуратуру» (далі - новий Закон, Закон), який запровадив низку вагомих нововведень, що наблизили прокуратуру України до вимог європейського співтовариства [8].

Разом із тим у новому Законі є низка положень, які потребують доповнення й уточнення.

Законом України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» від 24 лютого 2014 р. № 742-УН [12] поновлено п'яту функцію ст. 121 Конституції України щодо здійснення прокуратурою нагляду за додержанням прав і свобод людини та громадянина, додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами.

На думку західних експертів, ці повноваження надають можливість органам прокуратури втручатися в діяльність органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, що суперечить принципу поділу влади, призводить до дублювання прокуратурою повноважень, які мають інші контрольні органи, та утиску інтересів приватних осіб і організацій. На сьогодні в України існує низка державних і контрольних органів, які в змозі забезпечити захист прав і свобод громадян та інтересів держави.

Цю функцію не включено до переліку функцій прокуратури відповідно до Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 р.

Відповідно до п. 1 Перехідних положень нового Закону, прокуратура виконує функцію нагляду за додержанням прав і свобод людини та громадянина, додержання законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими й службовими особами виключно у формі представництва інтересів громадянина та держави в суді.

У ст. 23 Закону визначено основні положення щодо представництва прокурором інтересів громадянина або держави в суді, яке полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках і порядку, установлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого зараховані відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов'язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням і діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, й інших громадських об'єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора України або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Згідно з вимогами ч. 2 ст. 23 Закону, прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи й інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.

Обмеженість підстав для представництва інтересів громадян обґрунтовується експертами тим, що всі люди рівні у своїх правах, тому кожен представляє себе сам. Для осіб, які не здатні це зробити (неповнолітні, обмежено дієздатні та недієздатні), існують інститути законного представника, безоплатної правової допомоги тощо.

Недосягнення повноліття, обмеження дієздатності не означає неспроможності таких осіб представляти свої інтереси в суді. Згідно з вимогами ст. 29 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), неповнолітні особи віком від чотирнадцяти до вісімнадцяти років, а також особи, цивільна дієздатність яких обмежена, можуть особисто здійснювати цивільні процесуальні права та виконувати свої обов'язки в суді у справах, що виникають із відносин, у яких вони особисто беруть участь, якщо інше не встановлено законом [13].

Водночас, на думку вітчизняних учених, зокрема М.В. Стефанчук, представництво інтересів указаних категорій фізичних осіб має субсидіарний характер [14, с. 17], адже захист їхніх прав, свобод, інтересів покладено законодавством на законних представників, Уповноваженого з прав людини [9].

Відповідно до вимог ст. 59 Конституції України, кожен має право на правову допомогу. У випадках, передбачених законом, ця допомога надається безоплатно. Кожен є вільним у виборі захисника своїх прав [7].

Згідно з вимогами Закону України «Про безоплатну правову допомогу», у випадках, передбачених законом, кожному гарантується право на правову допомогу, що повністю або частково надається за рахунок коштів Державного бюджету України, місцевих бюджетів та інших джерел. Зокрема, суб'єктами надання безоплатної первинної правової допомоги є такі: 1) центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги; 2) адвокати, включені до Реєстру адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу [10].

Крім того, у Прикінцевих положеннях нового Закону передбачено внесення змін до Закону України «Про безоплатну правову допомогу». Зокрема, установлюється, що до системи надання безоплатної правової допомоги належать Координаційний центр з надання правової допомоги; суб'єкти надання безоплатної первинної правової допомоги; суб'єкти надання безоплатної вторинної правової допомоги [11].

Центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги, відповідно до ст. 14 Закону України «Про безоплатну правову допомогу», надають допомогу низці соціально неза- хищених громадян: малозабезпечені, діти-сироти та їхні опікуни, учасники бойових дій, у тому числі учасники АТО і члени сімей загиблих воїнів, ветерани, біженці й інші.

Відповідно до п. 10 Рекомендація Rec (2012)11 Комітету міністрів державам-учасни- кам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції» [6], повноваження публічного обвинувача поза системою кримінальної юстиції не повинні бути такими, що обмежують право будь-якої фізичної або юридичної особи ініціювати провадження або виступати як відповідач і захищати свої інтереси перед незалежним і безстороннім судом, навіть у тих випадках, коли публічний обвинувач є або має намір бути стороною.

Водночас існує категорія громадян, які неспроможні захистити свої права через похилий вік, матеріальний, фізичний стан і з інших поважних причин. Звуження категорій громадян, інтереси яких прокурор має право представляти, не відповідає низці міжнародних стандартів у галузі права.

Відповідно до ст. 13 Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження [4].

Ст. 2 Міжнародного пакту про цивільні і політичні права 1966 р. передбачено, що право на юридичний захист для будь-якої особи, яка потребує такого захисту, має забезпечуватися компетентними судовою, адміністративною або законодавчою владою чи будь-яким іншим компетентним органом правової системи держави [3] .

Також, відповідно до приписів ст. 55 Конституції України, права і свободи людини та громадянина захищаються судом. При цьому кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Як вище зазначалось, прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина в разі, якщо законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси, не здійснюють або неналежним чином здійснюють їхній захист.

Не зрозуміло, хто вирішуватиме, «належним» чи «неналежним чином» захищали людину.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Новим Законом не визначено форму звернення прокурора до суду з метою підтвердження підстав для представництва, її вимоги і зміст, порядок направлення до суду, порушення провадження за таким зверненням, особливості його розгляду, винесення судом рішення та його оскарження. У разі відмови судом надати підтвердження підстав для представництва не передбачено можливості її оскарження прокурором, а це є порушенням однієї із конституційних засад судочинства, установлених у ст. 129 Конституції України, щодо забезпечення апеляційного й касаційного оскарження рішень суду.

Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина і його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень.

Однак на законодавчому рівні не закріплено отримання прокурором письмової згоди від громадянина на представництво його інтересів у суді.

Повідомлення відбувається з метою забезпечення оскарження громадянином чи його законним представником або суб'єктом владних повноважень наявності підстав для представництва.

На думку вітчизняних науковців, виникає багато питань стосовно процесуального характеру реалізації цих положень на практиці [15, с. 22]. Зокрема, зміст такого повідомлення, строки оскарження; момент, із настанням якого розпочинатиметься перебіг цих строків; у порядку якого судочинства повинні розглядатися такі скарги; строки розгляду таких скарг; рішення, які можуть бути прийняті за результатами розгляду таких скарг, а також можливість їхнього оскарження.

Згідно з вимогами ч. 6 Закону України «Про прокуратуру», під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави в суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом, вступати у справу, порушену за позовом (заявою, поданням) іншої особи, на будь-якому етапі судового провадження та ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи; брати участь у розгляді справи.

Відповідно до висновків Венеціанської комісії, спроможність представляти інтереси громадян виникає у зв'язку з наданням прокуратурі права на участь у судовому процесі у випадку наявності таких інтересів незалежно від побажань самої особи та її власної спроможності відстоювати свої інтереси самостійно (що є обмеженням права особи на доступ до суду, закріпленого у ст. 6 Європейської конвенції з прав людини), а також звертатися до суду на власний розсуд і оскаржувати будь-які судові рішення стосовно таких інтересів.

У свою чергу, на практиці досить часто виникають випадки, коли справжні причини небажання особи на здійснення представництва її інтересів прокурором зумовлені обставинами, які суперечать закону, зачіпають державні чи суспільні інтереси, порушують права інших громадян [16, с. 22]. У цьому випадку відсутність необхідності отримання прокурором письмової згоди від громадянина на представництво його інтересів у суді буде обґрунтованою.

Варто зазначити, що Законом України «Про прокуратуру» вносяться зміни до Кодексу адміністративного судочинства України, Господарського процесуального кодексу України, ЦПК України.

Для представництва інтересів громадянина та держави в адміністративному, цивільному й господарському судах прокурор повинен надати документи, що підтверджують недо- сягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність відповідного громадянина, а також письмову згоду законного представника або органу, якому законом надано право захищати права, свободи та інтереси відповідної особи, або органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта владних повноважень на здійснення ним представництва. Невиконання цих вимог є підставою для постановлення судом ухвали про повернення позовної заяви.

Ст. 24 нового Закону передбачено право прокурора на подання апеляційної чи касаційної скарги на судове рішення в цивільній, адміністративній, господарській справі, що надається прокурору, котрий брав участь у судовому розгляді, а також незалежно від участі в розгляді справи прокурору вищого рівня: Генеральному прокуророві України, його першому заступникові та заступникам, керівникам регіональних і місцевих прокуратур, першим заступникам і заступникам керівників регіональних прокуратур. У цьому випадку подання письмової згоди не вимагається.

Відповідно до вимог ст. 23 Закону, прокурор, з метою встановлення наявності підстав для свого представництва громадянина або держави в суді, має право на таке: 1) витребову- вати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних і комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України й фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться в цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових і службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України й фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення.

Необхідно враховувати міжнародний досвід реформування органів прокуратури.

Зокрема, відповідно до міжнародного досвіду, повноваження в галузі цивільного права, які здійснюються через суд, покладаються на публічних обвинувачів більше ніж у половині держав-учасників, що є державами з правовими системами в межах французької й німецької правової сім'ї, хоча в деяких випадках обов'язки є обмеженими. Наглядові повноваження публічного обвинувача щодо адміністративних органів та інших юридичних осіб є визнаною особливістю прокуратур і тих держав-учасників, які мають такі органи, хоча й не обов'язково. Загалом системи загального права і скандинавська система не включають повноваження поза сферою кримінального права до компетенції служби публічного обвинувачення. Такі обов'язки, які могли б бути поза системою кримінальної юстиції, були покладені на інші спеціалізовані агенції, такі як омбудсмени [6].

У деяких державах-учасниках публічний обвинувач може виступати як основна сторона (заявник, позивач або відповідач) у провадженні, брати участь або приєднуватися до провадження. Публічний обвинувач також може уповноважуватися на представлення інтересів осіб у певних справах і в таких випадках виступати як головний учасник у провадженні. У Франції та деяких інших державах-учасниках право публічного обвинувача виступати головним учасником і «приєднуватися» передбачено законом. В інших державах-учасниках публічному обвинувачеві доводиться просити дозволу суду, щоб приєднатися або втрутитися до провадження [6].

У деяких правових системах служба публічних обвинувачів повинна бути формально повідомленою про провадження за певних визначених обставин. У Франції й Нідерландах, наприклад, це включає також дії стосовно батьківства, піклування над неповнолітніми, правовий захист дорослих, повноваження застосувати психіатричну допомогу без батьківської згоди, а також провадження щодо неплатоспроможності й банкрутства [6].

Висновки. Підсумовуючи, варто зазначити, що прийняття нового Закону «Про прокуратуру» є вагомим кроком на шляху реформування системи органів прокуратури України, наближення до європейських стандартів. Однак необхідно пам'ятати, що роль прокурорів поза межами кримінальної юстиції має виконуватись із особливою увагою до захисту прав і свобод людини [5].

Список використаних джерел

1. Висновок Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанської комісії) щодо проекту Закону України «Про прокуратуру» [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.vemce.coe.mt/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2009)048-ukr.

2. Звіт Венеціанської комісії про європейські стандарти щодо незалежності судової системи [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://pravo.org.ua/files/zarub_zakon/ zvit_V_2010.pdf.

3. Міжнародний пакт про громадянські і політичні права від 16 грудня 1966 року [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/995_043.

4. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/995_004.

5. Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції // Офіційний веб-сайт Центру політико-правових реформ [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http:// pravo.org.ua/files/rec_chodo_publ.PDF.

6. Рекомендація Rec(2012)11 Комітету міністрів державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції» від 19 вересня 2012 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://pravo.org.ua/files/rec_chodo_publ.PDF.

7. Конституція України від 28 червня 1996 року N° 254к/96-ВР [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/254к/96-вр.

8. Про прокуратуру : Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-УП // Офіційний вісник України. - 2014. - № 87. - Ст. 2471.

9. Про Уповноваженого з прав людини : Закон України від 23 грудня 1997 року №776/97-ВР // Офіційний вісник України. - 1998. - № 1. - Ст. 5.

10. Про безоплатну правову допомогу : Закон України від 02 червня 2011 року № 3460- VI [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/3460-17.

11. Про прокуратуру : Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-УП [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1697-18.

12. Про відновлення дії окремих положень Конституції України : Закон України від 21 лютого 2014 року № 742^її [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4.rada. gov.ua/laws/show/995_043.

13. Цивільний процесуальний кодексу України : Закон України від 18 березня 2004 року № 1618-ГУ [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/ show/1618-15.

14. Стефанчук М. Втілення європейських стандартів діяльності прокуратури поза сферою кримінальної юстиції у національному законодавстві України / М. Стефанчук // Вісник прокуратури. - 2015. - № 3 (165). - С. 12-26.

15. Стефанчук М. Проблеми застосування нового законодавства щодо представництва прокурором інтересів громадянина або держави в суді / М. Стефанчук // Вісник Національної академії прокуратури України. - 2014. - № 5 (38). - С. 19-26.

16. Блажівський Є. Функції прокуратури України: відповідність європейським стандартам / Є. Блажівський // Вісник Національної академії прокуратури України. - 2015. - № 1 (39). - С. 21-28.

Размещено на Allbest.ru