Крим як невід’ємна складова частина України: правові аспекти

Размещено на http://www.allbest.ru/

КРИМ ЯК НЕВІД'ЄМНА СКЛАДОВА ЧАСТИНА УКРАЇНИ: ПРАВОВІ АСПЕКТИ

Копиленко Олександр (м. Київ)

У статті висвітлюються правові засади передачі Кримської області зі складу РРФСР до складу УРСР в 1954 р., поетапність прийняття і виконання рішень з боку законодавчих органів РРФСР, УРСР та ухвал Курултаю упродовж 1954-1990-х рр. Подається аналіз унікальної добірки правових документів стосовно усього процесу передачі і функціонування території, особливого статусу міста Севастополя та Чорноморського флоту, а також місця і ролі у цьому процесі кримськотатарського народу.

Ключові слова: Крим, Верховна Рада України, Російська Федерація, Курултай.

кримський правовий статус територія

Останні події довкола Криму привертають увагу до деяких аспектів його політико-правової історії. Зокрема, об'єктивної оцінки потребує включення півострова до складу України.

Так, 23 січня 1992 р. Верховна Рада Російської Федерації затвердила постанову «Про рішення Президії Верховної Ради СРСР від 19 лютого 1954 року і Верховної Ради УРСР від 26 квітня 1954 року про виведення Кримської області зі складу РРФСР». Тоді усе обмежилося лише дорученням деяким комітетам, зокрема, з міжнародних справ і зовнішніх економічних зв'язків, розглянути питання про конституційність цієї проблеми і зверненням до Верховної Ради України «також розглянути питання про конституційність рішень про передачу Кримської області зі складу РРФСР до складу УРСР, прийнятих 1954 року»¹.

Однак Верховна Рада України «не сприйняла» цієї пропозиції. У її заяві від 6 лютого того ж року зазначалося, що Крим є «невід'ємною частиною України в статусі повноправної автономної республіки». У свою чергу знов- таки 6 лютого 1992 р. Верховна Рада Російської Федерації ухвалила продовжити роботу щодо вивчення правової обґрунтованості рішень 1954 р. та утворила з числа депутатів відповідну комісію.

Чергова постанова Верховної Ради Російської Федерації «Про правову оцінку рішень вищих органів державної влади РРФСР стосовно зміни статусу Криму, прийнятих 1954 року» датована 21 травня 1992 р. Цього разу постанова Президії Верховної Ради РРФСР «Про передачу Кримської області зі складу РРФСР до складу Української РСР» визнавалася «такою, що не має юридичної сили з моменту прийняття», проте все-таки підтверджувалося «конституціювання подальшим законодавством РРФСР цього факту і укладення між Україною та Росією двостороннього договору від 19 листопада 1990 року, в якому сторони відмовляються від територіальних претензій, і закріплення цього принципу у договорах і угодах між державами СНД».

Та особливо напруженим у цьому плані став 1993 рік, коли 9 липня Верховна Рада Російської Федерації ухвалила постанову «Про статус міста Севастополя», яким прямо, без жодної мотивації, підтвердила «російський федеральний статус міста Севастополя в адміністративно-територіальних кордонах міського округу станом на грудень 1991 року». Парламентському комітету з конституційного законодавства пропонувалося «підготувати проект закону РФ про закріплення в Конституції РФ федерального статусу міста Севастополя».

Цьому рішенню РФ передувала діяльність утвореної нею робочої комісії, яка вивчала історико-правові аспекти статусу Севастополя. Свої висновки їй подали більше двадцяти наукових, державних та громадських установ (Інститут держави і права РАН, Російський інститут стратегічних досліджень, Дипломатична академія, Московський державний інститут міжнародних відносин, МЗС, Мінфін та Міноборони Російської Федерації, юридичний відділ Секретаріату Верховної Ради РФ і навіть Міжнародний комітет за мир, роззброєння та економічну безпеку на морях і океанах). На жаль, заздалегідь визначена кінцева мета «дослідження» позначилася на його об'єктивності та достовірності.

Серед матеріалів, підготовлених робочою комісією, містилася, наприклад, довідка, де хронологічно, починаючи з рескрипту Катерини І про російську юрисдикцію над Кримом, викладалися основні віхи його історії або ті факти, що могли вплинути на неї. Зокрема, згадувалося проголошення УНР та визначені нею кордони з особливим наголосом на словах «Таврія без Криму». З таким же акцентом вказувалося й на проголошення Радянської Тавріди у березні 1918 р., причому «в складі РРФСР». А після цієї події хронологічно в довідці наводився листопад 1921 р. і відомий Декрет ЦВК і РНК про утворення «Автономної Кримської РСР». Однак, у документах Радянської Тавріди як буферного державного утворення навіть формально не згадувалася Російська Федерація, не кажучи вже про майже незалежні від центру дії тодішніх «таврійських» лідерів. Тільки через рік в актах Тимчасового робітничо-селянського уряду Кримської СРР виразно проявляється зв'язок з Москвою. Однак ця республіка, як і всі інші подібні державні утворення на території півострова - радянські й «антирадянські», - у довідці не фігурують.

Втім, заради справедливості слід зазначити, що й українська сторона тоді не менш вільно поводилася з історичними фактами. Наприклад, під час обговорення 2 червня 1992 р. проекту Заяви українського парламенту стосовно рішень Верховної Ради Російської Федерації з питання про Крим від 21 травня того ж року особливий наголос робився на кримськотатарському національному характері державотворення на півострові після 1917 р. Зокрема, обґрунтовувалася ідея паралельного будівництва Української Народної Республіки та «демократичної Кримської республіки». Офіційна система аргументів базувалася на тому, що кримськотатарський Курултай оголосив 13 грудня 1917 р. відокремлення Криму від Росії і водночас виступив за союз з Україною, розуміючи важливість збереження історичних господарських, культурних та інших зв'язків з нею. Саме це налякало нових керівників Росії, і як наслідок - розгорнулася цілеспрямована робота для так званого «вирішення кримського питання», що призвело до повалення уряду Кримськотатарської республіки².

Однак 13 грудня 1917 р. Курултай проголосив не відокремлення Криму від Росії, «а утворення демократичної Кримської республіки», причому, керуючись гаслом «Крим для кримців», зовсім не прагнув до складу УНР. Ця проблема, як відомо, була предметом переговорів першого кримського крайового уряду генерала Сулькевича і гетьмана Скоропадського. Повалення ж татарського уряду, який існував лише на папері, стало ініціативою місцевих більшовиків, зв'язок яких з центром відчувався лише номінально.

Однак ці проблемні позиції не вплинули на загальну систему ґрунтовних документів, що їх розробили українські науковці - насамперед юристи та історики, відповідаючи на цей «виклик». Так, у серпні-вересні 1993 р. провідні наукові установи нашої держави - Академія правових наук, Інститут держави і права та Інститут історії НАН України направили Верховній Раді України свої висновки з цього питання. На жаль, процес форсування потужностей апарату Верховної Ради України, який у 1994-1998 р. (до чергової реорганізації) став нагадувати «малу академію наук», маючи в своєму складі науково-експертне та науково-аналітичне управління, Інститут законодавства, зашкодив подальшій взаємодії парламенту з авторитетними науковими закладами, але це вже інша тема.

Вироблена тоді система аргументів стосовно статусу Севастополя включала такі основні елементи. По-перше, зверталася увага на сам факт передачі Кримської області Українській РСР. Так, 5 лютого 1954 р. Рада Міністрів Російської Федерації ухвалила постанову «Про передачу Кримської області зі складу РРФСР до складу УРСР». У ній зазначалося, що, «враховуючи територіальне тяжіння Кримської області до Української РСР, спільність економіки та тісні господарські і культурні зв'язки між Кримською областю та Українською РСР, Рада Міністрів РРФСР ухвалює: вважати доцільним передачу Кримської області зі складу РРФСР до складу УРСР». Закінчувалася постанова зверненням до Президії Верховної Ради РРФСР розглянути це питання й увійти з відповідним поданням до Президії Верховної Ради СРСР. Того ж дня Президія Верховної Ради РРФСР ухвалила на тих же підставах передати Кримську область зі складу Російської Федерації до складу УРСР та винести цю постанову на затвердження Президії Верховної Ради СРСР.

У свою чергу Президія Верховної Ради Союзу РСР 19 лютого 1954 р. видала указ «Про передачу Кримської області зі складу РРФСР до складу УРСР». Аргументація цього рішення була такою ж. Щоправда, цьому передувала постанова Президії Верховної Ради УРСР «Про подання Президії Верховної Ради РРФСР з питання про передачу Кримської області до складу Української РСР» від 13 лютого того ж року, де вказувалося, що «передача Криму Українській РСР, враховуючи спільність їх економіки, територіальну близькість і тісні господарські та культурні зв'язки, цілком доцільно й є свідченням безмежної довіри великого російського народу українському народові».

Нарешті, 25 квітня 1954 р. Верховна Рада Союзу РСР ухвалила закон «Про передачу Кримської області зі складу РРФСР до складу Української РСР». Він складався з двох статей. Першою з них затверджувався відповідний указ Президії Верховної Ради Союзу РСР, а другою ухвалювалося внести необхідні зміни до статей 22 і 23 Конституції СРСР³.

Слід зазначити, що цей «набір» актів наводиться практично в кожній праці - українській та російській з цього питання. Проте проблему, на наш погляд, не можна вважати вичерпаною. Справа в тому, що рішення усіх президій - союзної, російської та української, на думку деяких авторів, сумнівні насамперед з точки зору того, наскільки вони взагалі були повноважні розглядати ці питання. Зокрема, у праці А. Федорова вказується, що стаття 33 Конституції РРФСР від 1937 р. містила вичерпний перелік повноважень Президії Верховної Ради - одинадцять пунктів, від права скликати сесії Верховної Ради, тлумачити російські закони до призначення та відкликання дипломатичних представників РРФСР, які не включали, проте, права вирішувати питання територіальної цілісності та зміни кордонів республіки⁴.

Однак у цій праці не згадується той факт, що серед цих одинадцяти повноважень Президії Верховної Ради РРФСР міститься й право видавати укази, причому в тому ж пункті «б» статті 33, де йшлося про право Президії тлумачити закони⁵. Відповідно, дійсно, виникає певне неоднозначне розуміння цієї статті: наскільки право Президії видавати укази стосувалося лише реалізації інших її повноважень чи мало цілком самостійне значення.

Враховуючи тодішню радянську конституційну практику, зокрема той факт, що, крім указів, президії усіх верховних рад - союзної та республіканських - видавали ще й постанови, вже тільки на підставі цього можна робити висновки про самостійний характер «указних повноважень» цих органів, що підтверджується також і подальшим їх затвердженням сесіями верховних рад - союзної та республіканських.

Щоправда, можна погодитися з думкою цитованого А. Федорова, що «існувала певна конституційна прогалина у правовому регулюванні подібних територіальних питань між союзними республіками. Єдиним способом одержання згоди РРФСР на зміну її території був референдум. І пункт “г” статті 33 Конституції Російської Федерації наділяв Президію Верховної Ради правом здійснювати всенародне опитування (референдум). 1954 року цього зроблено не було»⁶.

Справді, за статтею 19 (пункти «в» і «г») Конституції РРФСР 1937 р. віданню Російської Федерації в особі її вищих органів влади та органів державного управління належало, зокрема, подання на затвердження Верховної Ради Союзу РСР утворення нових країв та областей, а також автономних республік і областей у складі РРФСР. Цю проблему регулювала лише Конституція СРСР 1936 р., за статтею 14 (пункт «д») якої до відання Союзу РСР в особі його вищих органів влади та органів державного управління належало затвердження змін кордонів між союзними республіками (до речі, в цитованій праці помилково вжито термін «вищі органи державної влади»). Саме тому особливого значення набуває те, як дане питання конституювалося після прийняття 26 квітня 1954 р. союзного закону про передачу Криму Українській РСР.

Того ж 26 квітня 1954 р. Верховна Рада Союзу РСР внесла й відповідні зміни до союзної Конституції. З переліку областей Російської Федерації, що містила стаття 22, виключалася Кримська область, а перелік областей Української РСР, визначений статтею 23, навпаки поповнювався Кримською областю. 2 червня 1954 р. відповідні зміни до Конституції РРФСР внесла Верховна Рада Російської Федерації. Нарешті, 17 червня 1954 р. Верховна Рада Української РСР ухвалює закон про внесення змін і доповнень до статті 18 Конституції УРСР, за якою перелік областей республіки доповнювався й Кримською.

Отже, передачу Кримської області Українській РСР було здійснено з повним додержанням чинного на той час законодавства (незалежно від мотивів, якими керувалося тодішнє радянське керівництво).

Власне, крім загальних посилань на те, що згадані акти Верховної Ради СРСР та Верховної Ради РРФСР прийняті «з порушенням основоположних статей як Конституції СРСР, так і Конституції РРФСР та УРСР», жодних конкретних аргументів не наводилося. Тільки в праці А. Федорова з'являється певна аргументація, що посилюється й деякими додатковими міркуваннями. Наприклад, вказується, що закон РРФСР «Про внесення змін і доповнень до статті 14 Конституції (Основного Закону) РРФСР» має ознаки поспіху та правової неохайності, а наведені в документах, ухвалених органами державної влади СРСР, РРФСР та УРСР, партійними органами, підстави для передачі Кримської області виглядають вельми розпливчасто, а саме рішення про передачу - недалекоглядним і безвідповідальним⁷.

Однак подібні аргументи політичного та оціночного характеру не можуть вважатися підставою для визнання цих рішень такими, що не мають юридичної сили. Що ж до референдуму, який нібито мала провести 1954 р.

Президія Верховної Ради РРФСР, то це було її правом (яким за радянських часів з цілком зрозумілих причин так ніхто й не скористався), а не обов'язком діяти саме так при вирішенні територіальних питань. Для порівняння доцільно назвати, наприклад, статтю 73 нинішньої Конституції України, за якою питання про зміну території України вирішуються виключно всеукраїнським референдумом.

Друга група аргументів стосується самого Севастополя, насамперед його статусу міста республіканського підпорядкування, який він мав на момент передачі Кримської області Українській РСР. Дискусія йшла навколо того, чи входив тоді Севастополь до складу цієї області. Так, указом Президії Верховної Ради РРФСР від 29 жовтня 1948 р. місто Севастополь було виділене в самостійний адміністративно-господарський центр зі своїм бюджетом та внесене до переліку міст республіканського підпорядкування. Однак при цьому не вирішувалося питання територіального характеру, зокрема не змінювалися межі Кримської області.

Взагалі, статус міста республіканського (чи обласного, чи будь-якого іншого) підпорядкування не означав його «екстериторіальності» - йшлося лише про вдосконалення управління ним з боку республіканських органів.

На підтвердження цього слід зазначити, що в текстах усіх наведених указів місто Севастополь як окрема адміністративно-територіальна одиниця не згадується. Конституція РРФСР 1937 р., що діяла до 1978 р., визначаючи державний устрій РРФСР (ст. 14), теж не виділяла міст республіканського підпорядкування як самостійну категорію.

Конституційне закріплення статусу міст республіканського підпорядкування сталося значно пізніше, у Конституції РРФСР від 12 квітня 1978 р., де в статті 71 такими містами визначені лише Москва і Ленінград. Водночас, у Конституції УРСР від 20 квітня 1978 р. (ст. 77) вказано, що містами республіканського підпорядкування в Українській РСР є Київ і Севастополь (щоправда, деякі сучасні автори посилаються на «формальний характер брежнєвської Конституції», яка нібито лише юридично закріпила «помилку» 1954 р.)⁸.

Вагомим аргументом є також порядок фінансування міста Севастополя. У законі про державний бюджет РРФСР на 1953 р., тобто до передачі Кримської області до складу УРСР, бюджет Севастополя як міста республіканського підпорядкування виділено окремим рядком. Так само виділено, до речі, й бюджети ще кількох міст, які названі містами республіканського підпорядкування, - Сочі, Красноярська, Горького, Куйбишева, Ленінграда, Москви та інших, усього - 14 міст разом із Севастополем.

Після 1954 р. фінансування міста Севастополя з бюджету РРФСР припиняється. Інакше й не могло бути, оскільки з того часу воно відсутнє в адміністративно-територіальному поділі РРФСР. З іншого боку, якщо в законі про державний бюджет УРСР на 1953 р. міста Севастополя немає, то в наступному році його бюджет виділено окремим рядком у законі про державний бюджет УРСР на 1954 р. Стаття п'ята цього закону затверджувала бюджети місцевих рад - першим у цьому переліку став Київ, потім Севастополь, а далі усі області України в алфавітному порядку. До речі, 25 квітня 1968 р. Рада Міністрів РРФСР ухвалила постанову «Про визнання такими, що втратили силу, деяких рішень уряду РРФСР з питань державного планування», серед яких бачимо й постанову «Питання міста Севастополя» від 29 жовтня 1948 р.

Належність міста з 1954 р. до України виявляється у різних сферах державно-політичного життя, зокрема, в діяльності представницьких органів. У зазначений період депутати від Севастополя представляли інтереси його населення у Верховній Раді саме УРСР, а не РРФСР. У Севастополі також діяв міський комітет Компартії України. Статистичні дані, які характеризували економічний та соціальний розвиток Севастополя, включалися до загальної української статистики. Навіть таку деталь, як географічні карти, де Севастополь позначався як територія України, теж слід брати до уваги.

Нарешті, третя група аргументів стосувалася міжнародно-правового аспекту проблеми. Зокрема, тоді українська сторона активно посилалася на статтю 6 Договору між РРФСР та УРСР від 19 листопада 1990 р.: «Високі договірні сторони визнають і поважають територіальну цілісність УРСР та РРФСР у нині існуючих в межах СРСР кордонах». Та варто зауважити, що під час розгляду питання про ратифікацію цього договору на засіданні Верховної Ради РРФСР 22 листопада того ж року тодішній міністр закордонних справ Російської Федерації А. Козирєв зробив одне застереження - цей договір розрахований лише на ту ситуацію, коли Україна й Росія існують в рамках СРСР. «Інша справа, - заявив він, - якщо виникне питання про те, що кордон буде не в рамках СРСР»⁹. Зрештою, так воно і сталося, але стаття 5 Угоди про утворення СНД від 8 грудня 1991 р. також передбачала, що країни-учасниці «визнають і поважають територіальну цілісність і недоторканність існуючих між ними державних кордонів».

Інша справа, що ця Угода майже не згадувалася в тих актах, що їх приймала Верховна Рада України у відповідь на подібні рішення російського парламенту. Ймовірно, це можна пояснити загальним ставленням України до СНД, яке проявилося вже під час ратифікації (10 грудня 1991 р.) Угоди про її створення.

Якщо говорити про інші аргументи цього плану, то найбільш повно їх було викладено у працях відомого українського фахівця в галузі міжнародного права професора В. Буткевича. Зокрема, він вперше аргументовано показав, наскільки політичні заяви про референдум, якими тодішні кримські лідери активно тиснули на центр, не відповідають міжнародно-правовим стандартам, за якими мало б відбуватися волевиявлення населення півострова для того, щоб здобути визнання з боку світового співтовариства¹⁰.

До речі, цей зовнішній аспект проблеми особливо виділявся у постанові Верховної Ради України «Про Постанову Верховної Ради Російської Федерації “Про статус міста Севастополя”» від 14 липня 1993 р., де вона кваліфікувалася «як така, що суперечить нормам міжнародного права, зобов'язанням, які Росія взяла на себе як член ООН, ОБСЄ та інших організацій, двостороннім договором між Російською Федерацією та Україною». Визнавалося також за необхідне «порушити питання перед Радою Безпеки ООН про кваліфікацію рішення Верховної Ради Російської Федерації з точки зору статуту ООН і сучасних норм міжнародного права».

Останнім часом стало модно говорити про так звані «внутрішні фактори зовнішньої політики»¹¹. Проявилися вони в тому, як розвивалася тоді ситуація навколо севастопольської проблеми. Так, уже 20 липня 1993 р. із заявою виступив голова Ради Безпеки ООН, який, підтримавши позицію України з приводу постанови Верховної Ради Російської Федерації, водночас заявив, що «вітає також позицію, яку зайняло Міністерство закордонних справ Російської Федерації від імені Уряду Російської Федерації». А ця позиція полягала в тому, що, за словами постійного представника Російської Федерації при ООН, «прийнята 9 липня 1993 року постанова Верховної Ради Російської Федерації “Про статус міста Севастополя” розходиться з лінією Президента та Уряду Російської Федерації»¹².

Отже, внутрішнім фактором «кримсько-севастопольського питання» слід вважати також певну специфіку відносин між гілками влади в Росії, втім, як і в Україні, де також, особливо на перших етапах становлення незалежної держави, парламент, Президент і навіть Міністерство закордонних справ мали свій погляд на відносини з «північним сусідом». Ймовірно, саме тому з плином часу подібні заяви й рішення стали сприйматися менш емоційно, а реакція на них перетворилася на норму депутатського життя.

Огляд подій навколо Севастополя 1993 р. буде неповним, якщо не згадати й позицію Верховної Ради Криму, яка з дивовижною затятістю виступала з постановами стосовно статусу Чорноморського флоту (наприклад, «Про виконання угоди між Україною та Російської Федерацією про принципи формування і функціонування ВМС України та ВМФ Росії на базі Чорноморського флоту» від 22 квітня 1993 р.; «Про позицію щодо Чорноморського флоту» від 16 червня 1993 р.; «Про ситуацію на Чорноморському флоті» від 30 червня 1993 р.). А проте президія Верховної Ради Криму 12 липня 1993 р. негативно оцінила рішення російського парламенту від 5 липня 1993 р., однак зовсім з інших мотивів, ніж Верховна Рада України. Невдоволення викликав той факт, що позиція російських депутатів фактично перекреслювала амбіційні «державотворчі» плани кримських керівників. Звідси констатація у постанові Президії Верховної Ради Криму того факту, що рішення Верховної Ради РФ «прийнято з порушенням Конституції Республіки Крим», а питання Чорноморського флоту передбачається «розв'язувати без кримчан, севастопольців, Верховної Ради Криму».

У 1994-1995 рр. Державна Дума Росії теж ухвалила кілька актів, присвячених ситуації на півострові, причому кожного разу вони «провокувалися» відповідними зверненнями тодішніх кримських лідерів, які намагалися використати проблеми українсько-російських відносин у власних інтересах¹³. Щоправда, цього разу тон цих документів стає менш категоричним. Так, зокрема, у заяві Державної Думи Росії «Про ставлення до рішень Верховної Ради України з Криму» від 22 березня 1995 р. говорилося про «всю проблематику російсько-українських переговорів, включаючи питання реструктуризації боргів України, розподілу Чорноморського флоту і статусу його головної бази - міста Севастополя». А в постанові Державної Думи «У зв'язку із зверненням Верховної Ради Республіки Крим» від 17 травня того ж року наголос робився на необхідності «активізації переговорного процесу з Україною з урахуванням виявленої на загально- кримському референдумі думки населення Республіки Крим та обраних ним органів влади»¹⁴.

Постанова містила також пропозицію тодішньому Президенту Російської Федерації Б. Єльцину скликати нараду депутатів Ради Федерації, депутатських об'єднань у Державній Думі, керівників уряду Російської Федерації щодо питань взаємин з Україною¹⁵.

Втім, не можна оминути й останнього пункту цієї постанови, яким керівникам думської частини Міжпарламентської комісії з російсько-українського співробітництва доручалося організувати консультації з Верховною Радою України. Варто зауважити, що з 1994 р. міжпарламентські зв'язки України та Росії почали активізовуватися.

Наступний 1996 рік приніс черговий обмін заявами. 16 жовтня Державна Дума ухвалила в першому читанні проект закону «Про припинення розподілу Чорноморського Флоту»¹⁶. А вже 18 жовтня Верховна Рада України прийняла досить сувору заяву з цього приводу, якою, зокрема, кваліфікувала рішення своїх думських колег як «спробу поширити юрисдикцію Російської Федерації на місто Севастополь». Емоційний накал заяви в чомусь навіть перевищив рівень 1993 р. Як зазначалося у цьому документі, «Державна Дума Російської Федерації не вперше відіграє дестабілізуючу роль у регіоні, порушує стабільність і безпеку, створює своїми рішеннями конфліктну ситуацію, яка може призвести до непередбачуваних наслідків».

Через кілька днів - 29 жовтня український парламент також ухвалив «звернутися до Президента України Л. Кучми з пропозицією виступити на закритому засіданні Верховної Ради України з приводу ситуації щодо розподілу Чорноморського флоту між Україною та Російською Федерацією»

У свою чергу, 5 грудня Рада Федерації Федеральних Зборів Росії ухвалила заяву «Про статус міста Севастополя». У ній вже прямо не говорилося про російську належність Севастополя, проте зазначалося, що «Українська сторона всупереч об'єктивним реальностям не бажає обговорювати на переговорах питання про російський статус міста Севастополя». Того ж дня, Рада Федерації затвердила й постанову «Про комісію Ради Федерації з підготовки питання про правовий статус міста Севастополя», причому вказувалося, що це питання «має виключну політичну значущість для розвитку добросусідських відносин між Російською Федерацією та Україною, забезпечення стабільності і безпеки Європи»¹⁷.

Втім, Верховна Рада сприйняла ці акти зовсім в іншому ракурсі, ухваливши вже 6 грудня чергову заяву, де знову вказувалось, що Рада Федерації має на меті «проголосити російський статус українського міста Севастополя»

Взагалі, надто різку офіційну реакцію на рішення Ради Федерації та Державної Думи (наприклад, 7 грудня відбулося засідання української частини змішаної україно-російської Комісії по співробітництву «в зв'язку з недавніми деструктивними рішеннями парламенту Російської Федерації щодо російського статусу українського міста Севастополя та припинення розподілу Чорноморського Флоту»¹⁸) можна пояснити досить важким ходом переговорів стосовно підписання масштабного договору про дружбу і співробітництво між двома країнами.

Вирішальним у цьому плані став 1997 рік, причому певною мірою повторювалася ситуація 1993 року, коли тодішнє рішення Верховної Ради Російської Федерації супроводжувалося чи підкріплювалося відповідною активністю науковців. На підтвердження цього варто назвати, зокрема, «круглий стіл» на тему «Правовий статус Севастополя: пошук розв'язання проблеми», проведений 10 квітня 1997 р. в Московському державному інституті міжнародних відносин (університеті) МЗС Російської Федерації. Склад учасників був досить представницьким - відомі юристи, депутати та експерти Ради Федерації та Державної Думи, Ради Безпеки та Федеральної прикордонної служби, представники ряду громадських організацій - наприклад, Російської асоціації міжнародного права, засобів масової інформації.

Лейтмотивом більшості виступів стала відома теза: «Севастополь - місто російської слави, ніколи не змінював юридичного статусу і не передавався Україні разом з Кримом у 1954 році». Вже вкотре аналізувалася природа рішень вищих представницьких органів РРФСР та СРСР з цього питання, причому, деякі важливі «деталі» завідомо опускалися, а правові аргументи трактувалися здебільшого політизовано й однобічно. Так, представник Московського державного інституту міжнародних відносин професор С. Молодцов стверджував, що «Крим не міг бути переданий Україні, оскільки перебував у віданні центру, оскільки всі оборонні питання, у тому числі й воєнно-морського флоту, були у віданні СРСР. Була допущена найбрутальніша злочинна помилка. Угода також злочинна й оформлювалася всупереч елементарним правовим положенням». А відомий юрист-міжнародник професор І. Бліщенко наполягав, що «Указ 1954 року має неконституційний характер через те, що при розгляді питання про Крим не були враховані Конституції Росії та України, було тільки рішення Політбюро та Указ Президії Верховної Ради СРСР, що юридично недостатньо». Проте вже зазначалося, що 1954 р. процес передачі Криму Україні дістав відповідне закріплення як на рівні Союзної Конституції, так і Конституцій РРФСР та УРСР.

Щоправда, лунали інші думки, стримане визнання української належності Севастополя. Так, представник Інституту держави і права РАН В. Єрмошин звернув увагу на те, що «у Великій Радянській Енциклопедії Севастополь позначений на карті України, у ньому розміщувався міськком комуністичної партії України». Один з провідних вчених професор І. Лукашук (до речі, колишній завідуючий кафедрою міжнародного права Київського держуніверситету наприкінці 70-х рр.) зауважив, що «в Конституції України Севастополь є, а в Конституції РФ немає міста Севастополя».

Втім, навіть стримане визнання сучасних реалій все одно супроводжувалося «нестандартними» пропозиціями, наприклад, «не визнавати статус Севастополя юридично, а оголосити його містом воєнної слави двох братніх народів - російського та українського»¹⁹.

Підсумки цього «круглого столу» вилились у констатацію необхідності обговорювати питання про Севастополь в ході російсько-українських переговорів. Та (як не раз траплялося в подібних ситуаціях) політичні факти випередили наукові варіанти розв'язання цієї штучної проблеми.

Після проведення багатьох раундів переговорів делегацій України та РФ 31 травня 1997 р. під час державного візиту Президента РФ Б. Єльцина до Києва відбулося підписання Договору про дружбу, співробітництво і партнерство між Україною і Росією. Верховна Рада України ратифікувала договір 14 січня 1998 р., Державна Дума Федеральних Зборів Російської Федерації - 25 грудня 1998 р., а Рада Федерації 17 лютого 1999 р. ухвалила закон «Про ратифікацію Договору про дружбу, співробітництво і партнерство між Україною і Російською Федерацією». 2 березня Президент РФ Б. Єльцин підписав цей ратифікаційний закон. Проте російська сторона обумовила набуття чинності договору ратифікацією угод по Чорноморському флоту Верховною Радою України. Ратифікація українським парламентом базових угод з Чорноморського флоту Російської Федерації 24 березня 1999 р. (підписані 2831 травня 1997 р.) відкрила шлях «великому» договору, що й сталося 1 квітня 1999 р. після обміну в Москві ратифікаційними грамотами між Президентом України та Президентом РФ.

На жаль, цей договір так і не став остаточним у розв'язанні кримського питання. Не минуло й двадцяти років з часу підписання, як його умови були порушені прямою окупацією Криму Російською Федерацією.

Водночас, цей зовнішній фактор не може заважати виваженому аналізу усього кола питань функціонування АР Крим у складі України з урахуванням перспектив децентралізації, яка зараз сприймається як чи не основний «бренд» нинішніх реформ. Можна стверджувати, що цей досвід якраз і є тим прикладом децентралізації (негативним чи позитивним), який нині стає вкрай повчальним і актуальним.

Так, оцінюючи політику центру стосовно АР Крим протягом останніх десяти років, слід зазначити, що вона і досі залишалася якщо не суперечливою, то, принаймні, не послідовною. Причина цього криється насамперед в тому, що як державні органи, так і провідні наукові інституції не виробили чіткого уявлення про правову природу автономії та її параметри. Усе це неминуче позначалося на ефективності регіональної політики нашої держави, а також якості законів, що регулюють правовий статус АР Крим.

У першу чергу це стосується співвідношення законів України «Про Верховну Раду АР Крим», «Про Раду Міністрів АР Крим» і Конституції АР Крим, взагалі проблеми кримської «специфіки» у нашому законотворенні. Отже, стара проблема відповідності нормативно-правових актів Верховної Ради АР Крим Конституції та законам України, яку й досі повною мірою не розв'язано, доповнюється і проблемою готовності українського законодавства до гострих ситуацій в автономії, які переважно врегульовуються політичними засобами.

Необхідно звернути увагу і на те, що нині центр взагалі уникав висловлювати чітку позицію стосовно складних проблем функціонування автономії. Особливо наочно це проявилося в Бюджетному кодексі, в якому замість Конституції АР Крим згадується лише закон про її затвердження. Так, у статті 67 «Особливості формування бюджету АР Крим та бюджетів міст Києва і Севастополя» сором'язливо згадується лише закон «Про затвердження АР Крим». Проте цей закон складається лише з п'яти пунктів і не містить жодних особливостей. Усі вони регулюються самою Конституцією АР Крим, тому наївно сподіватися, що, говорячи лише про закон, яким затверджено Конституцію, можна замовчувати сам факт її існування.

По-перше, це юридично некоректно, адже Конституція України «вголос» визнає Конституцію АР Крим і, до речі, не торкається форми її затвердження - вказано лише, що вона «затверджується не менше як половиною від конституційного складу Верховної Ради України». По-друге, це ніяк не впливає на ситуацію в автономії і - навпаки - певною мірою ускладнює її. Подібні ж проблеми виникають, якщо проаналізувати і деякі інші статті Бюджетного кодексу. Так, стаття 4 «Стан бюджетного законодавства» вибудовує ієрархію нормативно-правових актів, що регулюють бюджетні відносини в Україні. На вершині цієї піраміди - Конституція. Останній, найнижчий - після нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади - відведений «рішенням органів АР Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування». Однак евфемізм «рішення органів АР Крим» не розв'язує жодних проблем. По-перше, Верховна Рада АР Крим, хоч якби не робити вигляду, що її не існує, все одно виступає одним з «органів АР Крим», рішенням якого - хочемо ми цього чи ні - буде і Конституція АР Крим. А те, що «освячений» законом Верховної Ради України акт поставлено в один ряд з рішеннями місцевих держадміністрацій, не стільки цілком свідомо дратував амбіції кримських лідерів, скільки демонстрував брак чітких науково виважених підходів до проблем автономії з боку центру.

Ще один приклад: чинна Конституція АР Крим у спеціальній главі 5 «Гарантії статусу і повноважень АР Крим» містить ряд норм щодо економічних прерогатив півострова і навіть його фінансової самостійності, які реалізуються на основі законів України. Водночас, у жовтні 2013 р. було ухвалено закон України «Про особливості провадження інвестиційної діяльності на території Автономної Республіки Крим», в якому є все, окрім вказаних особливостей. Коло замкнулося...

Загалом саме економічні повноваження стали для автономії чи не головною сферою реалізації її прерогатив. І саме на цій ниві можна передбачати потенціальні «виклики» для регіональної політики нашої держави, втім, і взагалі для анонсованих нині засад державного будівництва. Знову ж таки, весь наш досвід децентралізації, як вже зазначалося, - це функціонування АР Крим у складі України і певні історичні традиції, якщо взяти до уваги Українську революцію 1917-1921 рр., зокрема, спроби поділу на землі в «першій» і «другій» УНР. До цього ж варто додати і регіональну політику за часів гетьмана Скоропадського. В цьому контексті не можна забувати і традицію «крайової влади» на півострові, яка протягом десяти років залишалася лише справою вузького кола фахівців, дає значний фактичний матеріал для пошуку сучасних варіантів удосконалення правового статусу АР Крим. Достатньо лише сказати, що вперше ідея загально- кримського референдуму народилася у листопаді 1917 р., а її авторами стали кримські більшовики. Можна навести й інші, не менш актуальні приклади.

Це стосується, зокрема, ідеї затвердження гетьманом П. Скоропадським законів, що їх видавав кримський Крайовий уряд, - у сучасному варіанті це можна було б використати для посилення контрольної функції представника Президента України в АР Крим. Як відомо, ще в 2000 р. було ухвалено закон України «Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим». До нього не раз вносилися зміни, зокрема, у жовтні 2012 р. щодо соціальних гарантій самого представника. Однак проблема полягала в іншому. Представник президента наділений певними контрольними повноваженнями за виконанням законів та інших актів на території АР Крим. Водночас було зовсім неважко доповнити цей закон «реверсною» нормою, яка, у свою чергу, наділяла представника правом оцінювати практику застосування українських законів у контексті гарантій автономного статусу півострова.

Література

¹ Ведомости Съезда народных депутатов РФ; Верховного Совета РФ. - 1992. - № 6. - Ст. 242.

² Політика і час. - 1992. - № 6. - С. 13.

³ История Советской Конституции (в документах) 1917-1956. - М., 1957. - С. 884887.

⁴ Федоров А. Правовой статус Крыма. Правовой статус Севастополя. - М., 1999. - С. 10.

⁵ История Советской Конституции... - С. 754-755.

⁶ Федоров А. Указ. соч. - С. 11.

⁷ Там же. - С. 8.

⁸ Похлебкин В.Б. К истории административно-правового и государственного статуса города, порта и военно-морской базы Севастополя // Московский журнал международного права. - 1997. - № 1. - С. 112.

⁹ Материалы рабочей комиссии Верховного Совета Российской Федерации по статусу Севастополя. - С. 20 (з особистого архіву автора).

¹⁰ Буткевич В. Право на Крим, хто його має: Росія? Україна? // Літературна Україна. - 1991. - № 46-49; Буткевич В. Независимая суверенная автономия. Что это такое // Правда Украины. - 1992. - 26 мая.

¹¹ Див., напр.: Копиленко М., Чумак В. Внутрішні фактори зовнішньої політики. - К., 1997.

¹² Московский журнал международного права. - 1993. - № 7. - С. 84-85.

¹³ Слід зазначити, що свій внесок у зростання напруженості навколо цієї проблеми зробила й Севастопольська міська рада, ухваливши 23 серпня 1994 р., саме напередодні річниці проголошення незалежності України, рішення «Про статус міста Севастополя», яким визнала його російський правовий статус. 18 вересня того ж року Верховна Рада України, керуючись Конституцією України, скасувала це рішення.

¹⁴ Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 13. - Ст. 1120.

¹⁵ Там же. - 1995. - № 21. - Ст. 1951.

¹⁶ Там же. - 1996. - № 51. - Ст. 5697.

¹⁷ Там же. - Ст. 5698.

¹⁸ Урядовий кур'єр. - 1996. - 10 грудня.

¹⁹ Див.: «Круглый стол» в МГИМО-У по Севастополю // Московский журнал международного права. - 1997. - № 3. - С. 137-142.

Размещено на Allbest.ru