Законодавче забезпечення рекультивації земель в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Стаття

на тему: Законодавче забезпечення рекультивації земель в Україні

Виконав:

Місінкевич А.Л.

У статті досліджується правові проблеми законодавчого забезпечення проведення рекультивації земель в Україні та вказуються основні правові прогалини, які існують у сфері цих правовідносин.

Ключові слова: рекультивація земель, нормативно-правові акти, деградовані землі, забруднені землі, пошкоджені землі.

В статье исследуется правовые проблемы законодательного обеспечения проведения рекультивации земель в Украине, указываются основные правовые пробелы, которые существуют в сфере этих правоотношений.

Ключевые слова: рекультивация земель, нормативно-правовые акты, деградированные земли, загрязненные земли, поврежденные земли.

The article examines the legal problems of legislative provision of land reclamation in Ukraine; specify the basic legal gaps that exist in these relationships.

Key words: land reclamation, law acts, degraded land, contaminated land, damaged land.

Відновлення екологічного стану земель та природного середовища у цілому є глобальною проблемою сучасності. За останніми звітними матеріалами Державного агентства земельних ресурсів України, загальна площа земельних масивів, що потребують відновлення в державі, становить 1,1 млн. гектарів, з них 644 тис. деградованих земель, 435,4 тис. малопродуктивних і 11,9 тис. гектарів - техногенно-забруднених земельних угідь [1]. Сучасна екологічна оцінка технологічних процесів, які відбуваються у природному середовищі, засвідчує, що рекультиваційні заходи є необхідною умовою реалізації важливих конституційних положень щодо охорони земель України.

Постановка завдання. Вивчення та аналіз нормативно-правового забезпечення рекультиваційних робіт дає можливість виявити існуючі правові прогалини, які мають місце у чинному земельному, екологічному, аграрному та гірничому законодавстві України та намітити шляхи подальшого забезпечення розвитку нормативної бази у вдосконаленні земельно-рекультиваціних правовідносин.

Результати дослідження. У науковій доктрині земельного права зазначається, що перші кроки в трансформації земельних відносин були зроблені в грудні 1990 року, коли Верховна Рада УРСР прийняла новий Земельний кодекс УРСР та постанову «Про земельну реформу» [2]. Земельний кодекс передбачав проведення рекультивації в залежності від утвердження нових форм власності на землю та від нової структури поділу земель на категорії за своїм цільовим призначенням. Такий етап земельних відносин в Україні був задекларований у пункті 1 постанови в якій зазначалося, що вся земля в Українській РСР оголошувалась об'єктом земельної реформи, яка визначалась як складова економічної реформи і була спрямована на вирішення таких завдань: перерозподіл земель з одночасною передачею їх у приватну та колективну власність, а також у користування підприємствам, установам і організаціям з метою створення умов для рівноправного розвитку різних форм господарювання на землі, формування багатоукладної економіки, раціонального використання й охорони земель [2].

Крім того, постанова Верховної Ради України «Про земельну реформу» зобов'язувала органи державної влади провести інвентаризацію земель усіх категорій, визначивши ділянки, що використовуються не за цільовим призначенням, нераціонально або способами, які призводять до зниження родючості ґрунтів, їх хімічного і радіоактивного забруднення, погіршення екологічної обстановки [2].

Перебіг суспільно-політичних подій, пов'язаних з державним переворотом у СРСР 19 серпня 1991 року, призвів до проголошення незалежності України та створення української держави України [3]. На цьому етапі державотворення були закладні нові підвалини у проведенні земельної реформи, які базувалися на нових концептуальних засадах щодо здійснення прав на землю, використання та охорони землі як об'єкта права власності народу України.

Розробка і прийняття 13 березня 1992 року нового ЗК України сприяє оновленню в державі земельного законодавства не тільки в аспекті визначення нових форм власності на землю та роздержавлення й приватизацію земельних угідь, а й призводить до втрати юридичної чинності низки вищезазначених постанов Ради Міністрів УРСР, які врегульовували правові аспекти проведення рекультиваційних робіт на території країни.

Тепер за прийнятими нормативно-правовими актами подальше проведення рекультивації земель у правовому аспекті врегульовується виключно положеннями ЗК України. З цього моменту в земельному праві України виникають юридичні прогалини щодо проведення рекультиваційних робіт. Це спричинено тим, що норми ЗК України 1992 року містили у собі лише декларативний характер з приводу проведення рекультивації пошкоджених та деградованих земельних угідь без чіткого правового викладу.

У подальшому в 1993 році була прийнята постанова Кабінету Міністрів України «Про першочергові заходи щодо підготовки і проведення земельної реформи», в якій були визначені такі кроки проведення земельно-правової політики держави на найближчі років. Центральне місце у цьому документі займають питання здійснення правової охорони земельних ресурсів, які закріплено у п. 1 Загальних положень, де зазначається, що проведення земельної реформи розраховано на довгостроковий термін. Здійснення протягом 1993-1995 років першочергових заходів сприяло створенню організаційної та правової бази для подальшого реформування земельних відносин, відповідних умов для рівноправного розвитку різних форм господарювання на землі, а також формуванню багатоукладної економіки та раціональному використанню й охороні земельних ресурсів [4]. Окрім загальних положень, у розділі 1 зазначеної постанови міститься обов'язкова вказівка на організаційно-правове забезпечення здійснення рекультивації порушених земель, землювання малопродуктивних угідь родючим шаром ґрунту, створення захисних лісонасаджень і будівництво протиерозійних гідротехнічних споруд [4].

Однак із об'єктивних чи суб'єктивних причин упродовж 1992-1996 років у правовому забезпеченні реформування земельних відносин у сфері рекультивації земельних ресурсів радикальних змін не відбувалося, не дивлячись на прийняття нового ЗК України у грудні 1992 року, утвердження нового правового ладу та активне здійснення земельно-правової реформи у державі. Упродовж цього періоду була прийнята низка нормативно-правових актів, зокрема наказ Державного комітету України по земельних ресурсах «Про визначення розміру збитків, завданих унаслідок непроведення робіт з рекультивації порушених земель» від 24 вересня 1993 року [5], Кодекс України про надра від 27 липня 1994 року [6] (далі КУпН), Постанову КМ України «Про затвердження положення про порядок надання гірничих відводів» від 27 січня 1995 року [7], Закон України «Про поводження з радіоактивними відходами» від 30 липня 1995 року [8], Постанову Верховної Ради України «Про Концепцію розвитку гірничо-металургійного комплексу України до 2010 року» від 17 жовтня 1995 року [9] та Постанову КМ України «Деякі питання поводження з радіоактивними відходами» від 29 квітня 1996 року [10], в яких містяться норми суто декларативного характеру про обов'язковість у подальшому проведенні рекультивації на землях України без встановлення організаційно-правового забезпечення проведення такого комплексу відновлювальних робіт.

Новий етап у розвитку земельно-рекультиваційних відносин у державі слід вважати з прийняттям 28 червня 1996 року Конституції України, де статтею 14 проголошується, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави [11]. Можна констатувати, що саме положення Конституції України задекларувало імперативну вказівку проведення відновлювальних заходів на землях України, які безпосередньо стосуються здійснення рекультиваційних робіт.

Положення ст. 14 Конституції України одразу ж були враховані у Постанові КМ України від 17 вересня 1996 року «Про затвердження переліку видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів». У цьому документі міститься розділ, який присвячений охороні і раціональному використані земель, де зазначається обов'язкове здійснення рекультивації порушених земель та використання родючого шару ґрунту під час проведення робіт, пов'язаних із порушенням земель, а також здійснення рекультивації територій полігонів твердих побутових відходів [12]. Звернута увага на раціональне використання і зберігання відходів виробництва і побутових відходів з обов'язковим гасінням породних відвалів, що горять, та їх реформування, а також спеціальне складування відходів вуглевидобутку та вуглезбагачення, що запобігає їх самозайманню, та проведення рекультивації й озеленення породних відвалів [12].

У ході здійснення промислового виробництва, яке пошкоджує земельні масиви та призводить до їх деградації, конституційне положення охорони земель стає надзвичайно актуальним. На підставі цього була прийнята Постанова КМ України «Про хід структурної перебудови вугільної промисловості» від 28 березня 1997 року, в якій зазначається про обов'язковість проведення рекультиваційних робіт та озеленення природних відвалів на місцях, де закінчене видобування вугілля [13].

Низка нормативно-правових актів, які були прийняті в державі задля забезпечення охорони земельних ресурсів та здійснення рекультивації пошкоджених та деградованих земель, не забезпечувала проведення таких відновлювальних робіт. За цих обставин 5 березня 1998 року Верховною Радою України була розроблена та прийнята постанова «Про основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» [14]. У незалежній Україні це була перша державно-правова програма направлена на реалізацію конституційного положення проте, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. У документі зазначалося, що рекультивація порушених земель, площа яких становить понад 190 тис. гектарів, відновлення їх ґрунтового покриву і повернення у сферу народного господарства є однією з найважливіших проблем. Рекультивація земель має здійснюватися на ландшафтно-екологічних принципах, що передбачають оптимальне співвідношення різних напрямів відновлення порушених територій, створення високопродуктивних ценозів, підвищення і відтворення родючості рекультивованих ґрунтів і запобігання негативному впливу техногенних утворень довкілля [14].

Подальшими нормативно-правовими актами, в яких неодноразово зверталась увага на питання проведення рекультивації, були Гірничий закон України від 6 жовтня 1999 року [15], Закон України «Про меліорацію» від 14 січня 2000 року [16], Закон України «Про загальнодержавну програму поводження з токсичними відходами» від 14 вересня 2000 року [17], Указ Президента України «Про основні напрями земельної реформи в Україні на 2001-- 2005 роки» від 30 травня 2001 року [18].

Важливе значення для подальшого правового закріплення рекультивації порушених та деградованих земель відіграло розроблення та прийняття 25 жовтня 2001 року ЗК України. У розділі шостому «Охорона земель» чинного ЗК України відображені окремою статтею питання рекультивації пошкоджених земель, які є важливими в переліку заходів щодо правової охорони земель в Україні. Відповідно до п. 1 ст. 166 ЗК України під поняттям «рекультивація» розуміється комплекс організаційних, технічних і біотехнологічних заходів, спрямованих на відновлення ґрунтового покриву, поліпшення стану та продуктивності порушених земель [19]. На нашу думку, це поняття має виключно технічний та землевпорядний характер і не містять у собі ніяких правових ознак рекультивації земель як юридичної категорії. У наступних двох частинах цієї статті міститься також технічні положення, а саме: землі, які зазнали змін у структурі рельєфу, екологічному стані ґрунтів і материнських порід та у гідрологічному режимі внаслідок проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, підлягають рекультивації. Одночасно у статті зазначається, що для рекультивації порушених земель, відновлення деградованих земельних угідь використовується ґрунт, знятий при проведенні гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, шляхом його нанесення на малопродуктивні ділянки або на ділянки без ґрунтового покриву [19]. Аналіз статті чинного кодексу дає підстави стверджувати про наявність юридичних прогалин у чинному ЗК України щодо відсутності юридичного визначення рекультивації земель, об'єктивного та суб'єктивного складу цих земельних правовідносин і незакріплених правових підстав та умов проведення рекультиваційних робіт на території нашої держави.

Прийняття вищезазначених нормативно-правових актів не змогло запобігти деградації, пошкоджені та забруднені земель в Україні. В подальшому для запобігання такої нестабільної екологічно-правової ситуації Верховною Радою України була розроблена та затверджена низка законів, якими намагалися врегулювати правове забезпечення проведення рекультиваційних робіт. Серед них Закон України «Про охорону земель» [20], Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» [21], Закон України «Про землеустрій» [22].

Спроба законодавця стабілізувати еколого-правову ситуацію щодо врегулювання відновлювальних робіт на деградованих, порушених і забруднених землях не увінчалася успіхом. Діючий Закон України «Про охорону земель» повторював положення чинного ЗК України і не розглядав здійснення рекультивації земель як самостійну ланку земельних правовідносин. рекультивація земля законодавче забезпечення

Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» певною мірою розкривав структуру та повноваження органів державної влади щодо проведення рекультивації, але сформульовані в ньому положення мали загально декларативний характер без конкретного визначення повноважень спеціалізованих органів державної влади.

У Законі України «Про землеустрій» затверджено пунктом «з» ст.25 обов'язок фізичних та юридичних осіб здійснювати розроблення робочого проекту землеустрою щодо рекультивації перед проведенням будь-якого виду робіт у сфері земельних правовідносин, що може порушити ґрунтовий покрив та сприяти у подальшому деградації земельних ресурсів [22]. На нашу думку, положення цієї статті дає можливість у майбутньому як законодавцю, так і науковцям розробити правову концепцію правових підстав проведення рекультиваційних робіт в Україні.

Зважаючи на складність вирішення еколого-правової ситуації із земельними ресурсами в державі, на підтримку вищезазначених положень Закону України «Про охорону земель» 4 січня 2005 року був виданий наказ Державного комітету України з земельних ресурсів щодо порядку видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок.

У ньому зазначається, що власники земельних ділянок та землекористувачі, які проводять гірничодобувні, геологорозвідувальні, будівельні та інші роботи, зобов'язані отримати дозвіл на зняття і перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки, якщо це призводить до порушення поверхневого (родючого) шару ґрунту. Такий дозвіл видається на підставі затвердженого в установленому законом порядку проекту землеустрою, в якому повинні бути визначені умови зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту та порядок проведення рекультивації порушених земель. Якщо в проекті ці умови не визначені чи визначені в неповному обсязі, відповідний орган спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів відмовляє у видачі дозволу [20].

У цьому напрямку, як зазначають землевпорядники, виникає інша проблема недостатньо розроблені нормативно-технічні акти щодо проведення рекультиваційних робіт. Аналіз існуючих державних стандартів у галузі охорони та раціонального використання природних ресурсів щодо земель (Державний стандарт СРСР 17.5.3.04-83 «Охорона природи. Землі. Загальні вимоги щодо рекультивації земель» [23], Державний стандарт СРСР 17.5.3.05-84 «Охорона природи. Рекультивація земель. Загальні вимоги до землювання» [24], Державний стандарт СРСР 17.4.3.02-85 «Охорона природи. Вимоги щодо охорони родючого шару ґрунту при виконані земельних робіт» [25] та Державний стандарт СРСР 17.5.3.06-85 «Охорона природи. Землі.

Вимоги щодо визначення норм зняття родючого шару ґрунту при виконанні земельних робіт» [26]) засвідчує, що майже всі вони потребують докорінного вдосконалення та систематизації, оскільки не узгоджуються із земельним законодавством України. Основна частина цих документів розроблялася на базі досягнень науки періоду 60-70-х років минулого століття, а це означає, що в них знайшов своє відображення затратно-екстенсивний підхід до організації землекористування.

Рекультивація земель за своєю юридичною природою охоплює широкий спектр земельних правовідносин. Вона проводиться не тільки на землях оборони після будівництва та утилізації військових об'єктів, а й після видобування корисних копалин на землях промисловості. Необхідність рекультиваційних заходів вимагається при будівництві дорожніх шляхів. Для вирішення означеного положення Верховною Радою України 8 серпня 2005 року був прийнятий Закон України «Про автомобільні дороги», в якому ч. 2 ст. 45 зазначається, що земельні ділянки, що тимчасово були зайняті у процесі будівництва, реконструкції та ремонту автомобільних доріг, підлягають рекультивації згідно з природоохоронним законодавством [27].

Неефективність проведення рекультиваційних заходів на землях сільськогосподарського призначення призводить до деградації ґрунтового покриву.

Зважаючи на складну екологічну ситуацію на земельних ресурсах, у 2007 році була прийнята постанова КМ України «Про затвердження Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу» [28], в якій зазначені деклараційні положення з проведення рекультиваційних робіт.

Непослідовність та неоднозначність у вирішенні питань з рекультивації земель в Україні стала поштовхом для формування спеціалізованого органу державної влади з питань контролю та охорони земельних ресурсів, який мав забезпечити здійснення на державному рівні управління цими правовідносинами.

Таким чином, у 2010 році створюється Державна інспекція з контролю за використанням та охороною земель відповідно до постанови КМ України від 21 червня 2010 року [29], яка з плином часу була ліквідована. Спектр повноважень щодо контролю за проведенням рекультивації перейшов до новоствореного спеціалізованого органу державної влади на підставі Указу Президента України від 13 квітня 2011 року «Про Державну інспекцію сільського господарства» [30].

На нашу думку, функціонування такого спеціалізованого органу не вирішує юридичні прогалини у забезпечені здійснення ефективного управління та контролю у земельно-рекультиваційних правовідносинах.

Висновки. Підводячи підсумок щодо нормативно-правового забезпечення рекультивації земель в Україні, слід виокремити чотири законодавчі етапи, які відіграли важливу роль у встановленні та розвитку правового інституту рекультивації земель у земельному праві України. Однак комплексної законодавчої бази, яка б регулювала та забезпечувала здійснення земельно-рекультиваційних правовідносин, в Україні ще не розроблено.

Список використаних джерел

1. Здійснення заходів з охорони земель протягом 2010-2012 років / Матеріали Державного агентства земельних ресурсів України [Електронний ресурс].

2. Про земельну реформу: постанова ВР України від 18 грудня 1990 року // Відомості Верховної Ради УРСР 1991. № 10. Ст. 98, 100.

3. Про проголошення незалежності України: Постанова ВР Української РСР від 24. 08.1991 року // Відомості Верховної Ради України. 1991. № 38. Ст. 502.

4. Про першочергові заходи щодо підготовки і проведення земельної реформи : постанова КМ України від 7.05.1993 р. // Відомості Верховної Ради України. № 334 [Електронний ресурс].

5. Про затвердження Порядку складання плану земельно-господарського устрою територій і населеного пункту: постанова КМ України від 24.09.1993 р. № 158/61.

6. Кодекс України про надра від 27.07.1994 р. // Відомості Верховної Ради України. № 36. Ст. 340.

7. Про затвердження Положення про порядок надання гірничих відводів: Постанова Кабінету Міністрів України від 27.01.1995 р. № 59 // Зібрання постанов Уряду України. 1995. № 4. Ст. 94.

8. Про поводження з радіоактивними відходами: Закон України від 30.06.1995 р. // Відомості Верховної Ради України. № 27. Ст. 198.

9. Про Концепцію сталого розвитку населених пунктів: Постанова ВР України від 24.12.1999 р. № 1359.

10. Деякі питання поводження з радіоактивними відходами. Постанова КМ України від 29.04.1996 р. // Відомості Верховної Ради України. № 480.

11. Конституція України від 28.06.1996 р. № 254к/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.

12. Про затвердження Переліку видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів: постанова КМ України від 17.09.1996р. // Відомості Верховної Ради України. № 1147.

13. Про хід структурної перебудови вугільної промисловості: Постанова КМ України від 28.03.1997 р. // Відомості Верховної Ради України. № 280.

14. Про Основні напрямки державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки: постанова ВР України від 05.03.1998 р. [Електронний ресурс].

15. Гірничий закон України від 06.10.1999 р. № 1127-ХГУ // Відомості Верховної Ради України. 1999. № 50. Ст. 433.

16. Про меліорацію земель: Закон України від14.01. 2000 р. № 1389 XIV // Відомості Верховної Ради України. 2000. № 11. Ст. 90.

17. Про Загальнодержавну програму поводження з токсичними відходами: Закон України від 14.09.2000 р. № 1947-Ш // Відомості Верховної Ради України. 2000. № 44. Ст. 374.

18. Про основні напрямки земельної реформи в Україні на 2001-2005 роки: Указ Президента України від 30.05.2001р. № 372/2001 [Електронний ресурс].

19. Земельний кодекс України від 25.10.2001 р. № 2768-ІІІ // Відомості Верховної Ради України. 2002. № 3-4. Ст 27.

20. Про охорону земель: Закон України від 19.06.2003 р. № 962-ГУ // Відомості Верховної Ради України. 2003. № 39. Ст. 349.

21. Про державний контроль за використанням та охороною земель : Закон України від 19.06.2003 р. № 963-ГУ // Відомості Верховної Ради України. 2003. № 39. Ст. 350.

22. Про землеустрій: Закон України від 22.05.2003 р. № 858-ГУ// Відомості Верховної Ради України. 2003. № 36. Ст. 282.

23. Государственный стандарт Союза ССР 17.5.3.04-83. Охрана природы. Земли. Общие требования к рекультивации земель [Электронный ресурс].

24. Государственный стандарт Союза ССР 17.5.3.05-84. Охрана природы. Рекультивация земель. Общие требования к землеванию.

25. Государственный стандарт Союза ССР 17.4.3.02-85. Охрана природы. Требования к охране плодородного слоя почвы при производстве земельных работ.

26. Государственный стандарт Союза ССР 17.5.3.06-85. Охрана природы. Земли. Требования к определению норм снятия плодородного слоя почв при производстве земляных работ.

27. Про автомобільні дороги: Закон України від 08.09.2005 р. № 2862-ГУ // Відомості Верховної Ради України. 2005. № 51. Ст. 556.

28. Про затвердження Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу : постанова КМ України від 25.07.2007 р. № 963.

29. Про утворення Державної інспекції з контролю за використанням та охороною земель: постанова КМ України від 21.06.2010 р. № 477. [Електронний ресурс]..

30. Про Державну інспекцію сільського господарства України: Указ Президента України від 13.04.2011 р. № 459/2011 // Урядовий кур'єр від 18.05.2011 р. № 88.

Размещено на Allbest.ru