Сучасні підходи до принципів розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

СУЧАСНІ ПІДХОДИ ДО ПРИНЦИПІВ РОЗМЕЖУВАННЯ КОМПЕТЕНЦІЇ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ТА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

ПОТІП М.М.,

кандидат юридичних наук, доцент кафедри цивільно-правових дисциплін (Дніпропетровський гуманітарний університет)

ЛЯСКОВЕЦЬ О.В.,

кандидат юридичних наук, доцент кафедри загальноправових дисциплін (Дніпропетровський гуманітарний університет)

У статті проведено порівняльний аналіз принципів права, розглянуто сутність та класифікація принципів розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Ключові слова: принцип, розмежування, компетенція, виконавча влада, місцеве самоврядування.

Розвиток демократичної правової держави в Україні потребує формування чіткого уявлення щодо меж компетенції органів державної влади та місцевого самоврядування як у законодавця, так і посадових осіб. Тому питання розмежування є актуальним не тільки в українській конституційній доктрині, але й стосується адміністративної діяльності, оскільки виступає її головним підґрунтям. Проблемність питання обумовлюється ще й тим, що в працях представників науки радянського періоду були досліджені питання компетенції органів місцевого самоврядування як таких, що здійснювали інтерпретацію запозичених функцій органів державної влади на місцевий рівень. Однак такий погляд на співвідношення елементів компетенції окреслених органів не відповідає вимогам ані міжнародного, ані національного права й потребує перегляду та удосконалення на початковому рівні - рівні норм-принципів розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Зазначене питання щодо принципів у правовій доктрині досліджується протягом багатьох років і викликає цікавість багатьох зарубіжних і вітчизняних теоретиків права та адміністративістів,

Таке правове явище, як принципи розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування завжди перебувало в полі зору науковців-правників. Зокрема, активно досліджували це питання В. Авер'янов, І. Тарасова, А. Колодій, А. Денисов, С. Алексєєв, Г Борисов, Л. Горбунова, Ш. Монтеск'є, Г Атаманчука, Н. Нижник. та інші. Проте проблематика принципів розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування досі залишалася поза увагою правників.

Постановка завдання. Таким чином, постає необхідність визначення сучасних ключових ідей, які б обумовлювали особливості правового розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування. Утворюючись як невід'ємна складова процесу правового регулювання, принципи права є дуже різноманітними та формують теоретичні напрями-канали, які сприяють формуванню усталеної концепції розвитку того чи іншого соціально-правового явища. Отже, ми можемо говорити про необхідність встановлення принципів розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, що дасть змогу уникати проблем, які виникають на цьому етапі в правотворенні під час визначення компетенції органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади.

Мета дослідження - узагальнення основних положень щодо принципів розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування та пошук шляхів вдосконалення цього явища.

Результати дослідження. На сьогодні у формуванні процесу розмежування компетенції органів державної влади та місцевого самоврядування беруть участь різні принципи, які реалізуються в чинному законодавстві України, зокрема універсальні (загальноправові) принципи: верховенства права, законності, демократизму, гуманізму, рівності перед законом тощо.

Принцип верховенства права являє собою як універсальний, так і конституційний принцип, оскільки знайшов своє відображення в ст. 8 Конституції України. Він виступає засадою сучасного українського правопорядку. Його дія поширюється на всі органи державної влади, органи регіонального й місцевого самоврядування, їх посадових осіб в усіх сферах нормотворчої, правозастосовної та правоохоронної діяльності. Одностайного розуміння сутності цього принципу в сучасній правовій доктрині немає, за винятком окремих загальних рис. Здійснюючи дослідження цього принципу в контексті розмежування компетенції органів державної влади та місцевого самоврядування, звернемося до тлумачення принципу верховенства права Конституційним Судом України. У рішенні від 2 листопада 2004 року № 15-рп зазначено: «Верховенство права - це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення в правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема в закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо» [13].

Таким чином, реалізація цього принципу в процесі розмежування компетенції органів державної влади й місцевого самоврядування повинна відбуватися на підставі положень ч. 1 ст. 19 Конституції України, де визначається, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України; ч. 2 ст. 55 Конституції України, що гарантує можливість звернення особи до суду; ст. 56 Конституції України, яка забезпечує відшкодування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади та місцевого самоврядування [7]. Із цієї точки зору процес розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування ставить перед законодавцем низку вимог, а саме: результативність - застосування такого розподілу компетенції між органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, що призведе до підвищення рівня правотворчої та пра- возастосовної діяльності органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування на всіх рівнях; якість - еволюція рівня надання адміністративних послуг населенню на засадах панування права. Оскільки відсутність у розмежуванні компетенції означених критеріїв може потягнути за собою наслідки у формі звернення громадян, права яких порушені через недосконалість норм, що визначають компетенцію досліджуваних органів, до суду.

Цей принцип тісно взаємопов'язаний із принципом законності, що є основою існування та розвитку цивілізованого демократично організованого суспільства. Стан законності та її рівень виступають критеріями оцінки свободи реалізації прав громадян, забезпечення демократії, науково обґрунтованої діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування.

Принцип законності, на думку Л. Горбунової, яка здійснювала його безпосереднє дослідження в діяльності органів виконавчої влади, являє собою прогресивне суспільно-правове явище, покликане сприяти суспільному прогресу, реалізації загальнолюдських цінностей і стандартів демократичної правової держави. Цей принцип виступає провідним фактором реалізації суверенітету народом України через діяльність органів публічної влади [4, с. 21]. Ми повністю погоджуємося з автором, що саме з позицій законності слід розглядати питання меж реалізації державного управління, а поточні проблеми управління мають вирішуватися на чіткій юридичній основі з дотриманням принципів законності та моральності [4, с. 29]. Таким чином, за своєю сутністю законність виступає як правовий режим, що забезпечує пов'язаність адміністрації законом, діяльність якої контролюється як законодавчою, так і судовою владою. При цьому, як зазначає Г Бребан, елементами принципу законності виступають не тільки обов'язок органів управління діяти відповідно до закону, а й обов'язок виявляти ініціативу для забезпечення виконання закону [3, с. 171]. Таким чином, у контексті принципу законності, розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування повинно створювати режим сприяння виконанню повноважень у рамках чинного законодавства та надавати простір для розумної ініціативності щодо їх виконання з метою забезпечення прав та свобод громадян, реалізації державних функцій.

Окремо від принципу законності як правового режиму виступає принцип єдності, що полягає в єдиній спрямованості діяльності органів законодавчої влади та державного управління в рамках системи права. Він також повинен виявлятися в забезпеченні органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування рівних можливостей та постановки рівних вимог під час розмежування компетенції. Дотримання цього принципу сприяє усуненню колізій, що виникають у нормативно-правових актах, які забезпечують розподіл компетенції органів державної влади та місцевого самоврядування шляхом суворої регламентації діяльності окреслених органів за сумісними предметами відання.

Принцип демократизму у своєму загальному вигляді являє собою вплив громадян на процес вироблення державних рішень. В Указі Президента України від 24 березня 2012 року № 212/2012 «Про Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації» [14] визначається, що без участі громадян в управлінні державними справами та місцевому самоврядуванні держава не створить можливостей для забезпечення функціонування різних моделей демократії. Вплив цього принципу на процес розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування виражається в тому, що під час його реалізації слід звертати увагу на недопущення утиску представницьких форм демократії шляхом надання переваг органам державної виконавчої влади.

Врахування універсального принципу гуманізму, який одночасно знайшов своє відображення в ст. 3 Конституції України [8], під час розмежування компетенції органів державної влади та місцевого самоврядування повинно сприяти якісному та швидкому забезпеченню прав і свобод людини та громадянина.

Особливе положення в процесі розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, на нашу думку, займають міжнародні принципи.

Інтерес викликають спеціальні, комунітарні принципи, що сформувалися в Європейській Спільноті (далі - ЄС) та не мають аналогів ані в національних правових системах, ані в міжнародному публічному праві.

До основних двох принципів комунітарного права ЄС, які привернули нашу увагу в ході розгляду теми дослідження, належать принципи пропорційності та субсидіарності, які є взаємопов'язаними та взаємозалежними.

Принцип субсидіарності визначає доцільність вирішення задач на більш низькому (віддаленому від центру) рівні, якщо їх вирішення таким чином є можливим й ефективним. Доцільність застосування цього принципу в розмежуванні повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування проявляється в близькості останніх до громадян та більшому розумінні ними проблеми, що виникає, а також у вигідності, оскільки застосування можливостей органів державної влади може викликати більші затрати (матеріальні, людські, часові) під час вирішення задачі, ніж застосування ресурсів органів місцевого самоврядування. Принцип субсидіарності знаходить своє відображення в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», реалізуючись у принципах поєднання місцевих і державних інтересів; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування (ст. 5).

Принцип пропорційності визначає, що дії та рішення органів повинні бути своєчасними та необхідними, спрямованими на вирішення загальної мети. Застосування цього принципу в розмежуванні компетенції органів місцевого самоврядування та органів державної влади сприятиме, по-перше, чіткому визначенню мети діяльності цих органів, а по-друге, поєднуючись із принципом субсидіарності, дає можливість визначити, хто найефективніше й у найкоротші строки може розв'язати задачу, що виникла.

Однак слід зауважити, що у вигляді окремих норм-принципів принцип пропорційності свого відбиття в чинному законодавстві, що обумовлює розмежування компетенції органів державної влади та місцевого самоврядування, не знаходить. Окремі його елементи можна знайти в ст. 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», де визначається, що органи місцевого самоврядування є самостійними в прийнятті рішень та несуть відповідальність за свою діяльність [6].

На нашу думку, закріплення та впровадження в дію комунітарних принципів права в нормативно-правових документах, які визначають розподіл повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування в Україні, сприятиме більш швидкому вирішенню завдань та функцій, що стоять перед ними з витрачанням якомога меншої кількості людських, часових та фінансових ресурсів.

Продовжуючи розгляд принципів розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, слід зупинитися й на категорії конституційних принципів.

Одним з основних конституційних принципів, що природно повинен покладатися в процес розмежування компетенції, виступає принцип поділу влад. У Конституції України він знаходить своє відбиття в ст. 6, й історично відображаючи теорію Ш. Монтеск'є, поділяє владу на три гілки: законодавчу, виконавчу й судову. Органи місцевого самоврядування не входять за своєю конституційною природою до жодної з гілок влади, однак виконують функцію виконавчих органів. На нашу думку, таке положення органів місцевого самоврядування одразу скидає їх із положення рівноправного партнера органів державної виконавчої влади, ставить владу державну значно вище органів місцевого самоврядування, які є просто правом територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення (ст. 140 Конституції України) [8]. Через це й під час розподілу повноважень перевага виконання та контролю надається органам державної влади, що порушує положення Європейської хартії місцевого самоврядування, яка визначає, що пі час вирішення питань місцевого значення муніципальні функції здійснюються переважно тією владою, яка має найтісніший контакт із громадянином з урахуванням ефективності діяльності та економії (ч. 3 ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування) [5].

Таким чином, положення Конституції України потребують доопрацювання в контексті визнання органів місцевого самоврядування як самостійної, здатної до виконання покладених на неї завдань влади.

Принципом, пов'язаним із принципом розподілу влади, виступає гарантованість державою Україна місцевого самоврядування (ст. 5 Конституції України). І хоча наявність цього принципу чітко визначає органи місцевого самоврядування як підтриманого державою носія владних повноважень, він суперечить принципу розподілу влади й підкреслює недосконалість конституційно-правового регулювання розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування. Тим самим він закладає в Основний Закон держави суттєве протиріччя, що й тягне за собою колізії в інших нормативно-правових актах, які регулюють компетенцію органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Слід також відзначити, що сам принцип «розмежування повноважень органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування» свого відбиття в Конституції України не знайшов. Він розкривається в положеннях ст. 143 Конституції України [8], яка визначає повноваження органів місцевого самоврядування (тобто власні предмети відання) і звертає увагу на те, що окремі повноваження можуть бути делеговані органам місцевого самоврядування від органів державної влади, але конкретизації того, які саме ці повноваження, не має. Тим більше Конституція України не розкриває, які саме повноваження можуть стосуватися предметів сумісного відання органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування. Відсутність такого конституційного закріплення дестабілізує взаємодію зазначених органів. На сьогодні принцип розподілу повноважень найчастіше закріплюється в конституціях федеративних держав, де він є підґрунтям розмежування повноважень між федерацією, федеративними утвореннями та органами місцевого самоврядування (наприклад, ст. 5 Конституції Російської Федерації) [7]. Що стосується європейських унітарних країн, то найчастіше таке питання не виникає, тому що утворені відповідно до положень Європейської хартії місцевого самоврядування адміністративно-територіальні утворення мають достатню самостійність у вирішенні питань, що виникають на їх території. Наприклад, у ст. 72 Конституції Франції 1958 року визначено, що адміністративно-територіальні утворення покликані приймати рішення із сукупності повноважень, які можуть бути найкращим чином реалізовані на їх рівні. Зазначена стаття розширює права адміністративно-територіальних одиниць, підкреслюючи, що адміністративно-територіальні утворення можуть у випадках, що не суперечать закону, відступати в порядку експерименту в обмежених предметах їх відання й на обмежений строк від законодавчих чи регламентарних положень [12].

Ще одним принципом, що закріплюється Конституцією України, є принцип муніципального дуалізму, який визначає незалежність органів місцевого самоврядування від державних. Цей принцип знаходить своє відображення в ч. 1 ст. 140 Конституції України, у якій вказується, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення. Він же став підґрунтям для визначення повноважень у ст. 143 Конституції України. У законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» він інтерпретується як принцип державної підтримки та гарантування місцевого самоврядування, а в Законі України «Про місцеві державні адміністрації» - як поєднання державних і місцевих інтересів. Вважаємо, що відсутність у законах єдино визначених принципів зумовлює значну кількість тлумачень їх змісту, а тому із самого початку закладає невідповідність узагальнюючих засад між такими важливими для розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування нормативними актами.

Переходячи до розгляду міжгалузевих та галузевих принципів розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, слід звернути увагу на те, що за своєю сутністю воно виконує таку функцію державного управління, як здійснення державного контролю й нагляду за процесами, що відбуваються у сфері управління та регулювання. Оскільки саме законодавець як представник держави, враховуючи інтереси органів місцевого самоврядування, здійснює розмежування повноважень між органами державної виконавчої влади й органами місцевого самоврядування. Таким чином, ми можемо говорити про основну природу процесу розмежування компетенції - управлінську (адміністративну). Зазначене положення підкреслюється й тим, що процес розмежування компетенції сприяє реалізації суспільних відносин, що входять до предмета відання адміністративного права, зокрема суспільних відносин, що формуються: 1) у ході діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо забезпечення реалізації та захисту в адміністративному порядку прав і свобод громадян, надання їм, а також юридичним особам різноманітних адміністративних (управлінських) послуг; 2) під час реалізації повноважень виконавчої влади, делегованих державою органам місцевого самоврядування [1, с. 71].

Особливістю адміністративних принципів є те, що вони за своєю класифікацією деталізуються науковцями на десятки груп (Г. Атаманчук, Н. Нижник та інші) [2; 9, с. 87-112]. Це пов'язане з проблемністю та структурованістю процесу управління. Зупинимося на тих основних принципах, які, на наш погляд, найбільше сприятимуть удосконаленню процесу розмежування компетенції між органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Принцип децентралізації влади являє собою передання частини повноважень органів державної влади органам, що не знаходяться в їх підпорядкуванні. На думку А.М. Нікончука, саме децентралізація виступає одним із способів оптимізації державного управління [10, с. 5]. Стосовно процесу розмежування компетенції органів державної влади та місцевого самоврядування цей принцип посідає центральне місце, оскільки саме на його підставі відбуваються процеси делегування повноважень від органів державної виконавчої влади до органів місцевого самоврядування. Також відповідно до нього органи місцевого самоврядування мають право на виконання цілої низки самостійних повноважень, які визначені в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» [6].

Визначений принцип має тісний зв'язок із принципом координації, що дає підставу для встановлення взаємодії між органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування у вирішенні питань щодо предметів сумісного відання. Принцип координації несе сукупність вимог, які необхідні для результативного розмежування компетенції між органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування. До цих вимог належать такі: законність рішень і дій; рівноправність суб'єктів координаційної діяльності в прийнятті спільних рішень та постановці питань. Останнє знову таки знаходиться під питанням, оскільки не має конкретного визначення в Конституції України щодо місця органів місцевого самоврядування в системі влад; самостійність кожного суб'єкта процесу координації в межах його компетенції, визначеної законодавством, неможливості підміни одного органу іншим під час виконання узгоджених рішень між органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування; відповідальність керівників органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування за своєчасне виконання узгоджених заходів.

Цікавим є те, що майже подібні вимоги існують для реалізації ще одного важливого, тісно пов'язаного з процесом розмежування компетенції принципу делегування повноважень. Він також тісно пов'язаний з адміністративним менеджментом та включає в себе такі ознаки: єдиноначальність, обмеження норм керованості, закріплення відповідальність, відповідність прав обов'язкам, звітність за відхиленнями, передача відповідальності за роботу на нижчий рівень [11, с. 90]. Позитивними рисами цього принципу під час використання його в ході розмежування повноважень органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування є лінійність повноважень, що спрощують механізм «керування - контроль - відповідальність». Так, відповідно до положень Конституції України (ст. 143) [8] чітко визначається, що органи місцевого самоврядування, яким делегуються повноваження, відповідають перед відповідними органами державної виконавчої влади щодо здійсненої роботи. У такому разі орган місцевого самоврядування, що взяв на себе зобов'язання щодо реалізації функцій органу державної виконавчої влади, бере на себе особисту відповідальність за отримані завдання та відповідає за успішне виконання. правовий законність влада

Висновки. Таким чином, галузеві принципи розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування сприяють утворенню низки принципів, що контролюють безпосередньо процес розмежування повноважень (спеціальні принципи). На підставі викладеного ми можемо сформулювати такі спеціальні принципи, які безпосередньо стосуються процесу розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування:

- законодавче закріплення - сам процес розмежування компетенції, його принципи та критерії потребують нормативного закріплення з метою усунення колізій та значних порушень прав і свобод людини та громадянина;

- рівноправність під час розмежування компетенції - визначений принцип є умовою якості взаємодії органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. На жаль, ані Конституція України, ані Закон України «Про місцеве самоврядування» не визначає, що вказані органи є рівноправними взаємодіючими сторонами під час реалізації функцій виконавчої влади на місцевому рівні [6];

- недопущення обмеження прав та інтересів органів місцевого самоврядування в ході розмежування компетенції між ними та органами державної виконавчої влади - указаний принцип зумовлений попереднім і тісно з ним пов'язаний;

- узгодженість інтересів - розмежування компетенції відповідно до цього принципу права та обов'язки органів державної виконавчої влади повинні узгоджуватися з правами та обов'язками органів місцевого самоврядування, утворюючи єдину, нерозривну систему, спрямовану на опікування ними предмета сумісного відання;

- добровільність укладання договорів із метою регулювання ними розмежування компетенції - укладання адміністративних договорів є одним з особливих засобів розмежування повноважень;

- забезпечення ресурсами - сприяє забезпеченню сторін під час розмежування компетенції коштами та засобами для виконання поставлених завдань;

- доцільність та результативність - розмежування компетенції повинно відбуватися з огляду на кінцеві результати діяльності органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади.

Таким чином, ми розкрили основоположні засади розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування. Ми не претендуємо на повноту їх висвітлення, оскільки сам процес розмежування постійно вдосконалюється, відповідно, будуть удосконалюватися і його принципи.

Список використаних джерел

1. Адміністративне право України. Академічний курс: [підручник]: у 2 т. / ред. колегія: В.Б. Авер'янов (голова). - К.: Видавництво «Юридична думка», 2004-. - Т. 1: Загальна частина. - 2004. - 584 с.

2. Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы): [учебное пособие] / Г.В. Атаманчук. - М.: ОАО «НПО Экономика», 2000. - 302 с.

3. Брэбан Г. Французское административное право / Г. Брэбан - пер. с фр. - М., 1988. - 241 с.

4. Горбунова Л.М. Принцип законності у нормотворчій діяльності органів виконавчої влади: [монографія] / Л.М. Горбунова. - К.: Юрінком Інтер, 2008. - 240 с.

5. Європейська хартія місцевого самоврядування від 1 вересня 1988 року

6. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 року

7. Конституція України від 28 червня 1996 року [

8. Нижник Н.Р. Публічна влада і управління: принципи і механізми реалізації: [монографія] / Н.Р Нижник. - Чернівці: Технодрук, 2008. - 432 с.

9. Нікончук А.М. Теоретичні засади децентралізації влади в процесі розвитку місцевого самоврядування в Україні / А.М. Нікончук // Право і безпека. - 2011. - № 5. - С. 5-8.

10. Новіков Б.В. Основи адміністративного менеджменту: [навч. посіб.] / Б.В. Нові- ков, Г.Ф. Сінок, В.П. Круш. - К.: Центр навчальної літератури, 2004. - 560 с.

11. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 69 Кримінального кодексу України (справа про призначення судом більш м'якого покарання)

12. Про Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації: Указ Президента України від 24 березня 2012 року № 212/2012

Размещено на Allbest.ru