Особливості взаємодії органів прокуратури з іншими органами державної влади в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

В умовах, коли наша держава перебуває на стадії закладення основних засад розвитку й функціонування демократичного суспільства, свого першочергового вирішення потребують проблеми підвищення ефективності організації діяльності органів державної влади. Одним із приорітетних напрямів реформаційних процесів є створення правоохоронних органів європейського зразка. Серед правоохоронних органів вагоме місце посідає прокуратура України, яка має забезпечувати верховенство закону, підтримання державного обвинувачення, нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, тощо. Важливою складовою діяльності органів прокуратури є тісна взаємодія з іншими органами державної влади в Україні. Отже, з урахуванням наявних процесів реформування діяльності прокуратури важливим питанням є проблема адміністративно-правового забезпечення взаємодії органів прокуратури з іншими органами державної влади в Україні.

Варто звернути увагу, що на законодавчому рівні механізм взаємодії органів прокуратури з іншими органами державної влади відсутній. Зокрема, у Законі Ураїни «Про прокуратуру» не визначено порядку здійснення взаємодії органів прокуратури з іншими органами державної влади в Україні; цю функцію виконують відомчі акти Генеральної прокуратури України. У Законі тільки закріплені принципи організації та діяльності органів прокуратури.

Так, відповідно до Наказу Генеральної прокуратури України «Про особливості організації роботи прокуратур міст з районним поділом», прокурори координують діяльність правоохоронних органів, взаємодіють з органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування в боротьбі зі злочинністю та корупцією на території міста. У постановах координаційних і міжвідомчих нарад визначають спільні з прокурорами районів у місті заходи, спрямовані на протидію злочинності й корупції.

Стосовно редакції нового Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 р., то в цьому нормативно-правовому акті законодавець закріпив право Генерального прокурора України, керівників регіональних і місцевих прокуратур, їх перших заступників і заступників відповідно до розподілу обов'язків, здійснюючи нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, координувати діяльність правоохоронних органів відповідного рівня у сфері протидії злочинності. Координаційні повноваження прокурори здійснюють шляхом проведення спільних нарад, створення міжвідомчих робочих груп, а також проведення узгоджених заходів, здійснення аналітичної діяльності. Порядок організації роботи з координації діяльності правоохоронних органів, взаємодії органів прокуратури із суб'єктами протидії злочинності визначається положенням, що затверджується спільним наказом Генерального прокурора України, керівників інших правоохоронних органів і підлягає реєстрації в Міністерстві юстиції України.

На нашу думку, прийняття окремого Положення про організацію роботи щодо координації діяльності правоохоронних органів, взаємодії органів прокуратури із суб'єктами протидії злочинності має позитивно вплинути як на організацію взаємодії органів прокуратури з іншими органами виконавчої влади в Україні, так і на ефективність діяльності всієї системи органів прокуратури загалом.

Як нам видається, аналіз змісту адміністративно-правового забезпечення взаємодії органів прокуратури з іншими органами державної влади в Україні варто розпочати зі з'ясування сутності взаємодії органів прокуратури, для чого потрібно зупинитися на з'ясуванні змісту взаємодії.

Загалом під терміном «взаємодія» розуміється погоджена дія між ким-, чим-небудь. Також взаємодія визнається універсальною формою руху й розвитку, зумовлює існування та структурну організацію будь-якої матеріальної системи. Ю. Винокуров вважає, що важливим аспектом організаційної діяльності прокуратури є взаємодія з іншими органами влади, місцевого самоврядування, органами контролю. Під взаємодією в цьому випадку розуміється діяльність різних органів, які мають спільні цілі та завдання. В. Сухонос розуміє під взаємодією організаційно-правові багатосторонні відносини між прокуратурою й іншими правоохоронними органами, змістом яких є вироблення, узгодження та реалізація спільних заходів у межах компетенції їх учасників, спрямованих на боротьбу зі злочинністю й іншими правопорушеннями з метою зміцнення законності в державі.

Інші автори (зокрема В. Клочков) доходять висновку, що сутність взаємодії прокуратури з іншими органами означає, що кожен із учасників у межах поставлених перед ним завдань і наявних у нього повноважень утілює в життя певні заходи щодо виявлення, усунення й запобігання злочинам. До того ж ці заходи координуються учасниками взаємодії, погоджуються між собою за часом і місцем їхнього проведення. І. Європіна стверджує, що взаємодія у сфері протидії злочинності, передусім на місцевому рівні, де зосереджено левову частку правоохоронної роботи, полягає у використанні можливостей прокуратури, органів виконавчої влади для взаємного інформування щодо стану законності та злочинності, а також в участі в розробленні й виконанні цільових регіональних програм протидії злочинності та участі в засіданнях колегіальних і робочих органів, у міжвідомчих заходах щодо координації дій проти злочинності й окремих її виявів.

Говорячи про наглядову діяльності органів прокуратури, науковці досить часто поряд із терміном «взаємодія» використовують термін «координація». Загалом термін «координація» трактується як погодження, зведення до відповідності, установлення взаємозв'язку, контакту в діяльності людей, між діями, поняттями.

В. Корж у своїй праці зазначає, що при здійсненні наглядової діяльності взаємодія прокурора з контрольними та іншими державними органами - це узгоджена за цілями, силами, засобами, місцем і часом діяльність, спрямована на додержання й застосування законів, запобігання злочинності; співробітництво з метою об'єднання зусиль у вирішенні загальних завдань захисту прав і свобод людини та громадянина й інтересів держави; діловий контакт, який може виникнути при організації та проведенні наглядової перевірки або реалізації її результатів.

Існують думки, що, попри близькість координаційної діяльності прокуратури та її взаємодії з іншими державними органами, між цими видами діяльності є істотні відмінності. Так, зокрема, на думку Т. Корнякової, на відміну від координаційної діяльності, де прокурор виступає як її лідируючий учасник, який безпосередньо її організує, прокурор як учасник взаємодії з контрольними органами не наділений якимись особливими організаційними повноваженнями. У цьому випадку координація стосується лише питань боротьби зі злочинністю, тоді як взаємодія охоплює всі аспекти забезпечення законності й зміцнення правопорядку. Також відмінність пов'язана із суб'єктним складом учасників координації та взаємодії. У такому контексті хотілося б звернути увагу на точку зору Г. Попова, який робить висновок, що взаємодія органів прокуратури з іншими органами влади й органами місцевого самоврядування можлива не лише в контексті запобігання та протидії злочинності, а й у контексті нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод дітей.

У контексті дослідження специфіки співвідношення понять координації та взаємодії органів прокуратури О. Михайленко та З. Пасєчко зазначають, що завданням координації є забезпечення активної наступальної протидії злочинності, підвищення ефективності боротьби зі злочинністю, особливо з її організованими формами та корупцією. Отже, виконання конкретних завдань забезпечується досягненням поставленої мети, зокрема щодо позитивних зрушень у криміногенній обстановці.

О. Юхно зараховує до координаційних заходів спільний аналіз стану злочинності, її структури й динаміки, прогнозування тенденцій розвитку, вивчення практики виявлення, розслідування, розкриття, запобігання та припинення злочинів; підготовку пропозицій і виконання державних і регіональних програм боротьби зі злочинністю; інформування з питань боротьби зі злочинністю Президента України, Верховної Ради, Кабінету Міністрів, органів державної влади регіонів, органів місцевого самоврядування; узагальнення практики застосування законів щодо боротьби зі злочинністю й підготовки пропозицій щодо поліпшення правоохоронної діяльності; розроблення пропозицій щодо вдосконалення правового регулювання діяльності в боротьбі зі злочинністю; вивчення координаційної діяльності правоохоронних органів, поширення позитивного досвіду. На нашу думку, окремі з наведених вище заходів мають безпосередній стосунок не до координаційної діяльності, а до налагодження взаємодії органів прокуратури з іншими правоохоронними органами.

На думку Ю. Грошевого, взаємодія прокурорського нагляду та контролю виникає не спонтанно, а за наявності певних умов (ситуацій). Його формуванню, як правило, передує здійснення прокурором різноманітних дій. Отже, організація спільної роботи - це своєрідний процес. Для його теоретичного вивчення важливо вияснити практичний аспект, установити, як прокурор обирає момент, або коли в нього виникає рішення про доцільність взаємодії з контрольними установами, або в цей момент може бути спільна ініціатива взаємодіючих партнерів. У більшості випадків рішення про взаємодію - насамперед результат впливу на свідомість прокурора стану законності, що вивчається ним, і сигналів про правопорушення, які надійшли від органів контролю.

З цього самого питання Г. Попов зазначає, що, вирішуючи питання про взаємодію з тим або іншим контрольним органом, у кожному конкретному випадку прокурор мусить виходити з компетенції цього органу та необхідності використання спеціальних знань під час здійснення наглядових повноважень із виявлення порушень законів, спрямованих на захист прав і свобод дітей. Порівняльний аналіз дає змогу дійти висновку, що роль прокуратури в процесі взаємодії з контрольними органами - домінантна, а останніх - субдомінантна, хоча це часто спільна робота, інколи навіть синхронна, але різних (не рівних) суб'єктів.

На підставі проведеного аналізу пропонуємо під взаємодією органів прокуратури з іншими органами державної влади розуміти організаційно-правові відносини між прокуратурою та іншими органами державної влади погоджені між собою за цілями, силами, засобами, місцем і часом, змістом яких є вироблення, узгодження й реалізація спільних заходів у межах компетенції їх учасників, спрямованих на додержання та застосування законів, запобігання злочинності, захисту прав і свобод людини та громадянина, інтересів держави й суспільства.

До головних ознак взаємодії органів прокуратури з іншими органами державної влади можна зарахувати такі: узгодженість дій, планування заходів, чітке розподілення завдань між суб'єктами взаємодії, рівність учасників взаємодії, незалежність працівників прокуратури. Головною ознакою, на нашу думку, є узгодження спільної діяльності, мета якої - виконання завдань і отримання максимального результату.

Стосовно суб'єктів взаємодії, то, на думку І. Європіної, суб'єктами взаємодії можуть бути як окремі, цілісні, самостійні організаційні системи, так і їх відокремлені частини. У чинному Законі України «Про прокуратуру» до можливих суб'єктів взаємодії зараховано всіх учасників суспільних відносин, у тому числі правоохоронні й інші державні органи, органи місцевого самоврядування, інститути громадянського суспільства.

Слід погодитися з точкою зору В. Клочкова, який до першої групи суб'єктів зараховує Міністерство внутрішніх справ України, Службу безпеки України, податкову міліцію, органи, що відають виконанням покарань, та деякі інші, а до другої - неосновної групи - численні органи позавідомчого контролю, які діють у соціально-економічній та інших сферах. Така градація зумовлена, на нашу думку, тим, що саме взаємодія органів прокуратури з іншими правоохоронними органами призводить до досягнення максимально ефективного результату у сфері боротьби зі злочинністю та захисту прав і свобод громадян.

Залежно від цілей взаємодії, В. Клочков класифікує взаємодію прокуратури з органами державної влади на періодичну, разову й постійну. До організаційних форм і напрямів такої діяльності належать такі: проведення міжвідомчих нарад, обмін інформацією; узгодження планів проведення спільних перевірок; аналіз та узагальнення результатів таких перевірок; розроблення спільних указівок, видання інформаційних листів, методичних посібників та інших документів.

Деякі науковці (зокрема Є. Блажівський, М. Якимчук, І. Козьяков, І. Європіна) вважають, що потрібно виділяти такі форми взаємодії, як спільне визначення пріоритетів у сфері протидії злочинності й забезпечення відповідності закону правових актів, що видаються органами влади в інтересах широкої громади. На думку І. Європіної, перше повністю охоплюється інформаційною складовою взаємодії та забезпечується під час підготовки й реалізації регіональних цільових програм протидії злочинності. Друге належить до всебічної взаємодії прокурора з усіма учасниками суспільних відносин при здійсненні ним наглядових повноважень.

Слід зазначити, що Конституція України закріплює значну кількість напрямів налагодження взаємозв'язків органів прокуратури з вищими органами державної влади. Так, зокрема, Генеральний прокурор України призначається Президентом України за погодженням з Верховною Радою України, а звільняється з посади - самостійно Президентом України. Верховна Рада України може висловити недовіру Генеральному прокуророві, яка зумовлює його відставку. Водночас порушення кримінального провадження стосовно народних депутатів здійснюється Генеральним прокурором, який уносить до Верховної Ради України подання про зняття депутатської недоторканності. Для проведення розслідування у справі про усунення Президента України в порядку імпічменту Верховна Рада України створює спеціальну тимчасову слідчу комісію, до складу якої включається і спеціальний прокурор.

З метою більш повного врегулювання основних форм і методів взаємодії органів прокуратури України з Верховною Радою України прийнято спеціальний Наказ Генеральної прокуратури України «Про затвердження Положення про організацію співпраці Генеральної прокуратури України з Верховною Радою України». Відповідно до зазначеного нормативно-правового акта, співробітництво Генеральної прокуратури України з Верховною Радою України має забезпечувати належний рівень взаємодії цих державних органів з метою вдосконалення діяльності щодо участі прокуратури в законодавчому процесі та поглиблення й виведення на якісно новий рівень зв'язків із Верховною Радою України, її органами та народними депутатами України. Співпраця Генеральної прокуратури України з Верховною Радою України здійснюється за такими напрямами: взаємодія з питань законодавчої діяльності парламенту; співробітництво у сфері реалізації контрольних повноважень парламенту; сприяння у вирішенні питань, пов'язаних з унесенням народними депутатами України депутатських запитів і звернень. Працівники органів прокуратури, на яких покладено обов'язок щодо підтримання належного рівня співпраці з Верховною Радою України, у межах наданих їм повноважень повинні систематично відслідковувати внесення суб'єктами права законодавчої ініціативи проектів законів та постанов Верховної Ради України з питань, що належать до компетенції органів прокуратури; за дорученням керівництва Генеральної прокуратури України й домовленістю з керівництвом Верховної Ради України, її Апарату й комітетів беруть участь у засіданнях комітетів, діяльності робочих груп з опрацювання законопроектів тощо. Потрібно зазначити, що правильно побудована співпраця органів прокуратури з Верховною Радою України дасть змогу підтримувати постійні робочі контакти з комітетами Верховної Ради України, їх секретаріатами, народними депутатами України з метою своєчасного виявлення та спільного вирішення проблемних питань, зокрема тих, що стосуються прокурорської діяльності.

Також варто відзначити, що в межах взаємодії з правоохоронними органами прокурори всіх рівнів мусять періодично, не рідше ніж один раз на квартал, проводити взаємозвірки з правоохоронними органами й органами Державної судової адміністрації, про що складати відповідні акти. Цей напрям взаємодії покликаний забезпечити достовірність відомостей щодо обліку кримінальних та адміністративних корупційних правопорушень, реагувати на факти їх викривлення.

Загалом порядок здійснення взаємодії органами прокуратури в новому Законі України «Про прокуратуру» прописаний досить поверхнево. Так, Генеральний прокурор України, керівники регіональних і місцевих прокуратур, їх перші заступники й заступники відповідно до розподілу обов'язків, здійснюючи нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, координують діяльність правоохоронних органів відповідного рівня у сфері протидії злочинності. Координаційні повноваження прокурори здійснюють шляхом проведення спільних нарад, створення міжвідомчих робочих груп, а також проведення узгоджених заходів, здійснення аналітичної діяльності.

Перейдімо безпосередньо до аналізу особливостей діяльності органів прокуратури щодо координації діяльності правоохоронних органів. Порядок організації роботи з координації діяльності правоохоронних органів, взаємодії органів прокуратури із суб'єктами протидії злочинності визначається положенням, що затверджується спільним наказом Генерального прокурора України, керівників інших правоохоронних органів і підлягає реєстрації в Міністерстві юстиції України. Як приклад можна навести Наказ Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України «Про затвердження Порядку взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України» від 19.10.2006 р. № 346/1025/685/53.

Якщо вже мова пішла про координаційні повноваження органів прокуратури, відповідно до яких одним із головних пріоритетів діяльності прокурорів усіх рівнів є координація діяльності правоохоронних органів у сфері протидії злочинності та корупції, то варто згадати Наказ Генеральної прокуратури України «Про координацію діяльності правоохоронних органів у сфері протидії злочинності та корупції» від 16.01.2013 р. № 1/1гн. Відповідно до цього нормативно-правового акта, прокурорам усіх рівнів рекомендовано основною формою координації діяльності правоохоронних органів уважати проведення координаційної наради їх керівників під особистим головуванням. До участі в проведенні цих нарад прокурори всіх рівнів зобов'язані запрошувати керівників органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування, які повинні надати інформацію про свою діяльність у сфері запобігання і протидії злочинності й корупції. Зазначені повноваження використовувати передусім для вирішення питань протидії й запобігання злочинності та корупції, які потребують застосування повноважень органів державної влади й органів місцевого самоврядування. Відповідно до зазначеного Наказу, до основних критеріїв, за якими має оцінюватися ефективність координаційної діяльності прокурорів, слід зарахувати такі: реальний вплив на покращання стану протидії злочинності та корупції, підвищення ефективності їх профілактики, захист прав і свобод громадян та інтересів держави від злочинних посягань, у тому числі щодо відшкодування завданих їм збитків, рівень довіри громадськості до органів прокуратури та правоохоронних органів.

Слід зазначити, що більш детально особливості взаємодії органів прокуратури з іншими органами державної влади України, а також ключові напрями їх координаційної діяльності можуть відображатися в регламентах. У регламентах Генеральної прокуратури України, прокуратур обласного рівня може бути, серед іншого, установлено процедуру й методи управлінської діяльності, зокрема з питань розподілу повноважень між керівниками різного рівня, роботи структурних підрозділів і їх взаємодії, підготовки та проходження документів, прийняття управлінських актів, планування роботи, виїздів до підпорядкованих прокуратур, підготовки й проведення засідань колегії та нарад, здійснення контролю виконання, аналітичної та методичної роботи, вивчення й упровадження позитивного досвіду.

Стосовно регламентів прокуратур міст із районним поділом, то в них визначається процедура й методи управлінської діяльності, організаційний порядок підготовки та проходження документів, прийняття управлінських актів, планування роботи, координації діяльності правоохоронних органів, здійснення взаємодії з органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування у боротьбі зі злочинністю, проведення перевірок у прокуратурах районів у місті та надання їм практичної допомоги, підготовки й проведення нарад, здійснення контролю виконання, аналітичної роботи, вивчення й упровадження позитивного досвіду.

Аналізуючи питання взаємодії органів прокуратури з вищими органами виконавчої влади в Україні в контексті можливості здійснення тиску на їхню діяльність, можна зазначити, що, здійснюючи покладені на нього функції, прокурор є незалежним від будь-якого незаконного впливу, тиску, втручання й керується у своїй діяльності лише Конституцією та законами України. Органи державної влади, органи місцевого самоврядування, інші державні органи, їх посадові й службові особи, а також фізичні та юридичні особи і їх об'єднання зобов'язані поважати незалежність прокурора й утримуватися від здійснення в будь-якій формі впливу на прокурора з метою перешкоджання виконанню службових обов'язків або прийняття ним незаконного рішення. Межі обґрунтованої критики діяльності прокурора визначаються з урахуванням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практики Європейського суду з прав людини.

Отже, адміністративно-правове забезпечення взаємодії органів прокуратури з іншими органами виконавчої влади в Україні потребує суттєвого покращення. Під взаємодією органів прокуратури з іншими органами державної влади в Україні потрібно розуміти організаційно-правові відносини між прокуратурою та іншими органами державної влади, погоджені між собою за цілями, силами, засобами, місцем і часом, змістом яких є вироблення, узгодження й реалізація спільних заходів у межах компетенції їх учасників, спрямованих на додержання та застосування законів, запобігання злочинності, захисту прав і свобод людини та громадянина й інтересів держави. До головних ознак взаємодії органів прокуратури з іншими органами державної влади можна зарахувати такі: узгодженість дій, планування заходів, чітке розподілення завдань між суб'єктами взаємодії, рівність учасників взаємодії, незалежність працівників прокуратури. правоохоронний прокуратура законодавство злочинність

На нашу думку, недостатньо ефективна взаємодія між органами прокуратури та іншими органами державної влади не дає змоги повною мірою захистити інтереси держави й окремих громадян. Отже, підсумовуючи викладене вище, вважаємо за доцільне запропонувати розробити та прийняти Положення про взаємодію органів прокуратури України з іншими органами державної влади, яке дасть змогу більш якісно й ефективно здійснювати захист прав і свобод громадян. У цьому нормативно-правовому акті має бути визначений весь механізм взаємодії, основні суб'єкти, з якими органи прокуратури мають право налагоджувати взаємодію, та в яких формах така взаємодія повинна здійснюватися. Особлива увага в цьому положення має бути приділена закріпленню механізму гарантування працівниками прокуратури незалежності під час виконання ними своїх обов'язків.

Размещено на Allbest.ru