Загальний стан та особливості нормативно-правового забезпечення діяльності адміністративних судів України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Львівський державний університет внутрішніх справ

Загальний стан та особливості нормативно-правового забезпечення діяльності адміністративних судів України

Бабяк Н.В.

Досліджуються мета та завдання нормативно-правового забезпечення діяльності адміністративних судів в Україні. Проводиться класифікація основних правових джерел адміністративного судочинства. Визначається рівень нормативно-правового регулювання адмінсудів. Аналізуються причини низької якості окремих складових нормативної бази і визначені шляхи їх удосконалення. Пропонуються зміни до чинного законодавства України з питань забезпечення функціонування адміністративних судів.

Ключові слова: адміністративні суди, нормативно-правова база, закони і підзаконні акти адміністративного судочинства, спеціальне, відомче і функціональне законодавство, шляхи удосконалення адміністративного законодавства, Україна.

суд нормативний адміністративний

Мета статті. З'ясування ролі і значення засад нормативно-правового забезпечення функціонування адміністративних судів потребує більш системного і поглибленого аналізу. Тому метою статті є дослідження загального стану нормативно-правового забезпечення діяльності адміністративних судів в Україні та шляхів його удосконалення.

Виклад основного матеріалу. Адміністративні суди є основною ланкою в системі судової влади України щодо захисту прав та інтересів громадян у правових відносинах з органами державної влади та місцевого самоврядування. Тому розгляд ролі нормативно-правових засад діяльності цих органів у даній сфері є надзвичайно важливим.

Кодифікація -- це вид систематизації нормативних актів, що мають спільний предмет регулювання, який полягає у їх змістовній переробці (усунення розбіжностей і суперечностей, скасування застарілих норм) і створенні зведеного нормативного акту. Різновидами кодифікації є кодекс, статут, положення.

Загальний стан нормативно-правового забезпечення діяльності адміністративних судів у найбільш загальному вигляді можна охарактеризувати як сукупність правових норм, що регулюють умови їх функціонування і є спеціальним засобом здійснення ними захисту прав та інтересів громадян у правових відносинах з органами державної влади та місцевого самоврядування [1].

Слід зазначити, що формування державою нормативно-правових засад регулювання діяльності адміністративних судів, як важливої умови забезпечення прав та інтересів громадян, є складним і багатовимірним процесом, який потребує насамперед вироблення та прийняття відповідних нормативно-правових актів, нормами яких має бути визначено завдання, основні напрями діяльності цих судових органів, закріплено коло суб'єктів, уповноважених вживати заходи щодо реалізації належного їх функціонування.

Окремі норми з питань забезпечення діяльності адміністративних судів у питаннях організації захисту прав та інтересів громадян у правових відносинах з органами державної влади та місцевого самоврядування містяться в нормативно-правових актах різних галузей права. Останнє є явищем об'єктивним і пов'язане з тим, що ці питання стосуються фактично різних сфер суспільних відносин і, відповідно, можуть існувати в кожній із існуючих галузей права [2].

Загальний стан нормативно-правового забезпечення діяльності адміністративних судів у найбільш загальному вигляді можна охарактеризувати як сукупність правових норм, які сприяють формуванню необхідних і достатніх умов для їх стабільного і ефективного функціонування.

Якісне та ефективне виконання адміністративними судами завдань щодо забезпечення захисту прав та інтересів громадян у правових відносинах з органами державної влади та місцевого самоврядування залежить від добре розвиненої нормативної бази, тобто від наявності чіткого правового регулювання цієї діяльності за допомогою законів та інших нормативно-правових актів.

Особливе місце в системі нормативно-правових актів, які регулюють діяльність адміністративних судів, займають Закони [3]. До них слід віднести закони, які, по-перше, визначають статус цих судів, їх компетенцію та повноваження щодо забезпечення прав і свобод людини у сферівідносин з органами державної влади і місцевого самоврядування; по-друге, ті, що визначають організаційну структуру системи адміністративних судів; по-третє, ті, які містять кодифіковані засади діяльності судів; по-четверте, закони, що регулюють кадрове забезпечення адміністративних судів; по-п'яте, ті, що регулюють фінансове і матеріально-технічне забезпечення діяльності адміністративних судів [4].

Найважливішу роль у системі вітчизняного законодавства щодо забезпечення діяльності судових органів, включно і адміністративних, відіграє основний закон -- Конституція України [5]. Її перший, третій і тринадцятий розділи містять норми, які складають конституційно- правовий інститут основ конституційного ладу України. Саме ці норми є найвищою правовою основою діяльності всієї судової системи країни, і, зокрема, адмінсудів. Конституцією було запроваджено основи адміністративної юстиції в Україні, визначено її місце у системі судової влади та загальні принципи її здійснення. Згідно Основного Закону України, юрисдикція судів поширювалась на усі правовідносини, що виникали у державі (ч. 2 ст. 124 Конституції України).

У процесі державного регулювання діяльності адміністративних судів задіяна не лише Конституція, але й інші закони України. Вони є основою нормативно-правового забезпечення діяльності цих судів, закріплюють загальні засади їх формування, виконання та проведення судочинства. Так, сутність забезпечення функціонування адміністративних судів характеризує Закон України «Про судоустрій України» від 7 лютого 2002 року [6], який визначив, що судова влада в Україні діє відповідно до конституційних засад поділу влади і здійснюється незалежними та безсторонніми судами, утвореними законом.

Важливе місце в системі законодавства у сфері забезпечення діяльності адміністративних судів займає спеціальне законодавство, яке в сукупності закріплює цілі, завдання і заходи їх функціонування, а також визначає особливості здійснення судочинства. Воно є своєрідним системоутворювальним «дороговказом» і включає в себе нормативно-правові акти -- від концепцій до планів дій, у конкретних умовах чітко визначеного періоду.

Суттєвим фактором державного нормативно-правового регулювання діяльності адміністративних судів є рівень нормативних засад. Перший його рівень являє собою упорядковану сукупність нормативно-правових актів, у яких закріплюються основи реалізації функцій цих судів у зазначеній сфері. На цьому рівні відбувається процес втілення нормативних засад у фактичній діяльності цих судів. Цей узагальнюючий рівень нормативних засад чітко прослідковується в законах України «Про органи суддівського самоврядування» від 2 лютого 1994 року, «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 року; указах Президента «Про кількісний склад суддів адміністративних судів» від 16 травня 2007 року, «Про утворення місцевих та апеляційних адміністративних судів, затвердження їх мережі та кількісного складу суддів» від 16 листопада 2004 року, «Про вдосконалення мережі адміністративних судів України» від 16 жовтня 2008 року; постановах Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» від 9 березня 200 6 року, «Про заходи щодо реалізації Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського Суду з прав людини» від 31 травня 2006 року; постановах Верховного Суду України «Про єдиний державний реєстр судових рішень України» від 23 вересня 2008 року, «Про стан здійснення судочинства адміністративними судами» від 3 квітня 2009 року; ухвалах Вищого адміністративного суду України «Про стан здійснення правосуддя адміністративними судами у 2012 році», «Про стан здійснення правосуддя адміністративними судами у 2015 році»; наказах Державної судової адміністрації України «Про затвердження Інструкції про порядок забезпечення старшими судовими розпорядниками та судовими розпорядниками проведення судового засідання, їх взаємодії з правоохоронними органами» від 18 жовтня 2004 року, «Про внесення змін до Порядку проведення щорічної оцінки виконання керівниками апаратів місцевих та апеляційних судів та їх заступниками покладених на них обов'язків і завдань» від 31 січня 2015 року.

Оскільки основним завданням адміністративних судів є забезпечення захисту прав та інтересів громадян у правових відносинах з органами державної влади та місцевого самоврядування, тому на першому рівні нормативних засад визначаються структура і статус цих судів. До цього рівня слід віднести стандарти, директиви, положення та інші визначені законодавством види документів [7].

Наступним рівнем нормативно-правового забезпечення діяльності адміністративних судів щодо захисту прав і свобод людини у сфері відносин з органами державної влади і місцевого самоврядування є програмний рівень. Програмний рівень нормативно-правового регулювання діяльності судів простежується у такому документі, як «Стратегічний план розвитку судової влади на 2015-2020 роки» [8]. Саме на цьому рівні відбувається практична реалізація обгрунтованих нормативно-правових засад діяльності адміністративних судів у згаданій сфері. Йдеться передусім про те, що такі програмні документи мають будуватись на основах цілеспрямованої, зрозумілої й прийнятної для громадян, розрахованої на перспективу адміністративну юрисдикцію.

Слід зазначити, що закони, як й інші нормативно-правові акти, приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Підкреслюючи значення закону в системі державного нормативно-правового забезпечення діяльності адміністративних судів, необхідно мати на увазі, що термін «закон» у цьому випадку вживається як узагальнююче поняття. Під ним розуміють усі нормативні акти, які мають силу закону, або, інакше кажучи, законодавчі акти [9]. До них належать, крім власне законів, кодекси, статути, положення та інші акти, які ухвалюються Верховною Радою України.

Окрему ланку в системі державного нормативно-правового регулювання діяльності адміністративних судів щодо забезпечення захисту прав і свобод людини у сфері відносин з органами державної влади і місцевого самоврядування складають підзаконні нормативно-правові акти.

Вони призначені конкретизувати норми законів, тобто організаційно забезпечувати їх дію. Підзаконні нормативно-правові акти регулюють найбільш важливі сторони діяльності адміністративних судів (визначення їх правового статусу, форм та методів діяльності тощо), а тому суворе їх дотримання становить основу забезпечення законності у вищезазначеній сфері.

До підзаконних актів у цій сфері діяльності адміністративних судів необхідно насамперед віднести нормативно-правові акти, які були прийняті центральними органами виконавчої влади [10]:

укази та розпорядження Президента України, які можуть бути нормативними, тобто мати загальний характер і містити обов'язкові для всіх судів щодо загальних правил захисту прав і свобод людини. У таких указах Президента України головна увага приділяється всій наявній системі законодавства, реалізації норм права, відповідності підзаконних актів, які іноді підміняли закон і не носили змістовний характер у питаннях реалізації визначеної юрисдикції;

постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, які також можуть бути нормативними і стосуватися внутрішньо-організаційної діяльності адміністративних судів, наприклад, постанова КМУ від 16 червня 2003 року «Про затвердження Державної програми місцевих адміністративних судів та апеляційних адміністративних судів».

До загальних ознак підзаконних нормативно-правових актів, які регулюють питання державного управління діяльністю адміністративних судів, варто віднести те, що вони видаються відповідно до закону, на підставі закону, для конкретизації законодавчих положень та їх трактування. Підзаконність цих нормативно-правових актів не означає їх меншої юридичної обов'язковості. Вони мають необхідну юридичну чинність і посідають важливе місце в усій системі нормативного регулювання діяльності адміністративних судів, оскільки забезпечують виконання законів шляхом конкретизованого нормативно-правового регулювання.

Окремо необхідно виділити групу правових актів, серед яких особливе місце належить відомчим нормативно-правовим актам. Цей вид нормативно-правових актів визначено як виданий з дотриманням встановленої законодавством процедури. Зокрема, це рішення Ради суддів адміністративних судів, наприклад, рішення «Про затвердження рекомендацій щодо комунікаційної діяльності адміністративних судів» від 11 грудня 2014 року, а також накази Державної судовоїадміністрації «Про утворення науково-консультативної ради з питань інформаційно-технічного забезпечення» від 4 січня 20і3 року, «Про затвердження Інструкції з діловодства в адміністративних судах України» від 17 грудня 2013 року.

Слід зазначити, що специфіка регулятивної дії цих нормативно-правових актів у сучасних умовах обумовлена насамперед реальними функціями адміністративних судів щодо забезпечення захисту прав і свобод людини у сфері відносин з органами державної влади і місцевого самоврядування і передбачає зміну не лише методів регулювання, а й зміну самих принципів та пріоритетів у здійснюваній діяльності. Крім цього, потреба у виданні підзаконних актів у системі судової влади України визначається на підставі вивчення реального стану нормативного регулювання, врахування виконання попередніх відомчих актів та нових обставин з відповідного питання, ступеня їх ефективності в досягненні мети [11].

До складу правових основ забезпечення діяльності адміністративних судів слід віднести також міжнародно-правові документи. Згідно Конституції України, чинні міжнародні документи, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою, є частиною національного законодавства України (ч. 1 ст. 9). Під егідою ООН було розроблено й прийнято багато нормативних актів як обов'язкового, так і рекомендаційного характеру, що містять положення про необхідні вимоги до різних напрямів здійснення діяльності у сфері захисту прав людини та їх гарантії [12].

Важливим напрямком нормативно-правового регулювання діяльності адміністративних судів є функціональне законодавство, яке регулює окремі види їх діяльності (функції) щодо захисту прав і свобод людини у сфері відносин з органами державної влади і місцевого самоврядування. Слід зазначити, що масив функціонального законодавства має власні специфічні ознаки, які дозволяють його виділити як окремий вид законодавства. Основу функціонального законодавства адміністративних судів складає така сукупність норм, яка породжує відповідні правові наслідки і знаходить свій вираз у вирішенні завдань цих судів, передбачених системо-утворюючим і спеціальним законодавством [13]. Багато норм функціонального законодавства визначають порядок організації діяльності адміністративних судів у процесі забезпечення прав і свобод людини у сфері відносин з органами державної влади і місцевого самоврядування і порядок здійснення ними своєї компетенції, тобто встановлюють процедуру здійснення цими органами основних своїх функцій. Основні функції адміністративних судів були визначені у Кодексі адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року [14] і у подальшому були обгрунтовані у законі «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 року [15].

Таким чином, значення норм функціонального законодавства для адмінсудів щодо забезпечення прав і свобод людини у сфері відносин з органами державної влади і місцевого самоврядування полягає в упорядкуванні та вдосконаленні діяльності цих судів як однієї із найважливіших умов підвищення їх ефективності.

Висновки і пропозиції. Сучасний стан політичного, економічного і соціального становища українського суспільства визначає потребу приведення правових засад функціонування адміністративних судів відповідно до нових умов їх діяльності та розвитку. Питання нормативно-правового забезпечення діяльності адміністративних судів знайшло певне відображення у новій редакції Закону «Про судоустрій і статус суддів« від 2 червня 2016 року. Стосовно подальшого розвитку нормативно-правових засад, то, на нашу думку, він можливий лише за умови внесення певних змін до законодавчих актів, які дадуть змогу оновити в повному обсязі адміністративне процесуальне законодавство, започаткувати здійснення правосуддя нової системи адміністративних судів. Також важливо ретельно відстежувати практику застосування нового законодавства, щоб своєчасно виявляти недоречності і прогалини у ньому та вносити відповідні корективи.

Наукове бачення перспектив розвитку адміністративного законодавства повинно стати основою розробки належних заходів державної адміністративної політики, яка має сприяти визначенню цілей, завдань, напрямків і принципів розвитку адміністративного законодавства; заходів соціально-політичного, організаційного, фінансового, інформаційного забезпечення розвитку адміністративного законодавства, прогнозування соціально-економічних та інших наслідків його реалізації.

Оскільки процес створення науково-обгрунтованої системи нормативно-правового забезпечення діяльності адміністративних судів нині лише започатковується, її подальший розвиток і удосконалення можливе лише з урахуванням вітчизняного та зарубіжного досвіду.

Cписок літератури

1. Железняк Н. Нормотворча діяльність як форма реалізації державної правової політики / Н. Железняк // Право України. - 2004. - № 7. - С. 94-99.

2. Мартиненко Б. Права і свободи громадян у юрисдикційних провадженнях: адміністративно-процесуальні гарантії / Б. Мартиненко // Право України. - 2006. - № 11. - С. 15-18.

3. Назаренко Е. Закон у системі нормативних актів України / Е. Назаренко // Право України. - 1995. - № 12. - С. 11-18.

4. Працюк І.В. Види законів України / І.В. Працюк // Проблеми законності. - 2005. - Вип. 52. - С. 3-9.

5. Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року. - Х. : Одіссей, 2006. - 48 с.

6. Про судоустрій України: Закон України від 7 лютого 2002 р. № 3018-Ш // Вісник Верховного Суду України. - 2002. - № 27-28. - Ст. 180.

7. Лаптєв С.С. Концептуальний підхід до визначення адміністративно-правового статусу судді адміністративного суду / С.С. Лаптєв // Митна справа. - 2013. - № 3. - Ч. 2, кн. 1. - С. 310-316.

8. Стратегічний план розвитку судової влади України на 2015-2020 роки [Електронний ресурс]. - Режим доступу: www.court.gov.ua.

9. Законодавчі та відомчі акти з питань організації судочинства: Довідник/ За ред.: В.Т. Маляренко. - К. : Воля, 2003. - 830 c.

10. Лазнюк Н.В. Види нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади / Н.В. Лазнюк // Наук. вісн. НАВС України. - 2001. - № 3 - С. 46-53.

11. Роз'яснення та рекомендації Вищого адміністративного суду України / упоряд. Ю.І. Руснак. - К. : Центр учб. л-ри, 2013. - 438 с.

12. Міжнародні стандарти у сфері судочинства/ / ред. гр.: USAID «Україна: верховенство права»; Спільна прогр. Європейського Союзу та Ради Європи «Прозорість та ефективність судової системи України»; Девід Вон та ін. - К.: Істина, 2010. - 483 с.

13. Карнарук А. Функції адміністративних судів в умовах адміністративно-правової реформи в Україні / А. Карнарук // Юридична Україна. - 2006. - № 5.- С. 42-46.

14. Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року № 2747-IV // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 35-36.

15. Закон України Про судоустрій і статус суддів: від 7 липня 2010 року № 2453-VI // Вісник Верховної Ради. - 2010. - № 41-42, № 43, № 44-45. - Ст. 529.

Размещено на Allbest.ru