Діяльність державної міграційної служби України щодо надання адміністративних послуг: питання сьогодення

Єфремова М.О.,

здобувач кафедри адміністративної діяльності органів внутрішніх справ (Харківський національний університет внутрішніх справ)

У статті розглянуто діяльність Державної міграційної служби України щодо надання адміністративних послуг. Автором запропоновано розглядати діяльність із надання адміністративних послуг як організаційно-розпорядчу, публічно-сервісну діяльність, що здійснюється посадовою особою Державної міграційної служби України у формі процедур щодо видачі офіційних документів, і спрямована на реалізацію прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина та забезпечення національної безпеки.

Ключові слова: Державна міграційна служба, адміністративні послуги, адміністративна процедура, публічно-сервісна діяльність.

Вступ. Реалізація адміністративної реформи в Україні потребує змістовної переоцінки характеру взаємовідносин між державними органами і приватними (фізичними та юридичними) особами. Надання державними органами різноманітних адміністративних послуг громадянам чи юридичним особам - новий формат оцінки їхніх взаємовідносин. Одна з категорій таких відносин - адміністративні послуги - досі залишається малодослідженою та дискусійною в юридичній науці взагалі та в адміністративному праві [1, с. 1].

Основою доктрини адміністративних послуг є концепція служіння держави (влади) людині (суспільству), і тому категорія «послуг» у своїй основі має те ж саме навантаження, що й у приватному секторі, - це діяльність щодо задоволення певних потреб особи, яка здійснюється за зверненням цієї особи.

Не винятком є діяльність Державної міграційної служби України, яка відповідно до діючого законодавства спрямовує свої зусилля на надання якісних адміністративних послуг. Так, наприклад, в продовж 2014 року територіальними підрозділами міграційної служби в Херсонській області видано 29508 паспортів громадянина України, прийнято 50005 замовлень на оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, оформлено та видано 3212 проїзних документів дитини. Прийнято 446 рішень про надання дозволу на імміграцію в Україну, оформлено 938 посвідок на постійне проживання в Україні, видано 556 посвідок на тимчасове проживання в Україні, прийнято 680 рішень про продовження строку перебування в Україні іноземцям та особам без громадянства, виявлено 211 нелегальних мігрантів та прийнято 210 рішень стосовно примусового повернення іноземців з України. Упродовж 2014 року надано адміністративні послуги громадянам, які проживають в АР Крим, Донецькій та Луганській областях. 593 громадянам з АР Крим та м. Севастополь, а також 108 громадянам Донецької та Луганської областей оформлено паспорт громадянина України. Зазначеній категорії громадян оформлено 5856 закордонних паспортів, 249 проїзних документів дитини, 43 тимчасових посвідчення, що підтверджує особу громадянина України [2].

Варто відмітити, що теоретичним та практичним аспектам надання суб'єктами публічної адміністрації адміністративних послуг у різних сферах присвятила свої праці значна кількість вітчизняних та зарубіжних науковців, зокрема: В. Б. Авер'янов, В. М. Бевзенко, С. Л. Демьбіцька, О. В. Джафарова, І. Б. Коліушко, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпаков, Б. А. Кормич, В. В. Петьовка, Г. М. Писаренко, О. П. Рябченко, А. О. Селіванов, С. В. Кі- валов, В. П. Тимошук та ін. Водночас ці дослідження стосувалися окремих аспектів адміністративних послуг, а комплексне дослідження питань адміністративних послуг, які надаються Державною міграційною службою України, не проводилось.

Постановка завдання. Основна мета даної статті полягає в тому, щоб проаналізувати основні теоретичні напрацювання щодо розуміння «адміністративна послуга» та запропонувати авторське бачення його розуміння, а також визначити основні види адміністративних послуг, які надаються Державною міграційною службою України, які спрямовані на задоволення основних прав людини і громадянина.

Результати дослідження. В умовах сьогодення одним з найперспективніших кроків реформи публічної адміністрації, її ідеологічною основою на майбутнє має стати впровадження доктрини адміністративних послуг. Визнання людини, її життя і здоров'я, честі та гідності найвищою соціальною цінністю вимагає переосмислення ролі держави та радикальної зміни відносин між владою та громадянами. Сучасна держава не управляє суспільством, а надає йому послуги. Громадяни є не прохачами у відносинах з органами публічної адміністрації, а споживачами адміністративних послуг.

Отже, адміністративна послуга і спрямована на забезпечення умов для реалізації суб'єктивних прав, виконання обов'язків фізичної або юридичної особи, публічно-службова діяльність адміністративного органу, яка здійснюється за заявою цієї особи [3, с. 27-28].

Як зазначає В. В. Петьовка, надання адміністративних послуг пов'язане із закріпленням обов'язків держави перед приватними особами відносно створення певних умов задля того, щоб така особа (фізична чи юридична) могла з найменшими витратами реалізувати свої права. Такими умовами можуть виступати консультації, допомога при оформленні документів, створення оптимальних умов для найбільш швидкого отримання дозволів, здійснення ліцензування тощо. У свою чергу, В. В. Петьовка виокремлює ознаки адміністративної послуги: є окремим видом діяльності органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування; полягає у сприянні легалізації фізичною чи юридичною особою конституційно визначеного права; пов'язана із реалізацією функцій, покладених на чинним законодавством на орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування; полягає у юридичному оформленні умов реалізації суб'єктами прав, свобод і законних інтересів; споживачем адміністративної послуги є індивідуалізований суб'єкт - фізична чи юридична особа, яка звертається до органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування за наданням адміністративної послуги; визначення вартості надання адміністративної послуги закріплено нормативно; за порушення законодавства у сфері надання адміністративних послуг передбачена дисциплінарна, цивільна, адміністративна або кримінальна відповідальність [4, с. 26-27].

Варто уваги погляди О. В. Бондаря, який підтримуючи позиція І. Коліушка та В. Тимощука [5, с. 43-44] наголошує, що в умовах сьогодення склалось так, що процедура надання адміністративних послуг характеризується багатьма недоліками, серед яких: наявність необґрунтованих видів адміністративних послуг; подрібнення адміністративних послуг на окремі платні послуги; перекладання обов'язків адміністративних органів щодо збирання довідок, візування, погоджень тощо на приватних осіб; обмеженість днів та годин прийому громадян; проблеми доступу до інформації, необхідної для отримання адміністративних послуг; необгрунтовано великі строки для надання окремих послуг; суперечливе правове регулювання та неналежне регулювання процедурних питань; фактичне зобов'язання приватних осіб отримувати супутні платні послуги, сплачувати «добровільні» внески. Проте головною вадою діяльності органів публічної адміністрації є ставлення до приватної особи як до прохача, орієнтація не на задоволення очікувань особи, а на формальне дотримання правил чи навіть зловживання ними. Тому найважливішим завданням доктрини адміністративних послуг є впровадження ставлення до приватної особи як до споживача/клієнта. Це передбачає орієнтацію на задоволення звернення приватної особи за кращими зразками аналогічних послуг у приватному секторі [6, с. 68-69].

Слушним як з наукової точки зору, так із практичної, є запропонований О. В. Бондарем підхід щодо виокремлення видів адміністративних послуг у досліджуваній вченим сфері. Так, О. В. Бондар виокремлює наступні критерії: 1) рівень встановлення повноважень щодо надання адміністративних послуг у сфері морського транспорту та правове регулювання процедури їх надання; 2) зміст адміністративної діяльності щодо надання адміністративних послуг у досліджуємій сфері: а) видача дозволів (свідоцтв, сертифікатів); б) реєстрація з ведення реєстрів; в) визнання певного статусу, права особи (видача посвідчення особи моряка); 3) платність адміністративних послуг: а) платні й б) безоплатні; 4) в залежності від суб'єкта публічної адміністрації, який надає адміністративні послуги у досліджуваній сфері [6, с. 75].

В той же час вчений, виокремлюючи адміністративні послуги, все ж таки схиляється до розуміння дозвільних послуг, оскільки за змістом адміністративної діяльності було виокремлено послуги щодо видачі дозволів, свідоцтв, сертифікатів, ведення реєстрів, а це становить предмет дозвільної діяльності та дозвільних послуг.

З цього приводу варто зазначити позицію О. В. Джафарової, яка під дозвільною діяльністю розуміє один з основних напрямів діяльності держави, і при цьому виділяє три підходи щодо його розкриття: по-перше, дозвільна діяльність, в широкому розумінні - це основна діяльність держави, яка реалізується уповноваженими на те органами, шляхом закріплення певних правил поведінки в нормативно-правових актах, при цьому, чітко визначаючи, що можна робити і яким чином; по-друге, дозвільна діяльність - це заснована на нормах права система правовідносин, які виникають з приводу здійснення державними органами, фізичними та юридичними особами діяльності, яка несе в собі потенційну небезпеку для життя, здоров'я людей, а також для навколишнього природного середовища, безпеки та інтересів держави; по-третє, дозвільна діяльність - це сукупність законодавчо закріплених адміністративних процедур, пов'язаних з наданням дозвільних документів на конкретний вид діяльності (або об'єкт), яка може бути потенційно небезпечною для життя, здоров'я людей, а також для навколишнього природного середовища, безпеки та інтересів держави [7, с. 236].

У зв'язку із зазначеним, заслуговує на існування позиція О. В. Джафарової про доцільність існування саме «дозвільних послуги», а не «адміністративних», оскільки значення всіх послуг - отримання певного дозволу або документа дозвільного характеру, порядок отримання яких регулюється нормами адміністративного права [7].

Крім того, О. В. Джафарова зазначає, що Закон України «Про адміністративні послуги» від 06.09.2012 року № 5203^1 [8] дає визначення переліку суб'єктів, які можуть надавати адміністративні послуги, серед яких виділяє такого суб'єкта, як «центри надання адміністративних послуг». При цьому Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» виокремлює такого суб'єкта як «дозвільний центр». Слід зазначити, що О. В. Джафарова неодноразово у своїх публікаціях відстоювала позицію, що доцільно говорити про «дозвільні послуги», а не «адміністративні», оскільки суть всіх, наданих послуг - отримання певного дозволу або документа дозвільного характеру, порядок отримання яких регулюється нормами адміністративного права [9].

Погоджуючись із вищевикладеним, ми вважаємо, це є перспективним напрямком наукових досліджень, але враховуючи, що на сьогодні діє Закон України «Про адміністративні послуги» та склалась усталена правозастосовча практика щодо використання категорії «адміністративна послуга», будемо виходити із цього поняття.

Розгляд адміністративних послуг, на нашу думку, є не повним без з'ясування основних ознак останніх.

Так, В. П. Тимощук визначає наступні ознаки адміністративних послуг: 1) адміністративна послуга надається за заявою особи; 2) надання адміністративних послуг пов'язано із забезпеченням умов для реалізації суб'єктивних прав конкретної особи; 3) адміністративні послуги надаються адміністративними органами (насамперед органами виконавчої влади) і обов'язково через реалізацію владних повноважень. Тобто, отримати конкретну адміністративну послугу можна лише у відповідному (як правило, тільки одному) адміністративному органі; 4) результатом адміністративної послуги в процедурному значенні є адміністративний акт (рішення або дія адміністративного органу, яким задовольняється заява особи). Такий адміністративний акт має конкретного адресата - споживача адміністративної послуги, тобто особу, яка звернулася за даною послугою [10, с. 119].

Т. О. Коломоєць до основних ознак адміністративних послуг відносить: а) надання лише за заявою фізичної або юридичної особи (ініціативна, заявна діяльність); б) зв'язок із забезпеченням умов для реалізації прав, свобод та законних інтересів конкретних осіб; в) надання лише шляхом реалізації владних повноважень суб'єктом публічної адміністрації (власних або делегованих повноважень); г) законодавче регулювання права на отримання особою конкретної адміністративної послуги та кореспондуючого повноваження суб'єкта публічної адміністрації на надання такої послуги; г) можливість отримання конкретної адміністративної послуги передбачено, як правило, в одному органі; д) результатом надання є адміністративний акт - дія або рішення суб'єкта публічної адміністрації, яким задоволено звернення конкретної особи. Цей акт є адресним (спрямований на особу, яка звернулася за адміністративною послугою) [11, с. 240].

Враховуючи викладене, діяльність Державної міграційної служби України щодо надання адміністративних послуг слід розглядати як організаційно-розпорядчу, публічно-сервісну діяльність, що здійснюється посадовою особою Державної міграційної служби України у формі процедур щодо видачі офіційних документів, і спрямована на реалізацію прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина та забезпечення національної безпеки.

З метою виокремлення основних видів адміністративних послуг, які надаються Державною міграційною службою України, постає необхідним здійснити аналіз нормативно-правових актів у цьому напрямку.

Так, на підставі аналізу законів України «Про громадянство України» від 18.01.2001 № 2235-Ш [12], «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» від 22.09.2011 № 3773-УІ [13], «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» від 08.07.2011 № 3671-УІ [14], «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» від 20.11.2012 № 5492-УІ [15], «Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України» від 21.01.1994 № 3857-ХІІ [16], «Про імміграцію» від 07.06.2001 2491-ІІІ [17]; постанови Верховної Рада України «Про затвердження положень про паспорт громадянина України та про паспорт громадянина України для виїзду за кордон» від 26.06.1992 № 2503-ХІІ [18]; постанов Кабінету Міністрів України «Про затвердження Правил оформлення і видачі паспортів громадянина України для виїзду за кордон і проїзних документів дитини, їх тимчасового затримання та вилучення» від 31.03.1995 № 231 [19], «Про затвердження Правил оформлення і видачі тимчасового посвідчення громадянина України» від 17.07.2003 № 1111 [20], «Про затвердження Положення про посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон» від 07.08.1995 № 610 [21], «Про затвердження Порядку оформлення, виготовлення і видачі посвідки на постійне проживання та посвідки на тимчасове проживання і технічного опису їх бланків та внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 26 грудня 2002 р. № 1983» від 28.03.2012 № 251 [22], «Про затвердження Положення про посвідчення біженця» від 14.03.2012 № 202 [23]; акта Президента України «Про проїзний документ дитини» від 07.09.1994 № 503/94 [24]; наказів МВС України та ДМС України «Про затвердження Порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України» від 13.04.2012 № 320 [25], «Про затвердження Порядку провадження за заявами про оформлення паспортів громадянина України для виїзду за кордон і проїзних документів дитини» від 21.12.2004 № 1603.

«Про затвердження Правил розгляду заяв та оформлення документів, необхідних для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, втрату і позбавлення статусу біженця та додаткового захисту і скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту» від 07.09.2011 № 649

«Про затвердження інформаційних і технологічних карток надання адміністративних послуг ДМС» від 11.03.2013 № 48 [28], надає можливість виокремити основні адміністративні послуги, які надаються Державною міграційною службою України:

оформлення та видача паспорта громадянина України;

оформлення та видача паспорта громадянина України у разі обміну замість втраченого чи пошкодженого;

вклеювання до паспорта громадянина України фотокартки при досягненні 25- і 45-річного віку;

оформлення та видача або обмін паспорта громадянина України для виїзду за кордон;

дострокове оформлення та видача або обмін паспорта громадянина України для виїзду за кордон;

оформлення та видача проїзного документу дитини для виїзду за кордон;

оформлення та видача тимчасового посвідчення громадянина України;

оформлення та видача посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон або обмін посвідчення;

оформлення та видача або обмін посвідки на тимчасове проживання, у тому числі замість загубленої;

оформлення та видача проїзного документу біженця;

оформлення та видача проїзного документа особи, якій надано додатковий захист;

видача або обмін посвідки на постійне проживання, у тому числі замість загубленої;

оформлення та видача посвідчення біженця;

оформлення та видача посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту.

Висновок. Отже, адміністративні послуги, які надаються Державною міграційною службою України, класифіковано за таким критерієм, як рівень встановлення повноважень щодо надання адміністративних послуг та правове регулювання процедури їх надання.

У свою чергу, за критерієм платності адміністративні послуги, які надаються Державною міграційною службою України можна поділити на платні й безоплатні. Платність або безоплатність надання адміністративної послуги врегульовано на рівні закону, а не приймається на розсуд посадової особи Державної міграційної служби України.

державний міграційний служба послуга

Список використаних джерел

1. Писаренко Г М. Адміністративні послуги в Україні: організаційно-правові аспекти: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 «Теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / Г М. Писаренко. - О., 2006. - 20 с.

2. На Херсонщині підвели підсумки діяльності роботи УДМС за 2014 рік [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://dmsu.gov.ua/ks/novyny-upravlmnia/2489-na-khersonshchyni- pidvely-pidsumky-diialnosti-шboty-udms-za-2014-rik.

3. Концепція реформування публічної адміністрації в Україні на 25.09.2005 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://search.ukr.net/?go=http%3A%2F%2Fwww.pravo.org. ua%2Ffiles%2Fadministr%2F Koncepciya_reform_publ_admin_2.doc.

4. Петьовка В. В. Надання адміністративних послуг в Україні: теорія і практика: [монографія] / В. В. Петьовка. - К. : Логос, 2014. - 214 с.

5. Реформа публічної адміністрації в Україні : проекти концепції та законів / І. Коліушко, В. Тимощук. - К., 2005. - 192 с.

6. Бондар О. В. Види адміністративних послуг у сфері морського транспорту / О. В. Бондар // Наукові праці Національного університету «Одеська юридична академія». - 2013. - Т XIII. - С. 68-77.

7. Джафарова Е. В. Сущность разрешительной деятельности государства : теоретические вопросы / Е. В. Джафарова // Социально-гуманитарный вестник Юга России. - 2012. - № 10-11(30). - С. 232-236.

8. Про адміністративні послуги : Закон України від 06.09.2012 № 5203-УІ [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/5203-17.

9. Джафарова Е. В Правовое регулирования разрешительной деятельности в украине и пути её усовершенствования / Е. В. Джафарова // Закон и жизнь (Legea si Viata).- № 2/3 (266). - 2014. - С. 10-13.

10. Адміністративна процедура та адміністративні послуги : зарубіжний досвід і пропозиції для України / Уклад. В. П. Тимощук. - К. : Факт, 2003. - 496 с.

11. Коломієць Т О. Адміністративне право України. Академічний курс: [підручник] / Т О. Коломоєць. - К. : Юрінком Інтер, 2011. - 576 с.

12. Про громадянство України: Закон України від 18.01.2001 № 2235-Ш [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/2235-14.

13. Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства: Закон України від 22.09.2011 № 3773-УІ [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/3773-17.

14. Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту: Закон України від 08.07.2011 № 3671-УІ [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon1.rada. gov.ua/laws/show/3671-17.

15. Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус : Закон України від 20.11.2012 № 5492-УІ // Відомості Верховної Ради України. - 2013. - № 51. - С. 2733. - Ст. 71.

16. Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України: Закон України від 21.01.1994 № 3857-ХІІ [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/laws/ show/3857-12.

17. Про імміграцію: Закон України від 07.06.2001 2491-ІІІ // Відомості Верховної Ради України. - 2011. - № 41. - Ст. 197.

18. Про затвердження положень про паспорт громадянина України та про паспорт громадянина України для виїзду за кордон: постанова Верховної Рада України від 26.06.1992 № 2503- XII [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/2503-12.

19. Про затвердження Правил оформлення і видачі паспортів громадянина України для виїзду за кордон і проїзних документів дитини, їх тимчасового затримання та вилучення: постанова Кабінету Міністрів України від 31.03.1995 № 231 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/231-95-%D0%BF.

20. Про затвердження Правил оформлення і видачі тимчасового посвідчення громадянина України: постанова Кабінет Міністрів України від 17.07.2003 № 1111 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/1111-2003-%D0%BF.

21. Про затвердження Положення про посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон: постанова Кабінету Міністрів України від 07.08.1995 № 610 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/610-95-%D0%BF.

22. Про затвердження Порядку оформлення, виготовлення і видачі посвідки на постійне проживання та посвідки на тимчасове проживання і технічного опису їх бланків та внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 26 грудня 2002 р. № 1983: постанова Кабінету Міністрів України від 28.03.2012 № 251 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon1. rada.gov.ua/laws/show/251-2012-%D0%BF.

23. Про затвердження Положення про посвідчення біженця : постанова Кабінету Міністрів України від 14.03.2012 № 202 // Офіційний вісник України. - 2012. - № 20. - С. 77. - Ст. 761.

24. Про проїзний документ дитини: Указ Президента України від 07.09.1994 № 503/94 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/503/94.

25. Про затвердження Порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України : наказ МВС України від 13.04.2012 № 320 // Офіційний вісник України. - 2012. - № 54. - С. 50. - Ст. 2178.

26. Про затвердження Порядку провадження за заявами про оформлення паспортів громадянина України для виїзду за кордон і проїзних документів дитини: наказ МВС України від 21.12.2004 № 1603 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/ z0068-05.

27. Про затвердження Правил розгляду заяв та оформлення документів, необхідних для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, втрату і позбавлення статусу біженця та додаткового захисту і скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту : наказ МВС України від 07.09.2011 № 649 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/z1146-11.

28. Про затвердження інформаційних і технологічних карток надання адміністративних послуг ДМС : наказ ДМС України від 11.03.2013 № 48 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://dmsu.gov.ua/images/files/nakaz-DMS-48_new.pdf.

Размещено на Allbest.ru