Уполномоченные органы осуществляют защиту прав потребителей в административном порядке, который предполагает, что гражданин-потребитель в случае нарушения его прав обращается не в суд, а в специальные государственные органы, в компетенцию которых входит защита прав граждан-потребителей.

Реализация права потребителя на государственную и общественную защиту его интересов проявляется в двух аспектах:

1) государство обеспечивает правовое регулирование отношений с участием потребителей, прежде всего имея целью охранять права последних;

2) потребитель имеет возможность обратиться с жалобой (заявлением) на деяния его контрагентов, обозначенных в Законе "О защите прав потребителей", в уполномоченные государственные или муниципальные органы либо в общественные организации потребителей.

В соответствии с п. 1 ст. 40 Закона РФ "О защите прав потребителей" федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в названной сфере является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - Роспотребнадзор). На него возложены функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно- эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка. На сегодняшний день Роспотребнадзор является единственной федеральной структурой, которая выполняет функции, переданные ей от трех федеральных министерств. От Министерства здравоохранения РФ были переданы функции по осуществлению санитарно-эпидемиологического надзора; от Министерства экономического развития и торговли РФ - функции по надзору в сфере потребительского рынка; от упраздненного Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства - функции по защите прав потребителей.

Законодательно закреплены направления осуществления Роспотребнадзором своих полномочий:

1) организация и проведение проверок соблюдения изготовителями (исполнителями, продавцами, уполномоченными организациями или уполномоченными индивидуальными предпринимателями, импортерами) требований, установленных международными договорами Российской Федерации, Законом РФ "О защите прав потребителей", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулирующими отношения в области защиты прав потребителей, предписаний должностных лиц органа государственного надзора;

2) организация и проведение проверок соответствия товаров (работ, услуг) обязательным требованиям, обеспечивающим безопасность товаров (работ, услуг) для жизни и здоровья потребителей, окружающей среды, предупреждение действий, вводящих потребителей в заблуждение, и предотвращение причинения вреда имуществу потребителей, установленным в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

3) применение в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, мер пресечения нарушений обязательных требований, выдача предписаний о прекращении нарушений прав потребителей, о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений обязательных требований, привлечение к ответственности лиц, совершивших такие нарушения;

4) систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований при осуществлении изготовителями (исполнителями, продавцами, уполномоченными организациями или уполномоченными индивидуальными предпринимателями, импортерами) своей деятельности;

5) статистическое наблюдение в области обеспечения защиты прав потребителей, учет и анализ случаев причинения вреда жизни и здоровью потребителей, окружающей среде и имуществу потребителей, связанного с приобретением и использованием товаров (работ, услуг) с недостатками, опасных товаров (работ, услуг) либо с предоставлением потребителям несвоевременной, неполной, недостоверной и вводящей в заблуждение информации о товарах (работах, услугах);

6) ежегодное проведение анализа и оценки эффективности федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей;

7) ежегодная подготовка на основании результатов деятельности, предусмотренной подпунктами 1 - 6 настоящего пункта, государственных докладов о защите прав потребителей в Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (п. 2 ст. 40 Закона РФ "О защите прав потребителей").

Роспотребнадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, которые создаются в субъектах РФ.

В структуре территориальных органов Роспотребнадзора имеются отделы, осуществляющие функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей и потребительского рынка.

Наряду с полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях должностным лицам органов, осуществляющих государственный контроль и надзор в сфере защиты прав потребителей и потребительского рынка, предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях, указанных в ч. 1 ст.23.49 КоАП РФ (ч. 1 ст. 28.3), а также об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена перечисленными в п. 63 ч. 2 ст. 28.3 статьями Кодекса.

Кроме того, указанным должностным лицам предоставлено право применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (см. ст. ст. 27.8, 27.10, 27.14 КоАП РФ). Однако применение этих мер не должно выходить за пределы полномочий таких должностных лиц по составлению протоколов и рассмотрению дел об административных правонарушениях.

Основным и приоритетным направлением деятельности Роспотребнадзора по исполнению обязательных требований законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка является государственный надзор за соблюдением санитарного законодательства.

Кроме перечисленных выше федеральных органов исполнительной власти к органам, уполномоченным в сфере защиты прав потребителей, можно отнести также Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения и социального развития. Особая роль принадлежит Федеральной антимонопольной службе, которая осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства в сфере рекламы.

В соответствии с п. 2 ст. 21 Федерального закона от 06.10.1999 N 184- ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

По сути, Закон "О защите прав потребителей" не предоставляет субъектам РФ никаких полномочий по регулированию отношений в области защиты прав потребителей, за исключением полномочий, предоставляемых ст. 44 Закона. Вместе с тем существует множество вопросов, решение которых напрямую связано с реализацией потребителями прав, предоставленных Законом. Это и размещение на улицах городов нестационарных объектов торговли, и сдача в аренду торговым организациям муниципальной собственности, и многое другое.

Кроме того, должностные лица исполнительных органов государственной власти субъектов РФ имеют также право давать указания контролирующим органам проводить дополнительные проверки по имеющейся у них информации о нарушениях Закона "О защите прав потребителей", принимать решения по применению ответственности к лицам, виновным в нарушениях в области защиты прав потребителей, а также осуществлять мероприятия по реализации, обеспечению и защите прав потребителей и в пределах своих полномочий принимать иные меры.

Например, по вопросам некачественного предоставления жилищных услуг (протечка кровли, разгерметизация межпанельных швов, несоответствие жилого помещения принятым нормам) потребители могут обращаться в Государственную жилищную инспекцию или Департамент жилищно-коммунального хозяйства.

Круг подобных полномочий не является закрытым, что оставляет возможность относить к компетенции высших органов исполнительной власти субъектов решение иных вопросов, не отнесенных к ведению соответствующих профильных органов и контролирующих структур.

Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" среди вопросов местного значения нет функции по защите прав потребителей. Кроме того, в настоящий период органы местного самоуправления утратили право приостанавливать или прекращать продажу товаров (выполнение работ, оказание услуг) до предоставления соответствующей информации в случаях, если выявлено, что их продажа не сопровождается достоверной и достаточной информацией или товары продаются с просроченными сроками годности или без срока годности, если установление этих сроков обязательно.

Поэтому в настоящий момент законодательство как не запрещает, так и прямо не обязывает органы местного самоуправления реализовывать функцию по защите прав потребителей.

Несмотря на ограничения контрольных функций органов муниципальной власти в сфере торговли, оказания услуг и выполнения работ, наиболее социально востребованные функции оставлены без изменений.

В целях защиты прав потребителей на территории муниципального образования органы местного самоуправления вправе:

рассматривать жалобы потребителей, консультировать их по вопросам защиты прав потребителей;

обращаться в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей).

При выявлении по жалобе потребителя товаров (работ, услуг) ненадлежащего качества, а также опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды незамедлительно извещать об этом федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг)49.

Органы местного самоуправления вправе обращаться в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей), т.е. подавать исковые заявления в суды о признании действий изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) противоправными в отношении неопределенного круга потребителей и о прекращении этих действий. При удовлетворении такого иска суд обязывает правонарушителя довести в установленный судом срок через средства массовой информации или иным способом до сведения потребителей решение суда. Одновременно с удовлетворением иска, предъявленного органами местного самоуправления в интересах неопределенного круга потребителей, суд принимает решение о возмещении органам местного самоуправления всех понесенных по делу судебных издержек, а также иных возникших до обращения в суд и связанных с рассмотрением дела необходимых расходов.

Таким образом, органы местного самоуправления являются необходимым звеном национальной системы защиты прав потребителей, поскольку действуют на муниципальном уровне, наиболее приближенном к населению. Деятельность муниципальных образований направлена на решение тех потребительских проблем, которые являются актуальными именно для данной территории.

Закон "О защите прав потребителей" устанавливает не только государственную, но и общественную защиту прав потребителей и контроль над соблюдением законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения в рассматриваемой области.

Общественные объединения потребителей осуществляют деятельность в соответствии с Федеральным законом от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях"52. Согласно данному Закону право граждан на объединение включает право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений.

Законодательство о защите прав потребителей (ст. 45) предоставляет общественным объединениям, действующим в сфере защиты прав потребителей, права, необходимые для эффективного исполнения лежащих на них задач.

2.2 Досудебный порядок урегулирования споров с участием потребителя

Досудебный порядок разрешения споров, вытекающих из потребительских отношений, выступает зачастую первоначальным этапом разрешения возникшего конфликта. Сущность внесудебного порядка состоит в том, что потребитель может предъявить требования о защите нарушенного права непосредственно продавцу (изготовителю, исполнителю), не обращаясь с иском в суд. Досудебный порядок рассмотрения требований потребителей предусмотрен с целью побудить стороны самостоятельно урегулировать возникшие разногласия, а продавца (изготовителя, исполнителя) - добровольно удовлетворить обоснованные требования потребителя, позволяя быстро восстановить нарушенное право.

Добровольное удовлетворение обоснованных требований потребителя - обязанность продавца (изготовителя, исполнителя). Что же касается потребителя, то досудебное предъявление требований о защите своих нарушенных прав продавцу (изготовителю, исполнителю) - право потребителя. Поэтому он по своему усмотрению может либо предъявить требование о защите нарушенного права продавцу (изготовителю, исполнителю), либо обратиться с иском в суд, предварительно не предъявляя требований продавцу (изготовителю, исполнителю).

Естественно, что при этом предъявление требований продавцу (изготовителю, исполнителю) не лишает потребителя права заявить иск в суд, если продавец (изготовитель, исполнитель) откажется добровольно удовлетворить его требования полностью или частично.

Тем не менее досудебное урегулирование возникшего спора зачастую является более эффективным, чем судебная тяжба. Ведь иногда возникшие у потребителя претензии могут быть разрешены без лишних препятствий при обращении потребителя непосредственно к продавцу.

Однако даже в тех случаях, когда законом или договором не предусмотрен обязательный претензионный порядок, потребителю иногда целесообразно начать с претензии, например, если нарушение договора исполнителем носит неочевидный, спорный характер. В противном случае потребитель рискует предъявить неосновательный иск, что повлечет необходимость выплаты ответчику компенсации за фактическую потерю времени. Размер компенсации определяется судом в разумных пределах и с учетом конкретных обстоятельств дела.

В случае отказа продавца (исполнителя, изготовителя) по устному требованию потребителя удовлетворить его права необходимо составить претензию, которая пишется на имя продавца (исполнителя, изготовителя) в двух экземплярах. Так как в настоящее время большинство товаров приобретается на рынках, то в таком случае претензия пишется на имя частного предпринимателя.

Содержание претензии законодательством не определено, следовательно, оно имеет произвольную форму. Вместе с тем, принимая во внимание тот факт, что именно от обоснованности претензионных требований зависит решение как организации, так и (если потребитель будет обращаться в суд) судебных органов, к вопросу составления претензии следует подойти весьма ответственно. Прежде всего требования должны быть четко сформулированными и лаконичными и, кроме того, аргументированы указанием на обстоятельства, которые были нарушены (непосредственные пункты договора, конкретные нормы законодательства). Любая претензия должна иметь под собой доказательную базу.

В претензии излагается суть предъявляемых требований, указывается факт отказа удовлетворения устных требований. В претензии должно содержаться требование добровольного удовлетворения прав потребителя. В противном случае потребитель оставляет за собой право обратиться в суд и требовать кроме защиты его права возмещения материального и морального вреда. Претензия, подписанная заявителем, с указанием его домашнего адреса, с приложением документов по существу претензии передается адресату. На втором экземпляре необходимо сделать отметку о получении оригинала должностным лицом. Претензия также может быть отправлена по почте заказным письмом с уведомлением о вручении адресату.

В случае предъявления претензий потребитель должен представить не только товарный чек как документ, подтверждающий факт покупки, но и заключение эксперта, в котором указывается, что брак производственный. Хотя формально по Закону "О защите прав потребителей" отсутствие кассового или товарного чека не препятствует предъявлению требований, фактически потребитель лишается возможности защитить свои права. Очень часто недобросовестные продавцы просто отказываются признать свой товар, поэтому очень трудно доказать, что товар приобретен именно у этого продавца. Закон в таких случаях допускает возможность использовать как доказательство показания свидетелей. Но нередко граждане приобретают товар, заказывают работы или услуги без свидетелей. Поэтому, несмотря на то что Закон не обязывает продавца выдавать товарный чек, покупатели должны сами себя обезопасить и требовать при покупках товарные чеки. Иногда продавцы отказывают в выдаче товарных чеков ввиду отсутствия бланков. Но это не является основанием для подобного отказа. Товарный чек можно выписать на простом листе бумаги с указанием номера свидетельства индивидуального предпринимателя, Ф.И.О. продавца, вида товара, цены, даты продажи, гарантийного срока и подписи.

Юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, получившие претензию, обязаны сообщить заявителю о результатах ее рассмотрения в соответствующий срок, предусмотренный договором либо действующим законодательством. Ответ на претензию направляется в письменном виде и подписывается руководителем предприятия.

Широко используемый в отношениях на потребительском рынке метод: сначала обращение потребителя с претензией к предпринимателю и лишь затем, в случае невозможности добровольного разрешения конфликта, в суд - должен носить обязательный, а не рекомендательный характер. Как указано выше, в судебной практике часто возникают ситуации, что ответчик лишь при получении повестки в суд и копии искового заявления, когда иск уже принят к производству суда, узнает, что у потребителя к нему есть какие-либо претензии, а конфликт, оказывается, можно было урегулировать добровольно.

Не обращаясь предварительно к ответчику, потребитель сам ухудшает свое положение. Он лишает себя возможности взыскать моральный вред, неустойку и другие санкции, предусмотренные Законом, лишь в случаях неудовлетворения законных требований потребителя в добровольном порядке, несоблюдения установленных сроков, наличия вины предпринимателя, что при отсутствии досудебного обращения истца установлено не будет. Надо учитывать, что требование о возмещении морального вреда, причиненного потребителю вследствие нарушения его прав продавцом (изготовителем, исполнителем), может быть удовлетворено только в судебном порядке.

Между тем соблюдение претензионного порядка может стать препятствием для потребителя при обращении за судебной защитой. В соответствии с п. 3 ст. 30 ГПК РФ иски к перевозчикам, вытекающие из договоров перевозки, предъявляются в суд по месту нахождения перевозчика, которому в установленном порядке была предъявлена претензия. При этом речь идет об исключительной подсудности. В то же время в соответствии с п. 2 ст. 17 Закона "О защите прав потребителей" иски о защите прав потребителей могут быть предъявлены по выбору истца: в суд по месту нахождения организации, в суд по месту жительства истца, в суд по месту заключения или исполнения договора. Налицо коллизия законов, которая должна толковаться в пользу слабой стороны, т.е. потребителя.

Досудебный порядок защиты прав потребителей является не чем иным, как случаем частноправового порядка защиты прав. Он включает как минимум две возможности: осуществление самозащиты и разрешение возникшего конфликта в рамках непосредственного взаимодействия потребителя и его контрагента. Последнее обычно происходит при помощи переговоров и претензионной процедуры, законодательство не исключает и применения медиации (посредничества). Думается, что совершенствование рассматриваемого частноправового порядка защиты прав потребителей можно произвести по этим направлениям.

Не случайно в литературе предлагается наибольшее внимание в законодательстве уделить нормам, развивающим способы частноправового урегулирования. В частности, речь идет о непосредственном закреплении в Законе "О защите прав потребителей" открытого перечня применяемых потребителями на практике способов самозащиты: неисполнение встречных обязанностей (ст. 328 ГК РФ), реализация права на удержание и т.п.

Следует отметить, что досудебный порядок защиты прав потребителей не сводится только к предъявлению претензии. Как указано выше, в настоящее время постепенно получает развитие медиация (посредничество) в спорах с участием потребителей.

В практике разрешения названных конфликтов зачастую активную роль играют различные общественные объединения потребителей, функционирующие на основе ст. 45 Закона "О защите прав потребителей". Не умаляя роль общественных объединений в механизме медиации, в качестве посредников могут выступать и частные лица, имеющие соответствующий опыт урегулирования конфликтов и примирения сторон.

Следует учесть, что развитию института медиации способствует и современная нормативная база. В частности, в настоящее время действует Федеральный закон от 27.07.2010 N 193-ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)", целями которого являются:

применение в Российской Федерации альтернативной процедуры урегулирования споров с участием в качестве посредника независимого лица - медиатора (процедуры медиации);

содействие развитию партнерских деловых отношений и формированию этики делового оборота;

гармонизация социальных отношений.

Представляется логичным на уровне законодательства о защите прав потребителей решение вопроса относительно обязательности проведения медиации, а также разумных и сбалансированных с учетом интересов сторон правил о распределении расходов на проведение указанной процедуры.

В литературе также отмечается проблема переадресации претензий потребителей по качеству товара (работы, услуги) в так называемые сервисные центры. С этой целью продавец (исполнитель) включает в инструкцию по эксплуатации или гарантийный талон условие о том, что при обнаружении недостатков товара (работы, услуги) потребитель обращается в сервисный центр, расположенный по определенному адресу, и т.д. Следует учитывать, что данная информация носит не обязательный, а рекомендательный характер для потребителя. И, если он, несмотря на предоставленную ему информацию о порядке подачи и рассмотрения претензий, все же обращается непосредственно к продавцу (исполнителю), последний не вправе отказать в принятии и рассмотрении претензии.

2.3 Проблемы правоприменительной практики защиты прав потребителей

Проблема защиты прав потребителей весьма сложна, а судебная практика по ней, несмотря на значительный объем разрешенных споров в Российской Федерации, только формируется.

В зависимости от характера нарушаемого права защита может осуществляться в порядке уголовного, административного, гражданского судопроизводства (ст. 17 Закона "О защите прав потребителей").

Данный Закон предусматривает судебную защиту прав потребителей и закрепляет, что защита прав потребителей осуществляется судом. Если права потребителя нарушены, он имеет право обратиться в суд с исковым заявлением.

Следует отметить, что подавляющая часть претензий потребителей удовлетворяется не доходя до суда.

Законодательство предусматривает судебный порядок защиты нарушенных прав потребителя по иску самого потребителя, а также федерального антимонопольного органа, федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов), осуществляющих контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг), органов местного самоуправления, общественных объединений потребителей (их ассоциаций, союзов) по искам, предъявляемым в интересах потребителя, группы потребителей или неопределенного круга потребителей.

По общему правилу под судом в данном случае понимается суд общей юрисдикции, однако в случаях, установленных законодательством, споры, связанные с защитой прав потребителей, могут рассматриваться в арбитражных судах. Согласно п. 4 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ (АПК РФ) арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания.

Потребитель вправе обратиться в суд по поводу нарушения любого его права, установленного Законом "О защите прав потребителей" и подлежащего судебному рассмотрению.

Споры о защите прав потребителей традиционно имеют большой удельный вес в общем количестве дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и мировыми судьями.

Действующее законодательство о защите прав потребителей включает нормы, содержащиеся в Конституции РФ, Гражданском кодексе РФ, Уголовном кодексе РФ, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, Законе Российской Федерации "О защите прав потребителей", других законах и подзаконных актах. В данных нормативно-правовых актах содержатся нормы как специального, так и общего характера, в связи с чем в судебной практике возникают случаи неправильного толкования специальных норм, когда применяются общие правила вместо конкурирующих с ними специальных.

Подготовленное Верховным Судом РФ Постановление Пленума от 28 июня 2012 г. N 17 "О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей" обеспечивает правильное и единообразное разрешение вопросов, возникающих в судебной практике при рассмотрении гражданских дел указанной категории.

В данном Постановлении содержится ряд важных разъяснений, затрагивающих сферы применения законодательства о защите прав потребителей, определение понятий существенного недостатка товара (работы, услуги), недостатка технически сложного товара, процессуальные особенности рассмотрения дел о защите прав потребителей, способы защиты и восстановления нарушенных прав потребителей, а также даются разъяснения по другим актуальным вопросам, возникающим в правоприменительной практике.

Так, по вопросу определения сферы применения законодательства о защите прав потребителей Верховный Суд отметил, что отношения, одной из сторон в которых выступает гражданин, использующий, приобретающий, заказывающий либо имеющий намерение приобрести или заказать товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних, бытовых и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, а другой - организация либо индивидуальный предприниматель (изготовитель, исполнитель, продавец, импортер), осуществляющие продажу товаров, выполнение работ, оказание услуг, являются отношениями, регулируемыми Гражданским кодексом РФ, Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (п. 1 Постановления).

В то же время, на наш взгляд, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ следует отразить положение о том, что не подпадают под действие законодательства о защите прав потребителей споры, вытекающие из отношений между гражданами, вступающими в договорные отношения между собой с целью удовлетворения личных, семейных, домашних и иных нужд.

При этом, как справедливо указано в п. 12 Постановления, судам следует учитывать, что, "исходя из смысла пункта 4 ст. 23 ГК РФ, гражданин, осуществляющий предпринимательскую деятельность без образования юридического лица в нарушение требований, установленных пунктом 1 данной статьи, не вправе ссылаться в отношении заключенных им при этом сделок на то, что он не является предпринимателем. К таким сделкам суд применяет законодательство о защите прав потребителей".

Таким образом, особое значение для определения сферы действия законодательства о защите прав потребителей имеет определение правовой природы заключаемых сделок и правового статуса сторон по договору. По нашему мнению, отсутствие сведений о том, что ответчик по делу является индивидуальным предпринимателем, однако фактически реализует товары, выполняет работы или оказывает услуги, т.е. выступает продавцом, исполнителем или изготовителем на постоянной основе, не является основанием для неприменения к спорным правоотношениям норм Закона о защите прав потребителей.

Кроме того, следует отметить, что в настоящее время отсутствует правовая регламентация ряда ключевых элементов, входящих в процессуальный механизм защиты прав потребителей. Так, некоторые авторы вполне обоснованно указывают на необходимость создания специальных норм, регулирующих вопросы судебной защиты прав потребителей в отношениях с иностранными контрагентами, прежде всего в отношении сроков извещения таких контрагентов по этим делам, а также четкой регламентации права потребителя защищать свои права в третейских судах.

В пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда содержится важное разъяснение о том, что к отношениям по совершению нотариусом нотариальных действий, а также по оказанию квалифицированной юридической помощи адвокатами законодательство о защите прав потребителей не применяется. Данное положение, видимо, связано с особым правовым статусом нотариусов и адвокатов, предполагающим в том числе специальные виды ответственности, установленные соответствующими нормативно-правовыми актами.

В связи с этим, как представляется, в Постановлении Пленума следовало бы уделить особое внимание вопросам применения законодательства о защите прав потребителей к отношениям, возникающим из договоров оказания юридических услуг гражданам.

Полагаем, что на отношения, возникающие из договора на оказание юридических услуг, в части, не урегулированной соответствующими нормами ГК РФ, распространяется действие Закона о защите прав потребителей исходя из следующего.

В силу пункта 2 ст. 779 ГК РФ правила главы "Возмездное оказание услуг" распространяются в том числе на консультационные услуги.

В соответствии со ст. 783 ГК РФ общие положения о подряде (ст. ст. 702 - 729 ГК РФ) и положения о бытовом подряде (ст. ст. 730 - 739 ГК РФ) применяются к договору возмездного оказания услуг, если это не противоречит ст. ст. 779 - 782 ГК РФ, а также особенностям предмета договора возмездного оказания услуг.

Пункт 3 ст. 730 ГК РФ предусматривает, что к отношениям по договору бытового подряда, не урегулированным ГК РФ, применяются законы о защите прав потребителей и иные правовые акты, принятые в соответствии с ними.

Следовательно, так как договор об оказании юридических услуг - это возмездный договор, в силу которого лицо оказывает юридические услуги гражданину-потребителю, то на рассматриваемые отношения распространяется Закон о защите прав потребителей.

Вместе с тем, поскольку указанный договор по своему характеру не может в полной мере подпадать под действие гл. 3 Закона о защите прав потребителей, в силу ст. 39 названного Закона он будет распространяться на отношения, вытекающие из договора, в части, не урегулированной положениями ГК РФ, например в части общих правил (о праве граждан на предоставление информации, о компенсации морального вреда, об альтернативной подсудности и освобождении от уплаты государственной пошлины в предусмотренных налоговым законодательством случаях).

При этом, на наш взгляд, правовые последствия нарушения договора об оказании юридических услуг в случае отсутствия условия о стоимости таких услуг также регулируются законодательством о защите прав потребителей.

Как указано в п. 2 Обзора Верховного Суда Российской Федерации по отдельным вопросам судебной практики о применении законодательства о защите прав потребителей при рассмотрении гражданских дел, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 1 февраля 2012 г., отсутствие в договоре об оказании посреднических услуг, который характеризуется Верховным Судом РФ как договор оказания услуг, указание на стоимость оказываемых услуг не свидетельствует о недействительности данного договора, а лишь порождает у исполнителя право требовать от заказчика оплаты своих услуг на основании пункта 3 ст. 424 ГК РФ, в соответствии с которым в случаях, когда в возмездном договоре цена не предусмотрена и может быть определена исходя из условий договора, исполнение договора должно быть оплачено по цене, которая при сравнимых обстоятельствах обычно взимается за аналогичные товары, работы, услуги.

Если рассматривать договор оказания юридических услуг как договор поручения, то данное обстоятельство, на наш взгляд, не исключает возможности распространения на данные правоотношения действия Закона о защите прав потребителей в части, не урегулированной положениями ГК РФ. В обсуждаемом Постановлении Пленума даны важные разъяснения относительно процессуальных особенностей рассмотрения гражданских дел о защите прав потребителей. Так, в п. 24 Постановления указано, что дела по спорам о защите неимущественных прав потребителей (например, отказ в предоставлении необходимой и достоверной информации об изготовителе), равно как и требование имущественного характера, не подлежащее оценке, а также требование о компенсации морального вреда подсудны районному суду (ст. ст. 23, 24 Гражданского процессуального кодекса РФ).

Вместе с тем, как полагаем, в данный пункт следует включить разъяснения относительно разграничения родовой подсудности гражданских дел указанной категории между районными судами и мировыми судьями при заявлении истцом наряду с требованиями имущественного характера, не превышающими 50000 руб., требований о взыскании компенсации морального вреда, поскольку Закон о защите прав потребителей регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг).

Кроме того, представляется, что если требование о компенсации морального вреда является способом защиты имущественного права, когда это допускается Законом (в частности, по делам о защите прав потребителей), подсудность дела должна определяться в зависимости от цены иска по имущественному требованию, независимо от требуемой компенсации морального вреда. Данная правовая позиция была отражена в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за I квартал 2002 года, утвержденном Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 10 июля 2002 года. Как следует из п. 46 Постановления Пленума, при удовлетворении судом требований потребителя в связи с нарушением его прав, установленных Законом о защите прав потребителей, которые не были удовлетворены в добровольном порядке продавцом (исполнителем, изготовителем, уполномоченной организацией или уполномоченным индивидуальным предпринимателем, импортером), суд взыскивает с ответчика в пользу потребителя штраф, независимо от того, заявлялось ли такое требование суду.

При этом в указанном пункте Постановления Пленума содержится ссылка на пункт 6 ст. 13 Закона о защите прав потребителей, однако в данном Законе отсутствует указание о взыскании суммы штрафа в пользу потребителя.

Исходя из содержания подп. 7 п. 1 ст. 46 Бюджетного кодекса РФ указанный штраф за несоблюдение в добровольном порядке удовлетворения требования потребителя, по общему правилу, зачисляется в бюджет муниципального образования (местный бюджет) по месту нахождения суда, вынесшего решение о наложении штрафа.

Данная правовая позиция также нашла отражение в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 18 мая 2010 г. N 10-В10-268, приведенном в Обзоре Верховного Суда Российской Федерации по отдельным вопросам судебной практики при применении законодательства о защите прав потребителей при рассмотрении гражданских дел, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 1 февраля 2012 г., а также в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за IV квартал 2006 года.

В указанном Обзоре по отдельным вопросам судебной практики, утвержденном 1 февраля 2012 г., имеется ссылка на Определение Верховного Суда Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. N 14-В09-1269, в котором Верховный Суд признал правильным вывод суда кассационной инстанции о том, что потребитель не может являться получателем штрафа за несоблюдение в добровольном порядке удовлетворения требования потребителя.

В связи с изложенным необходимо более подробное разъяснение Верховного Суда в части определения получателя штрафа за несоблюдение в добровольном порядке удовлетворения требования потребителя. По нашему мнению, подобный штраф следует по общему правилу взыскивать в доход местного бюджета, поскольку в Законе о защите прав потребителей отсутствует специальное указание о взыскании такого штрафа в пользу потребителя.

В данном случае наложение штрафа выступает в качестве одной из форм публично-правовой ответственности изготовителя, исполнителя, импортера, продавца за несоблюдение в добровольном порядке удовлетворения требования потребителя.

В то же время в Законе о защите прав потребителей оговорены способы защиты нарушенных прав потребителей, выступающие формой частноправовой ответственности, например взыскание неустойки, возмещение убытков и т.д.



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Закон Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" действует 24 года. За это время в него было внесено 21 изменение (последние изменения были внесены Федеральным законом от 13.07.2015 N 233-ФЗ).

Особенностью Закона "О защите прав потребителей" является взаимосвязь его норм и норм отраслевых (специальных) федеральных законов, регламентирующих права граждан - потребителей различных услуг.

В течение 2013 года четыре раза вносились изменения в Закон "О защите прав потребителей", которые были обусловлены принятием иных федеральных законов и стремлением обеспечить необходимую гармонизацию между соответствующими правовыми нормами в целях их непротиворечивого применения.

Для регулирования отношений по защите прав потребителей важное значение имеет Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2012 года N 17 "О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей".

Согласно названному Постановлению в случаях, когда отдельные виды отношений с участием потребителей регулируются специальными законами Российской Федерации, содержащими нормы гражданского права, к этим отношениям Закон "О защите прав потребителей" применяется в части, не урегулированной специальными законами (пункт 2 Постановления). Иными словами, можно говорить о субсидиарном применении норм Закона "О защите прав потребителей" к отношениям с участием потребителей.

В связи с этим большое значение для развития законодательства о защите прав потребителей имеет общая направленность и характер изменений, которые вносятся в специальные федеральные законы. Одной из сфер правоотношений с участием потребителей, в которой в 2013 - 2014 годах наиболее активно шел процесс совершенствования правового регулирования, стала сфера оказания услуг связи.

С 1 декабря 2013 года вступил в силу Федеральный закон от 25 декабря 2012 года N 253-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О связи" и статьи 333.33 и 333.34 части второй Налогового кодекса Российской Федерации", ставший известным как Закон о "переносе MNP" (mobile number portability) или "об отмене мобильного рабства". Новая норма пункта 4 статьи 44 Федерального закона от 7 июля 2003 года N 126-ФЗ "О связи" закрепила право абонента сохранить свой абонентский номер, используемый на основании договора об оказании услуг связи, в пределах территории, определенной Правительством Российской Федерации. При этом необходимо осуществить расторжение действующего договора об оказании услуг связи с оператором подвижной связи, погашение задолженности по оплате услуг связи и заключение нового договора об оказании услуг связи с другим оператором подвижной радиотелефонной связи.

Еще более значимые новации, вступившие в силу с 1 мая 2014 года, содержатся в Федеральном законе от 23 июля 2013 года N 229-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О связи". Указанный Закон ввел понятие такого получившего массовое распространение вида услуг связи, как контентные услуги, закрепил в правилах оказание контентных услуг исключительно с согласия абонента, выраженного посредством совершения им действий, однозначно идентифицирующих абонента и позволяющих достоверно установить его волеизъявление на получение данных услуг.

Разработка и принятие данного Закона были обусловлены многочисленными жалобами граждан на получение на свой номер мобильного телефона различной информации, за получение которой без согласия абонента с него списывались денежные средства.

Таким образом, развитие законодательной базы, регулирующей отношения в области связи, в 2013 - 2014 годах в целом шло по пути расширения прав потребителей (абонентов) при одновременном закреплении корреспондирующих с этими правами обязанностей операторов связи, призванных не допустить риски потребителей, которые могли бы возникнуть из-за различных проявлений недобросовестности со стороны хозяйствующих субъектов.

Другой сферой правового регулирования потребительских правоотношений является защита прав потребителей финансовых услуг и регулирование потребительского кредитования. Существенные новации (вступили в силу с 1 июля 2014 года) связаны с принятием Федерального закона от 21 декабря 2013 года N 363-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О потребительском кредите (займе)". Статьей 1 указанного Закона были внесены соответствующие изменения в статьи 10, 16, 24 и 40 Закона "О защите прав потребителей".

Современный финансовый рынок характеризуется многообразием и комплексным характером услуг, предоставляемых финансовыми организациями потребителям. Следует отметить, что под действие законодательства о защите прав потребителей в настоящее время не подпадают соответствующие услуги на рынке валютных операций, ценных бумаг, операций по результатам деятельности паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов.

Согласно пункту 1 статьи 40 Закона "О защите прав потребителей" федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей, включая финансовую сферу, осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Функции такого органа выполняет Роспотребнадзор, который находится в непосредственном подчинении Правительства Российской Федерации.

Органами, наделенными специальной компетенцией по защите прав потребителей в сфере финансовых услуг, являются Центральный банк России и его подразделения. Служба Банка России по финансовым рынкам (бывшая ФСФР) была полностью интегрирована в структуру центрального аппарата Банка России. При этом было создано девять новых подразделений, в том числе Служба по защите прав потребителей финансовых услуг и миноритарных акционеров.

Таким образом, в результате создания единого мегарегулятора на финансовых рынках в лице Банка России были усилены государственные гарантии защиты прав потребителей финансовых услуг.

Наряду с Роспотребнадзором полномочиями в сфере защиты прав потребителей в различных сферах отношений наделены федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные объединения потребителей. Все перечисленные выше государственные органы, органы местного самоуправления и общественные объединения составляют национальную систему защиты потребителей.

Уровень защиты прав потребителей можно назвать одним из наиболее значимых индикаторов социального благополучия в обществе, а действующее в этой сфере законодательство - фактором влияния на качество жизни граждан. В этих целях необходимо устранить имеющиеся пробелы и коллизии в законодательстве.

С учетом сказанного можно высказать следующие предложения.

1. С учетом произошедших в 2013 - 2014 годах существенных изменений в законодательстве, регулирующем отношения с участием потребителей, полагаем целесообразным проведение мониторинга применения законодательства в названной сфере. В проведении указанного мониторинга наряду с государственными органами могут принять участие и общественные объединения потребителей, что можно рассматривать как форму общественного контроля за применением законодательства в интересах граждан.

2. Полагаем логичным разработать предложение по введению должности уполномоченного по правам потребителей в Российской Федерации. Его деятельность могла бы охватить права потребителей не только в сфере финансовых услуг (как предусматривается соответствующим законопроектом Правительства РФ), но и в иных сферах оказываемых гражданам услуг и работ.

3. Необходимо отметить, что изменения как в Закон "О защите прав потребителей", так и в федеральные законы, регулирующие отношения с участием потребителей в различных сферах (финансовые услуги, отношения по перевозке пассажиров, груза и багажа, жилищно-коммунальные услуги и др.), вносятся не системно.

В связи с этим полагаем целесообразным разработать концепцию развития законодательства, регулирующего правоотношения с участием потребителей (прежде всего, предстоит модернизировать Закон "О защите прав потребителей"). Это позволит устранить имеющиеся пробелы и коллизии в соответствующих законодательных актах, определить общее направление развития законодательства в названной сфере правового регулирования.

Наряду с названными главной задачей представляется разработка и последующее утверждение стратегии защиты прав потребителей в Российской Федерации. Указанная стратегия должна определить приоритеты и направления развития законодательного регулирования отношений с участием потребителей, а также меры по развитию национальной системы защиты прав потребителей на федеральном, региональном и муниципальном уровнях и укреплению роли общественных потребительских организаций.



СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Нормативно-правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // «Собрании законодательства РФ», 04.08.2014, N 31, ст. 4398.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11. 1994 г. № 52-ФЗ (ред. от 28.03.2017) // «Собрание законодательства РФ». 05.12.1994. №32, Ст.3301.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 28.03.2017) //"Собрание законодательства РФ", 29.01.1996, N 5, ст. 410.

4. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. от 28.03.2017) // "Собрание законодательства РФ", 18.11.2002, N 46, ст. 4532.

5. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" от 24.07.2002 N 95-ФЗ (ред. от 15.02.2016) // "Собрание законодательства РФ", 29.07.2002, N 30, ст. 3012.

6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 02.06.2016) //"Собрание законодательства РФ", 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.

7. Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 (ред. от 13.07.2016) "О защите прав потребителей" //"Собрание законодательства РФ", 15.01.1996, N 3, ст. 140.

8. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 02.06.2016) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 18.10.1999, N 42, ст. 5005.

9. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 15.02.2016) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822.

10. Федеральный закон от 19.05.1995 N 82-ФЗ (ред. от 31.01.2016) "Об общественных объединениях" // "Собрание законодательства РФ", 22.05.1995, N 21, ст. 1930.

11. Федеральный закон от 25.04.2002 N 40-ФЗ (ред. от 23.05.2016) "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" // "Собрание законодательства РФ", 06.05.2002, N 18, ст. 1720

12. Федеральный закон от 27.07.2010 N 193-ФЗ (ред. от 23.07.2013) "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" //"Собрание законодательства РФ", 02.08.2010, N 31, ст. 4162.

13. Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 322 (ред. от 23.07.2015)"Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека" //"Собрание законодательства РФ", 12.07.2004, N 28, ст. 2899.

14. Письмо Роспотребнадзора от 23.07.2012 N 01/8179-12-32 "О постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2012 года N 17 "О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей" // СПС «КонсультантПлюс».

Судебная практика:

15. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2012 N 17 "О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей" //"Бюллетень Верховного Суда РФ", N 9, сентябрь, 2012.

16. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 января 2015 г. N 2 "О применении судами законодательства об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" //"Бюллетень Верховного Суда РФ", N 3, март, 2015

17. Обзор Верховного Суда Российской Федерации по отдельным вопросам судебной практики о применении законодательства о защите прав потребителей при рассмотрении гражданских дел (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 01.02.2012) // "Бюллетень Верховного Суда РФ", N 4, апрель, 2012.

18. Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2006 года, утвержденный Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 7 и 14 июня 2006 г. // Бюллетень ВС РФ. 2006. N 9.

...