Принцип гласності в діяльності органів прокуратури України та його обмеження

Одним із таких принципів діяльності прокуратури є принцип гласності, що ґрунтується на нормах Конституції України, які водночас і встановлюють його межі, якими є інтереси національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку; запобігання заворушенням чи злочинам, охорона здоров'я населення; захист репутації або прав інших людей; запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя. Таким чином, зазначені цілі є причинами формування інституту інформації з обмеженим доступом, покликаного захищати інтереси громадян, суспільства та держави та встановлювати обмеження принципу гласності в роботі усіх державних органів, у тому числі й органів прокуратури.

Постановка завдання. Мета статті - з'ясувати поняття, зміст, основні положення принципу гласності у роботі органів прокуратури та його обмеження інститутом інформації з обмеженим доступом. Предмет розгляду цього наукового дослідження - правові норми та наукові теорії, що визначають правила поведінки працівників прокуратури щодо реалізації принципу гласності в їх діяльності та дотримання режиму інформації з обмеженим доступом.

Результати дослідження. Термін «принцип» походить від латинського слова «ргіпсіріит», яке означає «начало», «основа». Водночас принцип - це те, що лежить в основі певної теорії науки, внутрішнє переконання людини, основне правило поведінки [22, с. 547]. За В.І. Далем, слово «принцип» означає наукове чи моральне начало, основу, правило, від якого не відступають [24, с. 431]. У правовій доктрині, зазначає О.В. Старчук, під час визначення поняття принципів права науковці вживають такі категорії, як вихідні теоретичні положення, основні, керівні засади (ідеї), загальні нормативно-керівні положення, провідні засади, закономірність, сутність, система координат тощо. Багато категорій є однорідними. Тому, на думку О.В. Старчук, принципи - це загальні, керівні (основні, головні, відправні, вихідні теоретичні, загальні нормативно-керівні, спрямовуючі) положення [23, с. 40]. В українській правовій традиції останнього століття склалася думка, відповідно до якої поняття «принцип» означає вихідне положення, напрям, ідею [8, с. 195], порядок здійснення регулюючого впливу [11, с. 12] тощо. Юридичними ознаками принципів є: 1) законодавче закріплення в нормах права; 2) об'єктивність змісту, тобто принципи відображають об'єктивні закономірності суспільних відносин та представляють взаємообумовлений об'єктивний вираз волі держави, її політики щодо того чи іншого державно-суспільного явища; 3) суб'єктивність форми, тобто вони виступають продуктом усвідомленої діяльності законодавця, який враховує наявні соціально-історичні умови; 4) специфічні наслідки їх недотримання або порушення, тобто наявність гарантій щодо них: юридичних, процедурних, матеріальних [14]. Ці ознаки характерні і для принципів діяльності органів прокуратури. Однак опис конкретних дій або повноважень певного органу традиційно принципом не вважається.

Підтримуючи позицію М.П. Гурковського, вважаємо, що принципами є такі нормативно-керівні положення, які діють безвідносно до змін, доповнень або скасування окремих актів і правових норм і визначають порядок функціонування цієї діяльності; це ідейні основи, які уособлюють закономірності розвитку певної діяльності, показують її сутність і специфіку як самостійного правового явища та виступають основою практичної діяльності публічних органів [1, с. 60]. У науковій та навчальній літературі принципи прокуратури визначають як керівні ідеї, що знайшли своє закріплення в нормах права і якими узагальнюються відповідні прокурорсько-наглядові суспільні явища як відображення об'єктивної реальності та діючих у ній закономірностей [14].

Критеріями визначення принципів організації та діяльності органів прокуратури, на думку К.І. Кузьміна, є по-перше, те, що ці принципи мають відображати особливості внутрішнього механізму діяльності прокуратури, і, по-друге, відповідати сутності поняття «принцип» як керівної ідеї, яка спрямовує діяльність прокуратури, визначаючи її особливості та зміст [7, с. 33].

Науковці визначають велику кількість видів принципів діяльності органів прокуратури, серед яких більшість відзначає принцип гласності. Так, в одному з останніх дисертаційних досліджень принципів організації та діяльності прокуратури України, проведеному В.І. Малюгою, теж було виокремлено принцип гласності діяльності прокуратури [9, с. 169].

Тенденції відкритості органів прокуратури для суспільства обумовлені необхідністю подолання проблеми корупції та громадського нагляду за належним здійсненням правового забезпечення захисту від протиправних посягань на права і свободи людини, суспільний та державний лад. Принцип гласності своє правове закріплення знайшов у декількох нормативно-правових актах. Джерелом засад гласності діяльності прокуратури як державного органу є, як уже зазначалось, Конституція України. У нормі, що міститься у ст. 34 Конституції України, вказують М.С. Демкова та М.В. Фігель, розкриваються два принципи забезпечення доступу до інформації: презумпція доступності та відкритості інформації і дотримання обмежень, установлених законом [2].

Модельний Закон «Про прокуратуру» у ст. 3 одним із головних принципів діяльності прокуратури визначає гласність діяльності органів прокуратури, проте у тій мірі, в якій це не суперечить вимогам законів про охорону прав і свобод людини і громадянина, а також законодавства про захист державної та іншої спеціально охоронюваної законом таємниці. Тобто цей нормативний акт встановлює презумпцію гласності діяльності органів прокуратури, яка має своє відображення у новому законі України «Про прокуратуру», що формулює ці положення у п. 9 ст. 3 «Засади діяльності прокуратури» таким чином: прозорість діяльності прокуратури забезпечується вільним доступом до інформації довідкового характеру, наданням на запити інформації, якщо законом не встановлено обмежень щодо її надання [10]. Спираючись на положення Модельного Закону «Про прокуратуру» доходимо висновку, що такими обмеженнями є охоронювані законом таємниці.

Як зазначають науковці, принцип гласності, що лежить в основі демократії, стосовно діяльності роботи органів прокуратури припускає відкритість, повноту і достовірність інформації про функціонування прокуратури, а також поінформованість державних органів влади і населення через засоби масової інформації про дійсні цілі, характер роботи органів прокуратури, про стан законності та заходи щодо її зміцнення. Водночас науковці наголошують, що при цьому органи прокуратури діють гласно в тій мірі, що не суперечить вимогам закону про охорону прав і свобод громадян, а так само й про державну та іншу таємницю [12].

У попередньому вітчизняному Законі України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 р., у ст. 6 «Принципи організації і діяльності прокуратури», зазначалось, що органи прокуратури України діють гласно, інформують державні органи влади, громадськість про стан законності та заходи щодо її зміцнення, оприлюднюють та надають інформацію за запитами відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» [21]. Таким чином, основні засади обігу публічної інформації з обмеженим доступом, передбачені цим законом, поширюються і на роботу органів прокуратури та повинні бути включені до змісту принципу гласності роботи цього державного правоохоронного органу.

Основний принцип забезпечення доступу до публічної інформації відповідно до ст. 4 Закону України «Про доступ до публічної інформації» [21] - це презумпція відкритості, яка полягає у прозорості діяльності суб'єктів владних повноважень, вільному отриманні, поширенні та будь-якому іншому використанні інформації, що була надана або оприлюднена відповідно до цього Закону, крім обмежень, встановлених законом [15]. Такі обмеження передбачені ст. ст. 6-11, водночас аналіз зазначених статей дає змогу з'ясувати основні засади обігу інформації з обмеженим доступом в Україні. На наш погляд, основними принципами, що визначають порядок обігу публічної інформації з обмеженим доступом, а саме конфіденційної, таємної та службової інформації, є такі: 1) порядок обмеження доступу визначається законодавством України; 2) вичерпний перелік підстав обмеження доступу до інформації: в інтересах забезпечення національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 3) негативні наслідки розголошення такої інформації у вигляді істотної шкоди зазначеним у п. 2 інтересам, яка переважає суспільний інтерес в її отриманні; 4) попереднє оприлюднення відомостей, що складають інформацію з обмеженим доступом, виключає можливість подальшого обмеження доступу до такої інформації; 5) зникнення підстав для обмеження доступу до інформації виключає подальше обмеження доступу до неї; 6) обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ; 7) поширення конфіденційної інформації розпорядниками тільки за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини; 8) таємною є інформація, що містить будь-яку передбачену законом таємницю; 9) обов'язковість грифів обмеження доступу до документів, що містять інформацію з обмеженим доступом; 10) нормативні документи, що визначають порядок та підстави обмеження доступу до інформації, мають бути вільні для доступу; 11) кожна особа має право доступу до інформації про неї, яка збирається та зберігається; 12) право вимоги виправлення неточної, неповної, застарілої інформації про себе, знищення інформації про себе, збирання, використання чи зберігання якої здійснюється з порушенням вимог закону; 13) право на ознайомлення за рішенням суду з інформацією про інших осіб, якщо це необхідно для реалізації та захисту прав та законних інтересів; 14) відшкодування шкоди у разі розкриття інформації про особу з порушенням вимог, визначених законом; 15) обсяг інформації про особу, що збирається, зберігається і використовується розпорядниками інформації, має бути максимально обмеженим і використовуватися лише з метою та у спосіб, визначений законом; 16) зберігання інформації про особу не повинно тривати довше, ніж це необхідно для досягнення мети, задля якої ця інформація збиралася; 17) можливість оскарження відмови особи в доступі до інформації про неї, приховування, незаконне збирання, використання, зберігання чи поширення інформації; 18) пріоритет національного інтересу у боротьбі з корупцією над конфіденційністю персональних даних майнового характеру; 19) можливість поширення інформації з обмеженим доступом, якщо вона є суспільно необхідною, тобто є предметом суспільного інтересу, і право громадськості знати цю інформацію переважає потенційну шкоду від її поширення [15; 17]. Ці положення, на нашу думку, повинні знайти відображення в окремому відомчому нормативно-правовому акті, що регулюватиме діяльність працівників органів прокуратури, пов'язану з використанням інформації з обмеженим доступом.

Про часткове використання цих принципів обігу публічної інформації з обмеженим доступом у роботі органів прокуратури свідчить важливий внутрішньовідомчий документ «Інструкція про порядок забезпечення доступу до публічної інформації у Генеральній прокуратурі України». Цей документ містить презумпцію відкритості публічної інформації, а саме: відмова у наданні інформації, до якої у встановленому законом порядку не обмежено доступ, не допускається. Відповідно до цієї інструкції визначено переліки публічної інформації, яка підлягає опублікуванню, проте є обмеження, пов'язані з можливим віднесенням до інформації з обмеженим доступом таких відомостей, як прізвища, імена та по батькові керівників Генеральної прокуратури, її самостійних структурних підрозділів, прокурорів обласного рівня; про адреси електронної пошти, службові номери засобів зв'язку органів прокуратури та їх керівників. Конкретизовані Перелік відомостей, що становлять службову інформацію і містяться в документах органів прокуратури України, та Перелік документів, які містять службову інформацію, схвалюються експертною комісією та затверджуються наказом Генерального прокурора України. Доступ до вказаних переліків не може бути обмежений. Водночас відповідно до п. 4.3. «Інструкції про порядок забезпечення доступу до публічної інформації у Генеральній прокуратурі України» інформація з обмеженим доступом, до якої відповідно до статей 8 і 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» належить службова і таємна інформація, оприлюдненню та наданню на запити не підлягає. Цим же документом визначено зміст таємної інформації у роботі органів прокуратури, тобто до такої інформації віднесено інформацію, що містить державну, професійну, банківську таємницю та іншу передбачену законом таємницю, а також таємницю слідства. З урахуванням принципу гласності роботи органів прокуратури така інформація також може бути оприлюднена, але за певних умов та процедур, що визначаються законами України [4]. Так, наприклад: 1) інформація, що містить таємницю слідства, може бути надана лише з дозволу слідчого або відповідного прокурора в обсязі, який вони визнають можливим, у порядку, визначеному кримінально-процесуальним законодавством; 2) інформація про особу, яка затримана, підозрюється чи обвинувачується у вчиненні злочину, або особу, яка вчинила адміністративне правопорушення, може бути оприлюднена лише в разі набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо неї або винесення постанови у справі про адміністративне правопорушення, а стосовно потерпілих від правопорушень - лише за їх згодою.

Перевага принципу публічності над обмеженням оприлюднення інформації з обмеженим доступом демонструє ще одне правило, визначене у п. 4.9 Інструкції про порядок забезпечення доступу до публічної інформації у Генеральній прокуратурі України, відповідно до якого керівники самостійних структурних підрозділів при отриманні запитів на інформацію, віднесену до категорії з обмеженим доступом, зобов'язані перевірити, чи є на час отримання запиту законні підстави для обмеження доступу, які існували раніше, або її оприлюднення. Про відмову у наданні інформації відповідь надається запитувачу у письмовій формі за підписом начальника відділу з питань доступу до публічної інформації у порядку та строки, визначені цією інструкцією [4]. Тобто внутрішньовідомчий документ зобов'язує керівників самостійних структурних підрозділів органів прокуратури при отриманні запитів на інформацію, віднесену до категорії з обмеженим доступом, щоразу досліджувати актуальність обмеження доступу до такої інформації.

Новий Закон України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-УП, який набув чинності з 15 липня 2015 року у п. 9 ст. 3 «Засади діяльності прокуратури», формулює принцип гласності у роботі органів прокуратури як засади прозорості діяльності прокуратури, що забезпечується відкритим і конкурсним зайняттям посади прокурора, вільним доступом до інформації довідкового характеру, наданням на запити інформації, якщо законом не встановлено обмежень щодо її надання [20]. Такі обмеження стосуються інформації з обмеженим доступом. Так, відповідно до ст. 9 цього закону «Повноваження Генерального прокурора України», усі накази Генерального прокурора України оприлюднюються на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України з додержанням вимог режиму таємності. Також, відповідно до ст. 19 «Загальні права та обов'язки прокурора», усі прокурори зобов'язані не розголошувати відомості, які становлять таємницю, що охороняється законом. За не виконання цього обов'язку відповідно до ст. 43 прокурор може бути притягнений до дисциплінарної відповідальності. Проте закон не встановлює обов'язок інших працівників прокуратури [16] дотримуватись режиму інформації з обмеженим доступом та не передбачає для них відповідного покарання.

Узагальнюючи, можна сказати, що принцип гласності - це функціональний міжгалузевий принцип, згідно з яким органи прокуратури діють гласно, інформують державні органи влади, громадськість про стан законності та заходи щодо її зміцнення. Результати прокурорських перевірок та заходи щодо усунення виявлених порушень закону стають відомими усій громадськості через засоби масової інформації. Як зазначається у ст. 6 «Інформування про діяльність прокуратури» Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-УП, інформація про діяльність прокуратури оприлюднюється в загальнодержавних та місцевих друкованих засобах масової інформації і на офіційних веб-сайтах органів прокуратури. Нове законодавче визначення змісту принципу гласності порівняно з його правовим регулюванням у ст. 6 та 51-1 Закону України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року №1789-ХІІ є, на наш погляд, прогресивнішим.

У Генеральній прокуратурі для більш ефективної реалізації принципу гласності наказом Генерального прокурора від 05 січня 2000 року №1 було створено на правах самостійного відділу прес-центр. А ще раніше наказом від 06 жовтня 1998 року №6 «Про заходи щодо поглиблення ділових зв'язків із засобами масової інформації» зобов'язано прокурорів усіх рівнів періодично і систематично аналізувати та здійснювати практичні заходи, спрямовані на розширення та підтримання тісних ділових зв'язків із засобами масової інформації, домагатись регулярного висвітлення в них питань, пов'язаних із неухильним виконанням прокуратурою обов'язків, покладених на неї Конституцією України [14].

На сьогодні забезпеченню належної реалізації визначеного Законом України «Про прокуратуру» принципу гласності діяльності як одного з дієвих засобів зміцнення законності та формування довіри до органів прокуратури України присвячений наказ Генеральної прокуратури України від 30 серпня 2014 року №11 гн «Про організацію інформування суспільства щодо діяльності органів прокуратури України» [18]. Цей документ визначає пріоритетне значення оприлюднення інформації суспільно важливого характеру з питань діяльності прокуратури, насамперед про результати роботи, які реально сприяли відновленню або зміцненню законності та правопорядку.

Попередником цього наказу був наказ Генеральної прокуратури України №11 гн «Про організацію роботи органів прокуратури України з реалізації принципу гласності» [19], який зазначав, що гласність у діяльності прокуратур усіх рівнів треба розглядати як важливий засіб запобігання злочинності, зміцнення законності та формулювання в суспільстві об'єктивної думки щодо виконання органами прокуратури покладених на них завдань і функцій. Відповідно до цього наказу, який втратив чинність, зазначає І. В. Орищенко, основними напрямами роботи системи прокуратури щодо втілення принципу гласності у власну діяльність потрібно було визнавати: 1) висвітлення результатів діяльності, які реально вплинули на зміцнення законності та правопорядку, на поновлення прав громадян та захист інтересів держави; 2) розкриття причин і умов, які сприяли вчиненню злочинів та порушенням закону, пропозиції щодо шляхів їх усунення та попередження; 3) своєчасне реагування на критичні публікації і повідомлення про роботу органів прокуратури; 4) запобігання поширенню інформації, яка містить державну чи будь-яку іншу таємницю або конфіденційні відомості, стосовно яких законодавством встановлено обмеження; 5) налагодження і підтримку ділових зв'язків та контактів із загальнодержавними, регіональними і місцевими засобами масової інформації [13, с. 692]. Ці основні напрями реалізації принципу гласності присутні й у новому наказі Генеральної прокуратури №11 гн від 30 серпня 2014 року.

Водночас реалізація цього принципу передбачає певні обмеження. І. В. Орищенко, зазначає також, що, втілюючи принцип гласності у свою власну діяльність, посадові особи прокуратури повинні мати на увазі, що згідно зі ст. 31 та 32 Конституції України кожному гарантується таємниця листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції, а також обмеження щодо збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу. Це означає, що інформація, яка надійшла до прокуратури про приватне життя тієї чи іншої особи, не може бути піддана розголосу [13, с. 693].

Ця презумпція обмеження принципу гласності діяльності органів прокуратури знайшла своє місце у п. 1.4. та 1.5. наказу Генеральної прокуратури «Про організацію інформування суспільства щодо діяльності органів прокуратури України» №11 гн від 30 серпня 2014 року [18], в яких зазначається, що під час такої інформаційної діяльності органів прокуратури необхідно запобігати поширенню інформації, яка містить державну чи будь - яку іншу таємницю або конфіденційні відомості, стосовно яких законодавством встановлено особливий порядок захисту, не допускати поширення даних про особу підозрюваного, обвинуваченого або підсудного до набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього, а стосовно потерпілого - без його згоди, а також інформацію про досудове розслідування кримінальних правопорушень оприлюднювати лише за погодженням із прокурором, який здійснює процесуальне керівництво ним, за умови, що це не зашкодить швидкому, повному і неупередженому розслідуванню та не призведе до порушення прав учасників кримінального провадження.

Законодавчі положення щодо поєднання принципу гласності діяльності органів прокуратури та його обмежень знайшло відображення й у Кодексі професійної етики та поведінки працівників прокуратури. Причому правові акценти розставлені дещо іншим чином, ніж у Законі України «Про прокуратуру», оскільки на перше місце поставлено обов'язок працівників прокуратури забезпечувати конфіденційність, а потім прозорість своєї роботи. Так, відповідно до ст. 11 «Конфіденційність. Прозорість службової діяльності» цього кодексу працівник прокуратури зобов'язаний забезпечувати конфіденційність інформації, яка стала йому відома у зв'язку з виконанням його службових повноважень, крім тих випадків, коли законом передбачено право чи обов'язок розкривати таку інформацію. Цей кодекс зобов'язує працівників прокуратури приділяти особливу увагу питанням обмеження доступу до персональних даних громадян. Відповідно до ст. 24 Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури працівник прокуратури має уважно ставитися до гарантування права особи на захист, дотримання адвокатської таємниці, не повинен перешкоджати передбаченому законом спілкуванню підозрюваного та обвинуваченого з адвокатом. Водночас для забезпечення прозорості службової діяльності працівник прокуратури не має права відмовляти фізичним чи юридичним особам у своєчасному наданні повної і достовірної інформації, в тому числі щодо його діяльності чи прийнятих ним рішень, якщо це передбачено законом [6]. Проте цей документ може бути скоро змінений відповідно до прикінцевих положень нового Закону України «Про прокуратуру», водночас, на наш погляд, загальні положення чинного Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури мають залишитись з урахуванням зміщення акцентів на забезпечення принципу публічності.

Реалізацією принципу гласності в роботі органів прокуратури є також можливість заявника на його прохання після закінчення перевірки, але до прийняття Генеральним прокурором України та прокурорами обласного рівня остаточного рішення ознайомитися з матеріалами, що безпосередньо зачіпають його права та свободи. Проте таке ознайомлення можливе тільки в тих межах, в яких це не суперечить вимогам дотримання державної або іншої, що охороняється законом, таємниці, законним інтересам інших осіб. Якщо запитувачем інформації є уповноважений Верховної Ради України з прав людини, то Наказ Генеральної прокуратури передбачає, що такі запити щодо надання для ознайомлення документів, у тому числі тих, що містять інформацію з обмеженим доступом, та отримання їх копій підлягають задоволенню [5].

Таким чином, принцип гласності в роботі органів прокуратури не є абсолютним, оскільки має обмеження, пов'язані з потребою дотримання режиму інформації з обмеженим доступом, якою за чинним законодавством є конфіденційна, таємна та службова інформація.

Висновки. Аналіз законів, підзаконних актів та відомчих нормативних документів органів прокуратури свідчить про розпорошеність правил реалізації принципу гласності та його обмежень у зв'язку з використанням інформації з обмеженим доступом у роботі органів прокуратури. На наш погляд, потребують ґрунтовного аналізу всі наведені вище нормативно-правові акти з метою узагальнення усіх правил обігу інформації з обмеженим доступом та прийняття окремого відомчого акта про роботу в органах прокуратури з інформацією з обмеженим доступом.

Враховуючи описані у статті ознаки та основні положення принципу гласності в роботі органів прокуратури, вважаємо за можливе подати його авторське визначення. Так, пропонується принцип гласності діяльності прокуратури України визначити як комплекс правил, що закріплений у міжнародному та вітчизняному законодавстві, які відображають історично-сформовані та визначені стратегією розвитку України засади інформаційної діяльності органів прокуратури, спрямовані на максимальне інформування держави, суспільства, громадян щодо змісту та результатів діяльності цього державного органу через періодичну публічну звітність, засоби масової інформації та відповіді на запити, в межах режиму інформації з вільним доступом, та надання інформації з обмеженим доступом із дотриманням законодавчо визначених процедур її оприлюднення, за порушення яких передбачена юридична відповідальність.

У наступних наукових статтях планується детальніше дослідити основні положення принципу гласності та його обмеження в роботі органів прокуратури іноземних держав, а також запропонувати зміни до законодавства України з урахуванням передового міжнародного досвіду правового регулювання цих відносин.