Российский парламентаризм

Институты демократии народоправства на Руси, России уходят своими корнями в далекое прошлое. Это и институты прямого народного участия в определении судьбы отечества - вече. Псковское, Новгородское веча являются классическими образцами непосредственного участия населения в делах государства в Киевско-Новгородской Руси. На этих собраниях граждан, или «избранных» (старейшин, уполномоченных, князей и т.п.), обсуждались вопросы, которые считались актуальными для той или иной территории, а ограниченные ее пределы вполне позволяли такие сходы делать сравнительно регулярными. Городские вечевые собрания представляли собой стихийные собрания народа в кризисной ситуации. Именно такую ситуацию можно наблюдать на примере событий в Киеве в 1068 г. После поражения трех братьев Ярославичей от половцев горожане потребовали раздать коней и оружие и организовать оборону города. Вечники впервые определили себе князя, коим стал Всеслав Полоцкий, находившийся в это время в плену у Изяслава Киевского. Второй похожий эпизод имел место в 1097 г. во Владимире Волынском, когда князья Володарь Перемышльский и Василько Теребовльский пришли отомстить за ослепление последнего после Любечского княжеского съезда. Горожане Владимира отказались терпеть осаду и потребовали у своего князя выдать официально обвиненных в преступлении бояр князя Давыда Волынского, с чем правитель вынужден был согласиться.

Постепенно круг рассматриваемых дел более четко очерчивался наряду с делами частными, спорными и судебными все чаще темой обсуждения становятся общезначимые дела, включая вопросы войны и мира, объединения с соседями. Их и можно рассматривать как исторический прообраз парламента и первый этап его становления, хотя и с некоторой долей условности.

Основная история городских народных собраний начинается после 1097 г. К моменту, когда князья в Любече решали проблему, связанную с разделом Руси, в этом процессе оказались по-своему заинтересованы и горожане, которые состояли преимущественно из купцов и ремесленников. Поэтому говорить о том, что это сословное представительство в строгом смысле слова, невозможно по ряду причин: во-первых, сословия как определенные слои населения в России появляются лишь в процессе централизации единого Русского государства в XV-XVI вв.; во-вторых, своими корнями вече уходит во времена родоплеменного строя у восточных славян и является архаическим общественным институтом.

В Северо-Восточной Руси роль городских вечевых собраний была весьма значима. С XII-XIII вв. в Суздальской земле происходили общие собрания и собрания отдельных городов: Суздаля, Ростова, Владимира, Переяславля. Все сходки и съезды проходили не регулярно, а лишь в период политических кризисов. Известно, что в них участвовали бояре, дворяне, купцы, ремесленники, духовенство; не участвовали крестьяне-общинники, которые проживали на погостах. На одном из первых таких съездов в 1157 г. был избран князем Андрей Юрьевич. На другом в 1174 г., после его гибели, решался вопрос о новом князе.

Большую активность проявляли местные веча городов. Они вносил серьезные поправки в текущую политику князей. Так, в 1178 г. община владимирцев добилась казни нескольких пленных рязанских князей, которых пытался уберечь Всеволод. Без поддержки горожан, воля которых провозглашалась на сходе, владимирские князья реально ничего не могли сделать. Это разделение власти, возможно, фиксировалось в договорах.

Четких функций у вечевых сходок не было. В разных землях и в различное время вече приобретало разные формы и различную степень значимости в общественно-политической жизни: они могли решать вопросы войны и мира, заключать договоры о внешней торговле, выступать в качестве судебной инстанции во внутрисемейных спорах между князьями, выбирать или изгонять князя. Будучи достаточно влиятельными, вечевые собрания во всех пяти землях не сформировались как постоянные институты, не создали новых органов власти и собирались лишь в исключительных случаях.

После монгольского нашествия вечевая традиция пресеклась практически повсеместно, кроме Северо-Западной Руси. Многие крупные города, имевшие вечевые традиции, были разрушены, а их население частью перебито, частью угнано в плен, частью разбежалось. Процесс восстановления городов обусловил невозможность повторного появления веча. Во-первых, восстанавливали города князья, и, следовательно, именно они обладали теперь наибольшим влиянием. Во-вторых, институт веча был бы неудобен ханам Золотой Орды в силу своей непредсказуемости, кроме того, он противоречил самой природе монархии в ее восточной форме. В-третьих, вновь пришедшее в города население - это сельские жители, не имевшие традиции вечевых собраний. В-четвертых, новые города не имели уже той экономической силы, какая была у городов ранее. И, наконец, в-пятых, на рубеже XIII-XIV вв. в княжеской среде и в общей массе населения формируется представление об уделе как собственности (вотчине) князя, и в этой ситуации оспорить власть вотчинника становилось невозможно.

Вечевые традиции в их классическом варианте пресеклись, но определенные отголоски какое-то время сохранялись. Как правило, вече XIV в. представляют собой выступления горожан, близкие по характеру к мятежу. В частности, в 1304 г. произошли выступления в Переяславле, когда горожане отказались перейти под власть тверского князя, предпочтя московскую династию, в том же году и по той же причине произошли выступления в Костроме и Нижнем Новгороде. В 1310 и 1340 гг. таким же образом решался вопрос о власти в Брянске, и в 1355 г. - в мирной форме - в Муроме. Последним вечевым собранием в Северо-Восточной Руси, очевидно, можно считать события 1382 г., связанные с организацией обороны Москвы от войск Тохтамыша.

После этого вечевые организации сохранились лишь в Новгороде, где все более проявлялась тенденция к нарастанию аристократического правления, и во Пскове, где с 1460-х гг. фактической властью обладал наместник московского великого князя, а вече постепенно теряло свою власть и к моменту присоединения Пскова к Московскому государству в 1510 г. стало лишь декорацией.

Позднее, в XVI-XVII вв., парламент становится сословно-представительным органом с совещательными функциями при монархе. К таковым можно условно отнести Боярскую думу и Земский собор в России. На них избирались цари, решались вопросы войны и мира, взимание податей и налогов. Велика их роль в собирании Русских земель, в выходе из «смутного времени», в формировании централизованного государства, несмотря на то, что они остались совещательными органами. Существование Земских соборов, Советов всея земли русской, как их называли, оказалось исторически ограниченным. Их время - это середина XVI - конец XVII столетия [3].

Первыми государственными учреждениями, в которых представительное начало играло заметную роль, были совещания боярства, духовенства, представителей служилого класса и купечества, которые созывались царями с середины XVI по семидесятые годы XVII веков, получившие впоследствии название Земских соборов. Соборы созывались для обсуждения политических, экономических и административных вопросов. Первый из них состоялся в 1549 г. и получил название «Собора примирения». На Земских соборах избирались цари, решались вопросы объявления войны и заключения мира, установления налогов и др. Последним был Земский собор 1653 г., решивший вопрос о воссоединении Украины с Россией. После Земских соборов в течение 250 лет в России отсутствовал общенациональный представительный орган власти.

Определенным отголоском деятельности Земских соборов стала при Екатерине II работа Уложенной комиссии - собрания депутатов всех сословий, земель и народностей России, для выработки нового свода законов Российской империи. В качестве руководящего документа Комиссии 1767 г. императрица подготовила «Наказ». По мнению историков, данный документ был достаточно прогрессивным для своего времени. Так, «Наказ» предполагал равенство граждан перед законом и «вольность» их в пределах законности, оправдывал установление в России самодержавия на том основании, что в столь огромном государстве другой политический строй невозможен. Гарантией от превращения неограниченной монархии в тиранию могли бы служить органы управления, стоящие между народом и верховной властью и действующие на основе законности. Однако сами эти органы должны были создаваться и действовать по воле самодержца [2].

Проект двухпалатного законосовещательного представительного органа, который должен был состоять из Государственной думы и Государственного совета, был разработан в начале XIX века государственным деятелем М.М. Сперанским. В проекте «Введение к уложению государственных законов» - намечался принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти путем созыва представительной Государственной думы и введения выборных судебных инстанций. Одновременно он считал необходимым создать Государственный совет, который стал бы связующим звеном между императором и органами центрального и местного управления. Однако, единственным результатом реализации планов М.М. Сперанского явилось учреждение Государственного совета в январе 1810 г., который состоял из министров и других высших сановников, назначаемых императором. Все законы, законодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Государственном совете - высшем законосовещательном учреждении Российской империи.

При Александре II создание представительных учреждений перешло в практическую плоскость, но не на общенациональном, а на местном и региональном уровнях. Были созданы уездные и губернские земские собрания. В последние годы жизни царя идея двухпалатного общегосударственного законосовещательного органа едва не воплотилась в жизнь. Проект конституционного акта, за разработку которого отвечал министр внутренних дел М.Т. Лорис-Меликов, предполагал развитие местного самоуправления, привлечение представителей земств и городов (с совещательным голосом) к обсуждению общегосударственных вопросов. Убийство царя-реформатора и последовавшие за ним контрреформы Александра III задержали движение России по пути создания парламента, но сам вектор этого движения был задан.

Таким образом, вече на Руси имело архаические корни и восходило к традициям родоплеменного строя. Древнерусское вече не являлось сословным представительством в строгом смысле этого слова, а представляло скорее его прообраз. В вечевом собрании могли принимать участие все свободные жители города. Вече в разных землях могли иметь разные формы и полномочия. Вечевой строй был возможен лишь в ситуации экономического могущества городских общин и прекратил свое существование после разрушения городов монголами. Сохранившиеся вечевые собрания в Новгороде и Пскове имели тенденцию к постепенной потере влияния по различным политическим причинам.

Земские соборы XVI-XVII вв. в России не являлись изолированным общественным институтом, а были частью более широкой традиции соборов, судебного, церковного, военного и административного характера. Сословное представительство в России возникло в интересах государства, а не сословий. Сословия привлекались лишь в исключительных случаях, то есть земские соборы не были постоянным политическим органом. На протяжении XVI-XVII вв. земские соборы не представляли собой устоявшегося явления, изменяясь по функциям, механизму формирования и степени влияния на решение поставленных вопросов. Земские соборы в полном составе включали в себя боярскую Думу, Освященный собор и представительство от сословий, которое имело тенденцию к расширению за счет горожан и черносошных крестьян. На первом этапе существования соборов депутаты на них назначались властью и лишь с 1610-х гг. начали выбираться. Основная функция земских соборов - совещательная. На последнем этапе Смуты и некоторое время после ее окончания «выборные» принимали участие и в решении вопросов. Сфера деятельности сословного представительства в России была широка и включала в себя вопросы финансов, выбора монарха, законодательной деятельности, определения направлений внешней политики. Во второй половине XVII в. соборы приходят в упадок по причине растущего абсентеизма и усиления самодержавной монархии.

Во второй половине XVIII - XIX столетий представителями государства и общества был выдвинут целый ряд конституционных проектов, предполагавших внедрение парламентских начал в государственное устройство Российской империи. Большая их часть даже и не предполагала формирования законодательных учреждений народного представительства. Тем не менее они не были реализованы, так как российская монархия видела в народном представительстве с любыми полномочиями претензии на ее абсолютный характер. Те же проекты, что были успешно реализованы (создание дворянских, земских и городских органов самоуправления, Сейм Великого княжества Финляндского), не привели к появлению парламентаризма в современном его понимании и не обеспечили создания общенационального (российского) парламента.

2. Зарождение парламентаризма в России

вече народный представительство парламентаризм русь

Становление и развитие социализма в нашей стране было неразрывно связано с Советами, большевики пришли к власти на гребне мощного советского движения, что в свое время подметил очевидец октябрьских событий американский полковник Робинс и записал в своем дневнике: «Ленин, Троцкий пришли к власти на трех словах -Вся власть Советам» [8].

Советы родились как орган стачечной борьбы. В разгар революции 1905-1907 гг. некоторые из них превратились в организованные структуры по борьбе с российским самодержавием, стали «зародышами» революционной власти.

В период после февральской революции 1917 г. Советы стали вторым, наряду с Временным правительством, центром политической власти в стране. Вечевые (общинные) корни происхождения Советов предопределили их признание абсолютным большинством населения России.

В октябре 1917 г. большевики пришли к власти на гребне советского движения. Советы сыграли исключительную роль в Гражданской войне, но к ее исходу (1922 г.) претерпели негативную трансформацию. Завершение Гражданской войны, переход к новой экономической политике знаменует и новый этап в советском государственном строительстве. За время Гражданской войны отношения советских республик обрели форму военного союза, затем были дополнены хозяйственным союзом, что способствовало более тесному их сближению и подвело к необходимости создания единого государства. 30 декабря 1922 г. съезд представителей советских республик - РСФСР, Украины, Белоруссии, Закавказской Федерации (в составе Азербайджана, Армении, Грузии, Абхазии) - утвердил Декларацию и Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик Европы и Азии. Так первоначально называлась новая федерация.

В основу Конституции союзного государства 1924 г. были положены основные положения Конституции РСФСР. Верховный орган власти - съезд Советов СССР, в период между съездами - ЦИК СССР. Компетенция съездов специально не оговаривалась, верховный орган власти СССР мог принять к рассмотрению любой вопрос общефедерального значения; к исключительному ведению относились изменения Конституции, выборы ЦИК СССР и пр. Постоянно действующим органом являлся ЦИК, по установившемуся порядку председательствовали на его заседаниях по очереди представители союзных республик. Это был двухпалатный орган - Совет Союза и Совет национальностей, которые были равноправными. Представительство в первой палате было пропорционально населению республик, во второй - по 5 представителей от союзных и автономных республик, по одному - от автономной области. Общее управление делами возлагалось на Совет народных комиссаров СССР (СНК СССР), который являлся исполнительно-распорядительным органом. К его компетенции были отнесены вопросы общегосударственного управления: оборона страны, управление и развитие экономикой, и пр. При СНК СССР были созданы Совет труда и обороны, ОГПУ. ЦСУ, отраслевые наркоматы и другие органы управления.

Однако закрепленные в союзной Конституции положения о полномочиях союзных республик не были в полной мере реализованы, утвердилась линия на усиление всевластия Центра, высших партийно-государственных структур в важнейших областях жизни страны. Тем не менее были заложены основы правопорядка, адекватные нэпу, налаживалась работа госаппарата, правоохранительных органов. Большим достижением в упрочении советского строя стало принятие законоположений о городских и сельских Советах, а осуществление курса на «оживление Советов» позволило упорядочить выборный процесс, заметно демократизировать избирательное право, несколько сократить число лиц, отстраненных от выборов.

Попытки оживления деятельности Советов в 1920-е гг. носили непоследовательный и противоречивый характер. В 1930-е гг. Советы стали «демократическим фасадом» сложившейся тоталитарной системы. Усиливалось расхождение между провозглашенными принципами и их реализацией на практике. Это наглядно проявилось и в осуществлении положений Конституции 1936 г.

Достижения и издержки советского строя были тесно переплетены. Было заявлено, что социализм в СССР в основном построен, произошли глубокие структурные изменения в экономике, социальной сфере, ликвидированы эксплуататорские классы, что создало возможность для расширения социальной базы советского строя и внесения существенных изменений в советский государственный механизм. VII съезд Советов СССР (1935 г.) по предложению ЦК ВКП(б) поручил ЦИК создать Конституционную комиссию.

Обсуждение проекта завершилось на Чрезвычайном VШ съезде Советов СССР. Редакционная комиссия внесла ряд изменений в первоначальный текст, было принято 47 поправок и дополнений к проекту, они касались более 30 статей. Среди них - прямые выборы в Совет национальностей, увеличение числа депутатов в обе палаты, их равноправие, увеличение числа заместителей председателя Президиума Верховного Совета с 4 до 11 (по числу тогдашних союзных республик) и др. Высший орган власти в СССР, согласно Конституции, - Верховный Совет СССР, избиравшийся на 4 года, состоял из двух палат: Совет Союза и Совет Национальностей, между его сессиями - Президиум Верховного Совета. Определялась компетенция правительства СССР - Совета Народных Комиссаров. Он был подотчетен Верховному Совету СССР. Специальная глава была посвящена избирательной системе, которая закрепляла всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании. Избирательное право предоставлялось всем гражданам СССР с 18 лет. Право выдвижения кандидатов в депутаты закреплялось за общественными организациями. Однако и Конституция 1936 г. не обеспечивала реализации демократического потенциала советского строя [12].

Во время войны выборы в Советы не проводились. После ее окончания в феврале 1946 г. были проведены выборы в Верховный Совет СССР, через год - в Верховные Советы союзных и автономных республик. Был повышен возрастной ценз для депутатов Верховного Совета СССР - 23 года, Верховных Советов союзных республик - 21 год. Изменения Конституции СССР носили по преимуществу редакционный характер. Сессии Верховных Советов в эти годы созывались нерегулярно, необоснованно сужался круг вопросов, которые рассматривались высшими органами власти, слабой была работа постоянных комиссий. Подбор кандидатов в депутаты проводился исключительно строго, они проходили проверку на наличие компрометирующих фактов в органах госбезопасности.

Решения XX съезда КПСС несколько демократизировали политическую систему страны, но не изменили место и роль Советов в системе органов государственной власти. С течением времени происходила формализация избирательных процедур и практической деятельности Советов всех уровней.

Конституция 1977 г. также не способствовала демократизации общественно-политической жизни советского общества. Тем не менее высшие органы представительной власти СССР проделали немалую работу по развитию законодательства и кодификации советского права. Однако эти «правили игры» постоянно нарушались партийно-политической элитой.

Новый этап работы представительных органов принято связывать с принятием Конституции 1977 г. Советы депутатов трудящихся стали именоваться Советами народных депутатов. Принципиальных изменений в их работе не произошло. Как и ранее, Верховный Совет СССР имел двухпалатную структуру: Совет Союза и Совет национальностей (избиралась по норме: З2 депутата - от союзной республики, 11 - от автономной области, 1 - от автономного округа). Такая структура обеспечивала представительство всего населения и каждой нации и народности в отдельности. Обе палаты состояли из равного числа депутатов, имели равные права и обязанности. Им в одинаковой мере принадлежало право законодательной инициативы: проекты законов, иные вопросы, которые выносились на рассмотрение Верховного Совета, обсуждались палатами раздельно, либо на совместных заседаниях. Из числа членов палат формировались постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов. Порядок деятельности Верховного Совета, его палат, других органов определялся Регламентом, другими законами СССР.

В последующие десятилетия такая модель представительства в высших органах власти сохранилась: как правило, первый секретарь обкома представлял область в Верховном Совете СССР, председатель облисполкома, второй секретарь обкома партии избирались депутатами Верховного Совета РСФСР.

Обязательным было представительство наиболее крупных ученых, директоров промышленных предприятий и передовиков производство. Такая модель депутатского представительства была и в соседних регионах, в целом по стране.

Верховный Совет РСФСР являлся однопалатным органом, вопросы своей компетенции он решал на сессиях и через формируемые им органы - Президиум, постоянные комиссии. В Президиуме обеспечивалось представительство от автономных республик, областей и округов.

С рубежа 1970-80-х гг. происходило нарастание социальных проблем, но еще была уверенность в завтрашнем дне. Завершающий этап советской политической системы пришелся на время перестройки. Последняя попытка демократизации советского политического строя была связана с созывом Съездов народных депутатов СССР (с 1989 г.).

В развитии политических процессов в стране большую роль сыграла отмена шестой статьи Конституции СССР, закреплявшей руководящую роль КПСС в обществе, а также учреждение поста Президента СССР, что явно противоречило базовым принципам конституционной реформы.

В марте 1990 г. в спешном порядке был созван III внеочередной Съезд народных депутатов, который внес необходимые изменения в Конституцию. По общему правилу, президент должен был избираться на всеобщих выборах, но Горбачеву было сделано исключение, он был избран Съездом народных депутатов. Согласно поправкам Конституции, Президент СССР признавался главой государства и получил широкие полномочия, отняв их у Верховного Совета. С введением поста Президента, Верховный Совет СССР вновь становился неполновластным.

Но и предпринятые шаги не стабилизировали ситуацию в стране, кризис нарастал. Введение института президентства находилась в явном противоречии с идеей полновластия Советов. События 19-21 августа 1991 г., ГКЧП при всей их локальности оставили глубокий след в истории России. Исход этих событий фактически предрешил вопрос об изменении общественно-политического строя в стране. Полномасштабный социетальный кризис и нарастающий конфликт между Президентом и Верховным Советом РФ привели к трагической развязке: в октябре 1993 г. Советы были распущены.

Так закончилась история советского народного представительства.

2.3 Новый этап российского парламентаризма

Возрождение парламентаризма в постсоветской России связано со становлением и деятельностью Федерального Собрания РФ. Его появление как общероссийского законодательного (представительного) органа государственной власти стало результатом изменения политической системы в 1993 г. Впервые как название высшего представительного органа термин «федеральное собрание» прозвучал в президентском проекте новой Конституции РФ, представленном на заседание Конституционного совещания в мае 1993 г. Но реальная основа для создания Федерального Собрания появилась только после Указа Президента РФ №1400 от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в РФ» [14].

Фундаментальной базой в формировании законодательной власти явилась Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г. на всенародном референдуме. Прежняя политическая система была отвергнута, началось создание президентской республики с иным типом политических отношений и институтов, ценностей и норм. В Конституции нашли отражение такие распространенные политические теории, как теории правового государства, разделения властей, парламентаризма и федерализма. Именно с реализаций основных принципов этих теорий началась история становления Федерального Собрания как общероссийского законодательного (представительного) органа государственной власти. Одной из главных функций Федерального Собрания является рассмотрение и принятие законов. Как законодательный орган Федеральное Собрание исполняет и некоторые довольно ограниченные контрольные функции за исполнительной властью. Контроль осуществляется посредством принятия федерального бюджета и утверждения отчетов о его исполнении, а также использования права отказывать в доверии Правительству, которое в этом случае может быть отправлено Президентом РФ в отставку.

Согласно статье 95 Конституции РФ Федеральное Собрание является двухпалатным: Государственной Думы (нижней палаты) и Совета Федерации (верхней палаты). Внутреннее устройство палат, перечень должностных лиц, общий порядок работы регулируются Регламентом (Регламент Совета Федерации ФС РФ, Регламент Государственной Думы ФС РФ). Состав палат, как и принципы их формирования, различен. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, а в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. При этом одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Государственная Дума избирается на конституционно установленный срок - 5 лет, а Совет Федерации установленного срока своей легислатуры не имеет. Порядок формирования обеих палат устанавливается федеральными законами.

Основными функциями Федерального Собрания РФ являются представительная, законотворческая и контрольная. Федеральное Собрание является единым парламентским организмом, но это не означает, что его палаты действуют во всех случаях совместно. Напротив, Конституция Российской Федерации устанавливает, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Палаты могут собираться совместно только в трех установленных Конституцией Российской Федерации случаях:

для заслушивания посланий Президента Российской Федерации;

для заслушивания посланий Конституционного Суда;

для заслушивания выступлений руководителей иностранных государств.

Анализ двуединой природы Государственной Думы как представительного и законодательного органа власти показывает, что нижняя палата российского парламента - единственный институт, способный через депутатов обеспечить представительство российского общества во всем многообразии составляющих его социальных групп и слоев.

Верхняя палата, состоящая из представителей законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, призвана добиваться интеграции и консолидации интересов регионов, а также оптимального сочетания региональных интересов с общегосударственными. Вместе с тем, вопрос поиска оптимального принципа формирования Совета Федерации с повестки дня не снят. Верхняя палата российского парламента должна обеспечивать свое основополагающее предназначение - выражать и отстаивать интересы регионов в увязке с интересами всего государства.

Таким образом, представительный орган призван выражать интересы населения и осуществлять законодательную деятельность, контролируя при этом исполнение принятых нормативно-правовых актов. В этом проявляются сущность и основное предназначение выборного органа, что и нашло отражение в его названии.

Так на протяжении многих веков с момента своего зарождения Россия, начиная с Киевской Руси, медленно, но верно двигалась в направлении действующего представительного и законодательного института власти.

Заключение