Теоретико-методологічні підходи до визначення поняття державно-приватного партнерства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Теоретико-методологічні підходи до визначення поняття державно-приватного партнерства

Анотація

Систематизовано теоретико-методологічні підходи до визначення поняття державно-приватного партнерства (ДПП), запропонована систематизація визначень ДПП за такими підходами : інституціональний, формалістський, правовий і консолідаційний, з'ясовано співвідношення понять «державно-приватне партнерство» і «публічно-приватне партнерство», розроблено авторське визначення ДПП.

Вступ

Постановка проблеми. Головним завданням на сучасному етапі розвитку економіки є модернізація підприємств інфраструктурних галузей, їх технічне переоснащення та технологічне оновлення. Міжнародний досвід показав, що перехід економіки на інноваційний шлях розвитку неможливий при залученні тільки державних ресурсів, які є вкрай обмеженими та недостатніми. Рішення вказаної проблеми можливе лише за рахунок об'єднання зусиль держави та приватного бізнесу, яке в світовій практиці реалізується в рамках інституту державно-приватного партнерства (ДПП). На сьогодні в науці немає однозначного підходу до визначення поняття «державно-приватне партнерство», що пояснюється складністю економічної природи предмета, невизначеністю його меж і обмеженістю нормативної бази такого партнерства.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Тематиці визначення сутності державно-приватного партнерства присвячені праці Г. Ходжа, К. Гріва, А.Акінтоє, Д. Грімсі, М. Льюіса. Особливості ДПП як окремої економічної категорії розглядали російські вчені : В. Г. Варнавський, Д. М. Амунц, В. О. Міхєєв, О. П. Мамченко, І. А. Долженко, М. В. Вілісов. Серед вітчизняних науковців проблеми взаємодії держави та бізнесу на засадах ДПП розглядали І. В. Запатріна, К. В. Павлюк, С. М. Павлюк, О. М. Полякова та інші.

Виділення нерозв'язаних раніше частин загальної проблеми. Не зважаючи на велику кількість публікацій, проблема переосмислення сутності й економічної природи ДПП потребує подальшого дослідження, оскільки докорінно змінилися внутрішні та зовнішні умови життєдіяльності українського суспільства, оновлена інституційна база.

Постановка завдання. Метою статті є систематизація наукових поглядів на сутність поняття державно-приватного партнерства та вдосконалення термінологічного апарату для сприяння встановленню конструктивних відносин держави та бізнесу в Україні.

Викладення основного матеріалу дослідження

Термін «державно-приватне партнерство» з'явився на початку 80-х років для характеристики особливих відносин між державою та приватним сектором. Ці відносини складалися і розвивалися, як правило, у сфері виробничої та соціальної інфраструктури (автомобільні і залізні дороги, аеропорти, морські порти, енергетичні мережі, комунальне господарство, телекомунікації, об'єкти освіти, охорони здоров'я та культури). Виникнення відносин такого типу стало наслідком загального курсу на лібералізацію та скорочення державної участі в економіці. Головне протиріччя сучасного управління інфраструктурним комплексом полягає в тому, що, з одного боку, приватизація його об'єктів в більшості країн визнається недоцільною з соціально-політичних причин, у зв'язку високими ризиками дискримінації найбільш вразливих верств населення. З іншого боку, обмеженість державних і муніципальних бюджетів, зростаючі соціальні зобов'язання обумовлюють низьке зростання, а в окремих випадках - навіть скорочення витрат на інфрасгруктурні потреби. Вирішення цього протиріччя досягається саме за рахунок впровадження особливої форми взаємин - державно-приватного партнерства, яке забезпечує залучення приватного сектору з метою будівництва та ефективної експлуатації об'єктів інфраструктури.

За кордоном термін «державно-приватне партнерство» позначається по-різному : в Європі використовується абревіатура PPP (Public-Private Partnership), тоді як у США та Канаді - позначення Р3 або Р-Р Partnerships, у Великобританії застосовується термін «приватна фінансова ініціатива» (Private Finance Initiative - PFI). У Франції протягом тривалого часу використовувався термін «концесія» для позначення певних моделей ДПП, розповсюджених у країні. Існування варіацій назви одного й того ж механізму також ускладнило формування загального поняття державно- приватного партнерства й обмін досвідом у цій сфері.

В окремих країнах застосовуються різноманітні визначення державно-приватного партнерства. У Великобританії, наприклад, ця форма господарювання трактується як «ключовий елемент стратегії уряду щодо забезпечення своєчасного, високоякісного комунального обслуговування та підвищення конкурентоспроможності країни». дпп мають широке розмаїття форм - від «приватної фінансової ініціативи» до змішаних підприємств і концесій, аутсорсингу, продажу частини акцій об'єктів комерційної діяльності, що належать державі [1].

У США державно-приватне партнерство розуміється як закріплена в договірній формі угода між державою та приватною компанією, яка дозволяє останній певним чином брати участь у державній власності більшою мірою в порівнянні з існуючою практикою. Така угода зазвичай передбачає наявність контракту відповідного урядового агентства з приватною компанією, предметом якого виступає реконструкція, будівництво об'єкта державної власності та/або його експлуатація, управління і т. д. Основні права власності на цей об'єкт не змінюються, держава навіть після передачі об'єкта приватній компанії залишається її власником. Термін ДПП визначає широкий спектр відносин у діапазоні від відносно простих контрактів, за якими приватна компанія бере на себе певні ризики та погоджується з системою штрафних санкцій до комплексних, складних проектів, що які передбачають будівництво, модернізацію об'єктів та управління ними [2].

На сьогодні низка дослідників прийшли до спільної думки, що ДПП являє собою співпрацю для реалізації спільної мети при об'єднанні ресурсів з метою збільшення вигод від використання відповідних компетенцій і сильних сторін державного та приватного секторів [3; 4; 5].

А. Акінтоє зі співавторами звертають увагу на юридичний бік механізму ДПП, визначаючи його як довгостроковий контракт між державним органом і приватним сектором, у якому ресурси та ризики розподіляються для цілей розвитку суспільної інфраструктури [6]. У такому формулюванні підкреслюється ідея про довгострокову співпрацю держави та приватного сектору для реалізації проекту з розвитку суспільної інфраструктури, за який партнери несуть спільну відповідальність на всьому протягомусього його життєвого циклу. партнерство державний приватний публічний

З розвитком і поширенням механізму ДПП у світі Г. Ходж і К. Грів визначили державно- приватне партнерство як інституційну угоду між державним та приватним секторами з метою співробітництва, яке реалізується через створення нової організаційної одиниці [7]. У цьому визначенні з'являється новий елемент, необхідний для здійснення проекту зі створення та/або розвитку інфраструктури суспільного сектору, а саме : нова організаційна одиниця, яка і несе відповідальність зі сторони приватного сектора за реалізацію проекту.

У своїй більш пізній праці з розгляду реалізації інфраструктурних проектів Г. Ходж і К. Грів розуміють ДПП як фінансові моделі, які дозволяють державному сектору залучати та використовувати капітал приватного сектору для поліпшення можливостей діяльності як регіонального уряду, так і приватних компаній, залучених в проект [8]. Тобто, автори підкреслюють наявність тісних взаємозв'язків між державою і приватним сектором, які утворюються при реалізації спільного проекту з використанням механізму ДПП.

Близьке до вказаного визначення дають Д. Грімсі і М. Льюїс. ДПП вони бачать як відносини, в межах яких відбувається розподіл ризиків і які грунтуються на загальній для держави та одного чи кількох приватних партнерів меті - надання узгодженого державою результату та/або державної послуги [9].

В Європейському Союзі та у світі в останні роки опубліковано багато документів, в яких ідеться про державно-приватне партнерство. Організація Об'єднаних Націй, наприклад, зміщує акцент у бік державного сектору, визначаючи, що Дпп створюється з метою забезпечити фінансування, планування, створення та експлуатацію об'єктів, виробництв і надання послуг державного сектору [10, с. 1].

Всесвітній банк пропонує ширше поглянути на права приватного сектору та дає таке визначення : «державно-приватне партнерство

зазвичай засноване на угоді чи контракті між державою та приватним сектором для спільної реалізації інфраструктурних проектів з можливою передачею прав власності на отримані результати приватному сектору» [11]. Схожу думку поділяють і експерти однієї з найбільших консалтингових компаній світу «Беїоійе» : ДПП являє собою «контрактну угоду між урядовим агентством і приватною компанією, яка дозволяє останній збільшити її участь у наданні суспільних послуг» [12, с.5].

Д. Делмон у праці «Державно-приватне партнерство в інфраструктурі» пропонує трактувати термін ДПП у найбільш широкому сенсі, визначаючи його як «будь-які контрактні чи юридичні відносини між державними і приватними структурами з метою поліпшення та/або розширення інфраструктурних послуг, за винятком контрактів за державним замовленням (державні закупівлі)» [13, с. 2].

Багато уваги проблематиці державно-приватного партнерства приділяє російський дослідник В. Г. Варнавський. У ранніх працях він одним із перших в пострадянських країнах дав максимально загальне визначення : «державно- приватне партнерство - це інституційний у організаційний альянс між державою та бізнесом з метою реалізації національних і міжнародних, масштабних і локальних, але завжди суспільно значущих проектів і програм у широкому спектрі сфер діяльності: від розвитку стратегічно важливих галузей промисловості та НДДКР до забезпечення суспільнихпослуг» [14, с. 109-113].

У пізніших працях Варнавський В. Г. визначає державно-приватне партнерство як юридично закріплену в договорі взаємодію між державою та підприємницьким сектором щодо об'єктів державної та муніципальної власності, а також послуг, що виконуються і надаються державними і муніципальними органами, закладами та підприємствами з метою реалізації суспільно значущих проектів в широкому спектрі видів економічної діяльності» [15].

Варнавський В. Г. також відзначає, що державно-приватне партнерство у світовій економічній теорії і практиці розуміється у двох сенсах. По-перше, це система відносин держави та бізнесу, яка використовується як інструмент національного, міжнародного, регіонального, міського, муніципального економічного і соціального розвитку та планування. По-друге, та це конкретні проекти, що реалізуються різними державними органами і приватними компаніями на об'єктах державної та муніципальної власності

[15] .Незважаючи на відмінність трактувань поняття різними науковцями, Варнавський В. Г. відзначає, що предмет Дпп розуміється однозначно : ним завжди виступає державна (муніципальна) власність або послуга, що надається органами влади суб'єктам економіки

[16] . .Більшість авторів, трактуючи поняття ДПП, акцентують увагу на тому, що в рамках партнерства державного та приватного сектору відбувається розподіл і збалансування ризиків, повноважень та/або прибутків.

Дпп передбачає дотримання балансу інтересів. На цьому наголошує Амунц Д. М., який стверджує, що збалансованість інтересів є основоположною рисою ДПП [17, с. 16-24].

Міхєєв В. О. визначає державно-приватне партнерство як систему співробітництва приватного сектора, підприємств і організацій бізнесу з державними установами, а також регіональних корпорацій з державними підприємствами, установами, спрямована на виконання актуальних соціально-економічних завдань [18, с.34].

Мамченко О.П. і Долженко І.А. пропонують розуміти ДПП як законодавчо визначену форму взаємодії держави та приватного бізнесу, юридично закріплену договором, засновану на принципі рівноправної кооперативної поведінки [19, с.246].

Вілісов М. В. убачає в державно-приватному партнерстві правовий механізм забезпечення рівноправності держави та бізнесу в рамках реалізації економічних проектів, спрямованих на досягнення цілей державного управління» [20].

Вітчизняні науковці також приділяють багато уваги дослідженню різних аспектів державно-приватного партнерства. Визначенню сутності та ролі господарського партнерства держави та бізнесу присвячені праці таких учених, як К. В. Павлюк, С. М. Павлюк, О. М. Полякова, І.В. Запатріна [21] та ін.

Закон України «Про державно-приватне партнерство» визначає ДПП як співробітництво між державою Україна, Автономною Республікою Крим, територіальними громадами в особі

відповідних державних органів та органів місцевого самоврядування (державними

партнерами) та юридичними особами, крім державних і комунальних підприємств, або фізичними особами-підприємцями (приватними партнерами), що здійснюється на основі договору [22].

К В. Павлюк і С. М. Павлюк вбачають в державно-приватному партнерстві конструктивне співробітництво держави, суб'єктів

підприємницької діяльності і громадянських інститутів в економічній, політичній, соціальній, гуманітарній та інших сферах суспільної діяльності для реалізації суспільно значущих проектів на засадах пріоритетності інтересів держави, її політичної підтримки, консолідації ресурсів сторін, ефективного розподілу ризиків між ними, рівноправності і прозорості відносин для забезпечення поступального розвитку суспільства [23, с.11].

0. М. Полякова визначає ДПП як суспільний інститут, що охоплює сукупність формальних і неформальних правил, у рамках яких з метою задоволення потреб суспільства здійснюється спільна діяльність державних органів влади і приватного сектору на основі набору альтернатив поводження [24, с. 318].

При цьому наукові дискусії точаться не лише з приводу сутності поняття, а і відносно правильності перекладу з англійської мови Public- Private Partnership. В економічній літературі можна зустріти такі варіанти, які використовуються як синоніми: державно-приватне партнерство,

приватно-державне партнерство, муніципально- приватне партнерство, приватно-суспільне

партнерство, приватно-державна кооперація, публічно-приватне партнерство, суспільно- приватне партнерство, партнерство держави і приватного сектору [25, c. 16]. Найчастіше в науковій літературі зустрічаються поняття «державно-приватне партнерство» та «публічно- приватне партнерство», які деякі науковці пропонують не лише розмежовувати, а й позиціонувати їх як взаємовиключних понять [26, с.207].

1. В. Запатріна наголошує на тому, що використання терміна «державно-приватне партнерство» замість «публічно-приватне партнерство» звужує сутність цього поняття, оскільки в цьому випадку органи державної влади та органи місцевого самоврядування фактично не визнаються окремими суб'єктами публічної влади [21, с.11].

Враховуючи специфіку економіки пострадянських країн, яка протягом тривалого часу зосереджувала в державному апараті всю владу, власність і засоби впливу на економічні процеси, автор даної статті вважає більш доцільним на пострадянському просторі (в тому числі і на теренах України) використовувати термін «державно-приватне партнерство» як таке, яке більш точно відповідає реаліям сучасності. Саме держава ініціює більшість проектів ДПП, виступає їх головною діючою особою і домінантою. Від держави залежить інвестиційна привабливість інфраструктурних об'єктів та можливість розповсюдження механізмів державно-приватного партнерства задля поступального розвитку суспільства. В очах інвестора саме держава виступає гарантом не лише повернення вкладених коштів, а і отримання прибутку.

У перспективі за умови розвитку демократії, громадянського суспільства, фінансової незалежності та стійкості органів місцевого самоврядування, більш доцільним буде застосування терміна «публічно-приватне партнерство».

З метою систематизації дефініцій поняття «державно-приватне партнерство» автор статті пропонує застосовувати такі підходи : інституціональний, формалістський, правовий і консолідаційний (табл. 1).

Таблиця 1 Характеристика визначень поняття державно-приватного партнерства

Враховуючи проведений автором грунтовний аналіз існуючих підходів до визначення Дпп, пропонуємо визначення, яке відображає особливості сучасного етапу розвитку економіки України та існуючої інституційної бази: державно- приватне партнерство - це оформлена договором форма узгодженої, конструктивної взаємодії держави (органів місцевого самоврядування) з приватним бізнесом, що передбачає взаємний розподіл ризиків і винагород у спільній діяльності щодо забезпечення поступального економічного розвитку державних (комунальних) підприємств та надання населенню якісних послуг.

Висновки

Систематизація наукових поглядів на сутність поняття державно-приватного партнерства дала змогу виокремити ряд ознак, які дозволяють відрізняти цей механізм від інших форм взаємодії держави та бізнесу : 1) предметом ДПП виступає державна та муніципальна власність, а також послуги, що надаються державою, муніципальними органами влади та бюджетними організаціями; 2) ДПП спрямоване на розвиток інфраструктури, в тому числі соціальної; 3) ДПП носить партнерський та в більшості випадків довгостроковий характер; 4) ДПП забезпечує розподіл ризиків, витрат і прибутку в заздалегідь узгоджених пропорціях; 5) взаємовідносини сторін зафіксовані в офіційних документах (договір, угода, контракт).

Список літератури

1. Public Private Partnerships - the Government's Approach.

L. , 2000. P. 6.

2. Report to Congress on Public-Private Partnerships. Wash., 2004. P.10.

3. Widdus R. Public-Private Partnerships for Health: Their Main Targets, Their Diversity, and Their Future Direction // Bulletin of the World Health Organization. 2001. Vol. 79. P. 713-720.

4. Pongsiri N. Regulation and Public-Private Partnerships // International Journal of Public Sector Management. 2002. Vol. 15. N 6. P. 487-495.

5. Nijkamp P., Van der Burch M., Vidigni G. A Comparative Institutional Evaluation of Public Private Partnerships in Dutch Urban Land-Use and Revitalization Projects // Urban Studies. 2002. Vol. 39. N 10. P. 1865-1880.

6. Akintoye A., Beck M., Hardcastle C. Public-Private Partnerships: Managing Risks and Opportunities. Oxford, UK; Malden, MA: Blackwell Science, 2003.

7. Hodge G., Greve C. (eds.). The Challenge of Public-Private Partnerships: Learning from International Experience. Cheltenham, UK: Edward Elgar, 2005.

8. Hodge G., Greve C. Public-Private Partnerships: An International Performance Review // Public Administration Review. 2007. June. P. 37-49.

9. Grimsey D., Lewis M. K. Public Private Partnerships: The Worldwide Revolution in Infrastructure Provision and Project Finance. Cheltenham, UK; Northampton, MA: Edward Elgar, 2004.

10. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно - частного партнерства - Женева: Издательство Организации Объединенных Наций, 2008.

11. Private Participation in Infrastructure Projects Database // The World Bank Group - The Public-Private Infrastructure Advisory Facility. July 2008. - http://ppi.worldbank.org.

12. Closing the Infrastructure Gap: The Role of Public- Private Partnerships. A Deloitte Research Study. 2006.

13. Делмон Дж. Государственно-частное партнёрство в инфраструктуре: практическое руководство для органов государственной власти / Дж. Делмон - АО «Казахстанский центр государственно-частного партнерства» при финансовой поддержке Консультативного офиса по участию частного сектора в инфраструктуре (PPIAF), 2010.

14. Варнавский, В.Г. Приватизационные процессы в инфраструктуре: успехи и ошибки реформ // Мировая экономика и международные отношения - 2005. - № 8. - Рец. на кн.: Reforming Infrastracture: Privatization, Regulation, and Competition. - Washington D.C., 2004.

15. Варнавский, В.Г. Место и роль государственно-частного партнерства в системе экономических категорий: попытка системного анализа / В.Г. Варнавский / [Електронний ресурс]. - Москва: Материалы Первого Российского экономического конгресса - Режим доступа:

http://www.econorus.org/cprogram.phtml?vid=tconf&sid=2 &Б8ІП= 182&гіП=57.

16. Варнавский, В.Г. Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы методологии /

В.Г. Варнавский - Институт экономики РАН. Электронная версия статьи - Режим доступа: www.inecon.ru/tmp/Varnavskiy.pdf.

17. Амунц, ДМ. Государственно-частное партнерство (часть 1) / Д.М. Амунц // Справочник руководителя учреждения культуры. - № 12. - 2005.

18. Михеев В. А. Государственно-частное партнерство: политика и механизм реализации / В. А. Михеев // В кн. «Проблемы формирования государственных политик в России». - М. : Научный эксперт, 2006. - 570 с.

19. Мамченко, О.П. Экономическая сущность и роль государственно-частного партнерства в реализации региональной экономической политики / О.П. Мамченко, И. А. Долженко // Известия Алтайского Государственного Университета. - № 2 (66). - 2010. - С. 245-249.

20. Вилисов М.В. Государственно-частное партнеоство: политико-правовой аспект // Власть. 2006. - № 7. - С. 14-19.

21. Запатрина И.В. Потенциал публично-частного партнерства в развивающихся экономиках / И.В. Запатрина. - К.: Центродрук, 2011. - 152 с.

22. Закон України «Про державно-приватне

партнерство» / [Електронний ресурс] - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2404-17.

23. Павлюк К. В. Сутність і роль державно-приватного партнерства в соціально-економічному розвитку держави / К. В. Павлюк, С. М. Павлюк // Наукові праці КНТУ. Економічні натки. - 2010. - № 17. - С. 10-19.

24. Полякова О. М. Державно-приватне партнерство в Україні : проблеми становлення / О.М. Полякова // Коммунальное хозяйство городов : Научно-технический сборник. - К.: Техніка, 2009. - № 87. - С. 317-322.

25. Татаркин, А.И. Теоретические основы государственно-частного партнерства / А.И. Татаркин, О А. Романова, Ю.Г. Лаврикова // Бизнес, менеджмент право. - 2005. - №1. - С. 16

Размещено на Allbest.ru