Повноваження прокурора з нагляду за додержанням законів на стадії досудового розслідування кримінального провадження: питання класифікації

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Не викликає сумніву той факт, що на сьогодні напружена ситуація в країні вимагає від представників державних інститутів посиленого владного впливу на дотримання законності у всіх сферах суспільного життя. Для системи кримінальної юстиції України ця вимога є безумовною та першочерговою в контексті підвищення якості здійснення прокурорського нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування кримінального провадження у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням. Особливої актуальності при цьому набуває необхідність активізації по лінії використання ініціативних повноважень прокурора з метою інтенсифікації впливу на законність ходу досудового розслідування, опосередковану діями, спрямованими на оптимізацію процесуальної діяльності піднаглядних суб'єктів та досягнення у кожному випадку його повноти, всебічності та об'єктивності.

За даними Генеральної прокуратури України впродовж першого повного року дії пореформеного КПК України прокурори скористалися у 234 420 випадках, з урахуванням чого можна припускати, що підвищеного показника було досягнуто за рахунок процесів, пов'язаних із освоєнням норм нового на той час КПК слідчими, що вимагало підвищеного рівня нагляду з боку прокурорів - процесуальних керівників. У 2014 році ситуація стабілізувалася і прокурори зверталися до реалізації наданого їм права 196 509 разів. Для порівняння, дані за 9 місяців 2015 р. демонструють, що прокурорами було дано 148 207 письмових вказівок, а це дозволяє стверджувати про високу активність уповноважених суб'єктів кримінального процесу у використанні ними такого повноваження.

Очевидно, що аналітичний погляд на перелік прав прокурора та кореспондуючих їм обов'язків уможливлює виклад деяких узагальнених напрямків прокурорських повноважень. Передусім, поділяючи думку В.М. Бабкової про те, що «процесуальне керівництво розслідуванням з боку прокурора передбачає, що він наділений владними повноваженнями, використовуючи які, повинен забезпечити законність і обґрунтованість процесуальних рішень органів досудового розслідування і, відповідно, для виконання цього завдання він має повноваження щодо скасування незаконних і необґрунтованих рішень слідчого», зазначимо, що автор даремно обмежується посиланням лише на одне з повноважень прокурора, користуючись якими він здатен скеровувати хід досудового розслідування у векторі законності. У цьому зв'язку варто зважати на весь обсяг передбачених законом ініціативних та реакційних повноважень. Цілком очевидно, що ініціативні повноваження прокурора за своєю правовою природою становлять його права та пов'язані з ними обов'язки, реалізація яких зумовлює вплив на хід досудового розслідування у передбачений кримінальним процесуальним законодавством спосіб та у межах компетенції прокурора шляхом ухвалення ним процесуального рішення з метою попередження порушень процесуальної форми. У цьому відношенні варто наголосити, що такі порушення можуть мати наслідком недотримання засад об'єктивності, повноти, всебічності досудового розслідування, а отже - обмежувати права учасників кримінального провадження, у зв'язку з чим потребують достатнього рівня уваги з боку прокурора -- процесуального керівника. Таким чином, до ініціативних повноважень прокурора за КПК України доречно відносити деякі з визначених у ч. 2 ст. 36 останнього. Йдеться, зокрема, про такі, як доручення органу досудового розслідування проведення досудового розслідування; доручення слідчому, органу досудового розслідування проведення у встановлений прокурором строк слідчих (розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій, інших процесуальних дій; надання вказівок щодо проведення процесуальних дій; право участі у слідчих діях/особистого їх проведення; самостійно подавати клопотання про проведення С(Р)Д/НС(Р)Д до слідчого судді. Поряд із ними слід виокремлювати групу повноважень, які доречно іменувати реакційними, або наступними. Відтак, з огляду на те, що погодження або відхилення клопотань слідчого прокурор здійснює за результатами надходження останніх, його реагування є не попереджувальним, а наступним, тому такі повноваження слід відносити саме до переліку реакційних, а не ініціативних. Водночас розгляд клопотання на предмет його обґрунтованості та досліджувані повноваження до певною міри взаємообумовлені, оскільки перший здатен не тільки зумовити потребу ухвалення позитивного або негативного рішення внаслідок розгляду, спричинити ініціювання прокурором, наприклад, провадження певної слідчої дії. Під цим кутом зору дії прокурора умовно поділяються на два етапи, що дозволяє говорити про їх відносну самостійність, зокрема, і на тій підставі, що за ухваленням «наступного» рішення не в усіх випадках слідуватиме реалізація ініціативного повноваження. Те саме стосується повноважень прокурора зі скасування незаконних та необґрунтованих постанов слідчих, які, по суті, є реакцією процесуального керівника на запит про прийняття ним рішення у межах його компетенції після виявлення процесуального документа, який не підлягає подальшому руху в процесі. Об'єктивно зумовленими наявністю як юридичної, так і фактичної підстав є також повноваження прокурора з повідомлення особі про підозру; затвердження чи відмови у затвердженні обвинувального акта, клопотань про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, внесення змін до складеного слідчим обвинувального акта чи зазначених клопотань, самостійне складання означених та звернення з ними до суду; пред'явлення цивільного позову у випадках, визначених законом; здійснення дій на виконання запиту про міжнародну правову допомогу та доручення органам досудового розслідування виконання процесуальних дій з метою видачі особи компетентним органам іноземної держави; прийняття процесуального рішення щодо закриття кримінального провадження або продовження його строків. Власне реакційними дані повноваження слід визначати у зв'язку з тим, що прокурор звертається до них, будучи обмеженим певними законодавчими вимогами та умовами, які визначають обставини, за яких прокурор може реалізувати право діяти тим чи іншим чином. Тому, наприклад, для подання клопотання до слідчого судді прокурором необхідною є наявність у слідства фактичних даних, з огляду на які в його задоволенні існує обґрунтована потреба і без якого подальший хід розслідування буде об'єктивно неможливим. Таким чином, прокурор вправі вдатися до втілення одного з реакційних повноважень не просто з метою поліпшення якості досудового розслідування (як це властиво для ініціативних повноважень) за власним внутрішнім переконанням, а з тим, аби вже цілком неодмінно зреагувати на певні факти процесуальними засобами, за умов, що без цього опиняється під загрозою реалізація законодавчих норм. Прикладом може слугувати будь-яке з перелічених реакційних повноважень, у тому числі - пред'явлення цивільного позову в інтересах держави або громадян, коло який визначене законом - повноваження, здійснюване прокурором паралельно з веденням процесуального керівництва на досудовій стадії провадження у зв'язку з наявністю нормативно визначених на це підстав. Натомість, у разі того-таки ініціювання перед керівником органу досудового розслідування питання про відсторонення слідчого від проведення досудового розслідування та призначення іншого слідчого в порядку, визначеному КПК, прокурор реалізує повноваження змішаного характеру. Це пояснюється тією обставиною, що у такому розрізі процесуальний керівник проявляє ініціативу, керуючись, окрім процесуального закону та результатів аналізу фактичної сторони питання, власним внутрішнім переконанням, сформованим внаслідок оцінки функціональних характеристик, притаманних певному слідчому під час розслідування ним кримінального провадження. Відтак, процесуальний закон не змушує прокурора ставити питання про заміну слідчого, але перший застосовує це повноваження з метою поліпшення якості здійснення розслідування, оперуючи при цьому наявними фактичними даними, що свідчать про недостатньо сприятливий для повноцінної роботи підхід слідчого до виконання обов'язків (хоча цілком можливо, що іншого прокурора такий підхід абсолютно задовольнив би, оскільки формально слідчий все ж виконує їх і, ймовірно, навіть демонструє певні позитивні результати). З огляду на викладене, проаналізовані повноваження можна поділяти також на первинні та похідні зі збереженням аргументації, поданої для ініціативних та реакційних відповідно.

Українські вчені-процесуалісти абсолютно обґрунтовано констатують, що прокурорський нагляд здійснюється систематично і незалежно від наявності сигналів про порушення законності. На нашу думку, саме це твердження цілком точно відбиває сутність ініціативних повноважень прокурора під час досудового розслідування кримінального провадження, бо ж їх використання уможливлює попередження вірогідних процесуальних порушень, тим самим максимально забезпечуючи належний перебіг досудового розслідування, включно з формуванням матеріалів кримінального провадження. Доволі вагомим постає значення власне ініціативних повноважень прокурора та належного рівня їх реалізації в контексті своєчасного уникнення, виявлення та виправлення, по-перше, слідчих помилок, як сумлінних дій, що не призводять до досягнення поставленої мети в результаті допущення неточностей у пізнавальній діяльності, і, по-друге, умисних процесуальних порушень, що загрожують належному проведенню розслідування кримінального провадження. Між тим, у даному разі важливо розуміти, що здійснення прокурором своїх ініціативних повноважень не повинно підміняти собою процесуальну діяльність слідчого у межах його компетенції, а спрямовувати та доповнювати її по лінії попереджувального впливу на наявні ризики, притаманні кримінальному процесу. У цьому контексті, з урахуванням потреб і результатів судової практики, достатньо гостро постає питання про необхідність удосконалення положень ч. 1 ст. 225 КПК України. Йдеться, зокрема, про доцільність безпосередньої регламентації обов'язкового допиту учасника кримінального провадження у суді на стадії досудового розслідування, коли існує обґрунтована ймовірність того, що особа залишить територію України або адміністративну ділянку юрисдикції суду. Крім того, адекватним до сьогоднішніх суспільних реалій видається уточнення джерела існування небезпеки для життя і здоров'я особи, яка підлягає допиту. Так, ми пропонуємо доповнити абз. 1 ч. ст. 225 КПК реченням такого змісту: «Першочерговими підставами для допиту у судовому засіданні через існування небезпеки для життя і здоров'я є тяжкість стану здоров'я особи, вік старше 80 років або направлення її для участі у військових операціях». Разом із тим, доцільним постає розширення кола суб'єктів, які підлягають допиту в такий спосіб за рахунок доповнення їх переліку підозрюваним та обвинуваченим, однак лише у разі, якщо існують обґрунтовані підстави вважати, що дана особа з метою уникнення кримінальної відповідальності відмовиться під час судового провадження від показань, попередньо даних слідчому та/або прокурору. Водночас, із метою забезпечення презумпції невинуватості та охорони інтересів розслідування такий допит варто проводити винятково в умовах закритого засідання.

У розрізі дослідження ініціативних повноважень прокурора привертає увагу визначення М.А. Погорецьким та Ю.А. Кушнерик форм участі прокурора у провадженні слідчих (розшукових) дій. Маються на увазі доручення прокурора на їх проведення, давання вказівок прокурором щодо їх проведення, участь прокурора у їх проведенні, а також особисте проведення прокурором слідчих (розшукових) дій. Ця доктринальна інтерпретація видається раціональною з точки зору змісту діяльності прокурора при здійсненні ним нагляду у формі процесуального керівництва у вузькому розумінні, яке з погляду зазначених правників варто обмежувати провадженням слідчих (розшукових) дій. Натомість у широкому розумінні ініціативні повноваження прокурора реалізуються ним протягом усього досудового розслідування кримінального провадження і не обмежуються його прямою чи опосередкованою участю у слідчих діях, оскільки включають і право самостійно подавати клопотання, і давати вказівки та доручення. Увесь обсяг повноважень прокурора та ухвалені у зв'язку з їх реалізацією рішення є такими, що так чи інакше, у різному обсязі, впливають на процес розслідування. Керуючись викладеним, вважаємо за прийнятне поділяти ініціативні повноваження прокурора з нагляду за додержанням законів під час розслідування кримінального провадження за об'єктом на ті, що виникають із приводу відкриття кримінального провадження, забезпечення здійснення розслідування кримінального провадження належною особою і в належний спосіб, провадження слідчих дій, формування матеріалів кримінального провадження, запобігання незаконним діям, рішенням бездіяльності слідчого та/або оперативних працівників.

В юридичних колах свого часу лунали заклики і до закріплення у КПК України строків виконання слідчими вказівок прокурора. Втім така пропозиція не знайшла вияву у КПК 2012 р., що може видаватися справедливим у світлі спірності наведеної та існування можливості більш-менш послідовного трактування чинної норми. Передусім, п. 4 ч. 2 ст. 36 КПК містить повноваження прокурора давати вказівки щодо проведення слідчих дій. На тлі названої норми стає зрозуміло, що строк виконання такої вказівки обумовлюється строком здійснення певної слідчої дії. Однак існує декілька нюансів, які слід враховувати, говорячи про доцільність нормативного врегулювання чітких строків виконання вказівок. Насамперед, якщо вести мову про комплексні/тривалі слідчі дії, прокурора слід прямо наділити правом зазначати у вказівці, на якому з етапів проведення таких дій вона має бути виконана та у який строк. Водночас законодавство і тепер прямо не забороняє прокуророві у разі потреби самостійно зазначати у письмових вказівках, адресованих слідчому, строк їх виконання. При цьому, керуючись формулою «дозволено те, що прямо передбачено законом», що застосовується, серед іншого, до діяльності правоохоронних органів, як тих, що діють у публічній площині, вважаємо за доречне доповнити п. 4 ч. 2 ст. 36 КПК після слів «щодо їх проведення» словами «з виконанням останніх у визначений прокурором строк». Тобто, наведена пропозиція є обґрунтованою з точки зору можливості більшої структуралізації прокурорського нагляду та потенційної здатності до усунення проблеми несвоєчасного виконання вказівок та надання змоги прокурорам посилатися на конкретну правову норму при вирішенні питання про відповідальність слідчого. Та, перш за все, в такому разі висловлена думка підлягає певному удосконаленню з чітким виокремленням категорій вказівок, їхньої градації за важливістю наслідків для розслідування кримінального провадження, а відтак - закріпленням строків виконання. Так, вказівки з теоретико-практичної точки зору умовно можна розділити на ті, що стосуються забезпечення прав учасників, гарантування змагальності сторін кримінального провадження, забезпечення повноти здійснення слідчих дій, забезпечення своєчасності здійснення слідчих дій, розумності строків розслідування кримінального провадження, забезпечення здійснення доказування (перш за все, формування доказової бази на стадії досудового розслідування). Окремий інтерес під цим кутом зору становить, у цілому, питання сутності, доцільності та функціональності існування до моменту прийняття ЗУ «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року кримінальної відповідальності слідчих за невиконання письмових вказівок прокурора та потреба у наявності останньої взагалі. І хоча наведене не є безпосереднім предметом цього дослідження, зазначимо все-таки, що більш логічним було би встановлення достатньої за змістом дисциплінарної відповідальності, право на ініціювання притягнення до якої доповнило б перелік однойменних повноважень прокурора. Викладене постає справедливим, зважаючи, серед іншого, на те, що судова практика за період із 2012 до жовтня 2014 року не була надто ефективною та позначилась одиничними випадками розгляду справ по обвинуваченню за ст. 381-1 КК України. прокурорський законність кримінальний досудовий

Більше того, редакція даної статті ігнорувала питання відповідальності оперативних працівників, що суперечило змісту відповідних норм КПК. Зрештою, абсолютно зрозуміло, що висунута вище пропозиція могла б слугувати значно більш результативним важелем впливу на неналежне виконання слідчим або оперативним працівником службових обов'язків та зміцнення законності досудового розслідування, що підтверджують і результати проведеного нами опитування прокурорів -- процесуальних керівників у м. Києві та декількох областях України.

Повертаючись безпосередньо до питання класифікації повноважень прокурора з нагляду за додержанням законів на стадії досудового розслідування кримінального провадження, зауважимо, що вона може проводитися також за критерієм належності відповідних повноважень до процесуального статусу лише прокурора або й інших учасників кримінального провадження. На цій підставі слід виділяти загальні (ті, що притаманні не лише прокурору, але й іншим суб'єктам) та спеціальні повноваження (ті, що належать виключно до сфери його відання). Залежно від значущості результатів реалізації прокурором своїх повноважень, останні підлягають розмежуванню на основні та допоміжні (факультативні). До прикладу, основними можна вважати визначені у п.п.1, 3--5, 7, 9, 10, 12--14, 16--18, 20 ч. 2 ст. 36 КПК України, оскільки вони, як видається, є більш дієвими інструментами спрямування прокурором ходу досудового розслідування у його ключових етапах та властиві лише прокурору. Натомість, інші його повноваження показові тим, що дозволяють виконувати додаткові дії, пов'язані з розслідуванням кримінального провадження (п. 2 ч. 2 ст. 36 КПК), залежать від обставин розслідування кримінального провадження (тобто, виконуються переважно у виняткових випадках, -- п. 8 ч. 2 ст. 36 КПК) або ж можуть реалізуватися слідчим самостійно за погодженням з прокурором (п. 11 ч. 2 ст. 36 КПК). З урахуванням максимальної вірогідності впливу на забезпечення законності досудового розслідування, реалізацію його загальних засад та прав учасників згаданого, повноваження прокурора з нагляду за додержанням законів доцільно поділяти на ті, що становлять собою права прокурора (п.п. 2--5, 11, 20 ч. 2 ст. 36 КПК України) та його обов'язки (п.п. 1, 7--10, 12--14, 16--18 ч. 2 ст. 36 КПК України). Зауважимо, що такий поділ зумовлений об'єктивним характером відповідних повноважень, одні з яких можуть реалізуватися прокурором на власний розсуд, коли цього, з його професійної точки зору, потребує певна слідча ситуація, а інші мають бути реалізовані ним беззастережно у будь-якому випадку, оскільки того вимагає процесуальний закон та/або інакше відсутня змога виконати завдання кримінального провадження на досудовому розслідуванні.

Вбачається, що висловлені вище тези щодо правозастосовних та пов'язаних із ними наукових проблем класифікації повноважень прокурора з нагляду за додержанням законів під час досудового розслідування кримінального провадження розв'язують не лише питання теоретичного осмислення прав та кореспондуючих їм обов'язків прокурора, як процесуального керівника досудового розслідування, але й дозволяють переглянути окремі законодавчі засади їх здійснення. З урахуванням наведеного, акценти у подальшому дослідженні окреслених питань, із теоретичної та прикладної точок зору, повинні ставитися правничою спільнотою з огляду на запити практики в системі кримінальної юстиції та, в першу чергу, бути орієнтованими на безумовне утвердження людини, як найвищої соціальної цінності, на захисті прав та інтересів якої має базуватися будь-яка діяльність прокурора у кримінальному провадженні.

Размещено на Allbest.ru