Формування місцевих бюджетів в умовах децентралізації

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФОРМУВАННЯ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ В УМОВАХ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ

Макарчук І.М., Малишко В.В., Пучко А.О.

Переяслав-Хмельницький державний педагогічний університет

імені Григорія Сковороди

Розглянуто основні теоретичні та практичні аспекти формування місцевих бюджетів в умовах децентралізації. Охарактеризовано сучасний стан формування місцевих бюджетів. Проаналізовано розвиток місцевих бюджетів за 2015-2016 роки. Вказано на джерела наповнення та проблеми у сфері формування місцевих бюджетів в Україні.

Ключові слова: місцеві бюджети, децентралізація, доходи, міжбюджетні відносини, податки, фінансове забезпечення, дотації вирівнювання.

Постановка проблеми. Місцевим бюджетам як основній фінансовій базі органів місцевого самоврядування належить особливе місце в бюджетній системі нашої держави. місцевий бюджет україна формування

В Україні необхідно запроваджувати найсучасніші підходи до формування та розподілу доходів місцевих бюджетів, зокрема нові засоби автоматизації, адже успіх економічного розвитку значною мірою залежить від створення оптимального розміру місцевих бюджетів та форм бюджетних взаємовідносин, чіткого механізму вирівнювання горизонтальних і вертикальних дисбалансів у бюджетах усіх рівнів.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Теоретичні та практичні аспекти бюджетної децентралізації та проблеми її вдалого провадження в Україні присвячено наукові праці В. Базилевича, Т. Боголіб, С. Буковинського, О. Василика, С. Гасанова, Н. Євтушенко, В. Кравченка, О. Крайни- ка, О. Кириленко, Л. Лисяк, І. Луніної, Ю. Острі- щенко, К. Павлюка, Г. П'ятаченка, О. Романенко, І. Чугунова та інших.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Науковці у своїх працях розглядали та досліджували дуже багато питань з приводу бюджетної децентралізації.

Проведення реформи бюджетної децентралізації має здійснюватися поетапно, цілеспрямовано, супроводжуватися моніторингом результатів і пошуком шляхів виправлення помилок, тому ці питання залишаються відкритими та дискусійними, що потребують подальших досліджень.

Метою статті є обґрунтування та аналіз сучасного стану формування місцевих бюджетів в умовах децентралізації.

Виклад основного матеріалу. До 2015 р. в Україні діяла система міжбюджетних відносин, заснована на централізованій моделі бюджетного федералізму, основні риси якої були успадковані від адміністративно-командної системи управління.

Централізація фіскальних функцій держави обмежувала місцеві органи влади в реалізації основних функцій управління бюджетним процесом на місцях.

Це проявлялося в їхній залежності від державного бюджету внаслідок збереження пріоритетності нормативного методу розподілу бюджетних коштів і високій частці трансфертів у доходах місцевих бюджетів, що негативно впливало на розвиток міжбюджетних відносин у ринковій економіці. З 2015 р. в результаті змін у бюджетному та податковому законодавстві впершеза часів незалежності зроблено спробу децентралізувати систему міжбюджетних відносин. Сприяти бюджетній децентралізації повинен був прийнятий 28 грудня 2014 р. Закон про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин.

Для оцінки ступеня бюджетно-фінансової децентралізації використовують показник частки регіональних (місцевих) рівнів управління у доходах і видатках консолідованого бюджету. Показником високого рівня децентралізації є частка місцевих видатків на рівні більш як 45% загальнодержавних видатків, середнього рівня -- 30-45%, а низького рівня -- менш як 30% [1].

Відповідно до Бюджетного кодексу, відбулись значні зміни до підходів у формуванні видаткових повноважень, які делегуються виключно на рівень міста обласного значення, районний рівень та рівень територіальних громад, які будуть об'єднані.

Починаючи з 2015 року місцеві бюджети отримують такі нові види трансфертів: освітня субвенція, субвенція на підготовку робітничих кадрів та медична субвенція.

Перші результати бюджетної децентралізації такі: на місцевому рівні, сільські ради можуть забезпечити себе самостійно. Але це не повинно стати причиною відмови від об'єднання територіальних громад. Оскільки об'єднані громади, бюджети яких будуть прирівняні до бюджетів міст обласного значення і районів, і, крім зазначених податків, одержуватимуть ще й 60% податку з доходів фізичних осіб та інші доходи. Крім того, об'єднання громад дозволить оптимізувати видатки на утримання апарату управління, а головне -- значно покращить якість надання адміністративних та соціальних послуг населенню [2].

На сьогодні постійне прагнення до самостійності місцевих бюджетів, до подальшого розвитку та зміцнення місцевого самоврядування вимагає більшої фінансової незалежності та життєздатності органів місцевої влади. Рівень розвитку країни та зростання добробуту населення безпосередньо залежать від зростання сильної місцевої влади, яка здатна забезпечувати належне фінансування закладів освіти, культури, охорони здоров'я, вирішувати проблеми та відстоювати інтереси населення, тощо. Дія інституту місцевого самоврядування є нормою демократичного розвитку країни, що передбачає широку автономію населення у вирішенні питань самоврядного розвитку. Все це є фундаментальною умовою для децентралізації бюджетних коштів, як однієї з моделей функціонування міжбюджетних відносин [3].

За кількістю місцевих бюджетів наша держава серед європейських країн поступається тільки Франції. Станом на 01.01.2016 р. кількість місцевих бюджетів в Україні становила 10838 одиниць, з них 24 обласних, 460 районних, 148 міст обласного і 224 міст районного значення, 592 селищних, 27 -- бюджети районів у містах, 9199 сільських бюджетів, 4 районних бюджетів, які не мають міжбюджетних відносин, 159 бюджетів об'єднаних територіальних громад та бюджет м. Києва [4].

Існуюча система формування місцевих бюджетів має низку серйозних недоліків:

— високий ступінь концентрації фінансових ресурсів у державному бюджеті країни, що знижує значення регіональних і місцевих бюджетів у вирішенні життєво важливих для населення завдань;

— низька частка закріплених доходів (податкових платежів) у структурі надходжень до регіональних і місцевих бюджетів;

— практично щорічна зміна видів податків, що зараховуються до місцевих бюджетів;

— відсутність єдиних та досить стабільних нормативів (наприклад, на кілька років) відрахувань від загальнодержавних податків до місцевих бюджетів.

Водночас головною проблемою фінансового забезпечення органів місцевої влади є неефективне використання отриманих трансфертів на місцях, що, своєю чергою, негативно відображається на соціально-економічному розвитку регіонів.

Загалом серед проблем у сфері формування місцевих бюджетів в Україні найбільш суттєвими, на нашу думку, є такі:

— нестабільність доходної бази;

— другорядність місцевих податків і зборів порівняно із загальнодержавними;

— недостатнє фінансування з державного бюджету;

— наявність місцевих податків, витрати на адміністрування яких перевищують надходження від них;

— невеликий перелік місцевих податків і зборів порівняно з іншими країнами;

— незначна фіскальна роль місцевих податків і зборів і, як наслідок, низька їх питома вага в доходах місцевих бюджетів [5].

Отже, для того, щоб місцеві бюджети насправді стали основою фінансової самостійності місцевої влади, потрібно здійснити комплекс взаємопов'язаних заходів. По-перше, необхідно поступово переходити до децентралізації державних фінансів. Головною умовою такої децентралізації є чіткий розподіл компетенції між органами центральної влади та органами регіонального та місцевого самоврядування. По-друге, потрібно надати органам місцевого самоврядування можливість самостійно встановлювати перелік місцевих податків і зборів та їх ставки в мірі та адекватності виконуваних ними функцій.

Ще одним джерелом поповнення місцевих бюджетів могли б стати місцеві позики, але, на жаль, в Україні вони не набули належного поширення, притаманного європейським країнам [6].

Процес децентралізації розширює можливості розвитку об'єднаних територіальних громад таїх економічну самостійність. Децентралізація, і як наслідок посилення фінансової спроможності бюджетів об'єднаних територіальних громад, забезпечують можливість їх сталого розвитку.

Окрім цього, зазначимо, що важливою умовою вирішення проблеми зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів є розширення прав органів місцевого самоврядування у сфері встановлення податків і зборів, а також створення багатоканальної системи формування бюджету, на основі якої кожен рівень бюджетної системи повинен мати власні закріплені доходи. Обсяг цих доходів має бути достатнім для забезпечення функцій і обов'язків, які покладаються на той чи інший рівень влади.

За умови прийняття змін до Бюджетного та Податкового кодексів місцеві громади зможуть самостійно формувати власні бюджети, не чекаючи формування центрального, як це робиться сьогодні. Розширюються дохідні джерела, база адміністрування та надання права органам місцевого самоврядування регулювати ставки місцевих податків і зборів у межах, визначених Податковим кодексом.

Ще одна новація повинна полягати в тому, щоб надати бюджетним установам право вибору де обслуговуватися -- у казначействі чи комерційному банку [7].

На сучасному етапі Україна неухильно спрямовує свої зусилля на реалізацію евроінтегра- ційного курсу, виконання міжнародно-правових зобов'язань, в тому числі з питань розвитку місцевої і регіональної демократії.

Подальша демократизація суспільства, децентралізація влади на засадах субсидіарності були і залишаються пріоритетами України.

Важливу роль у цих процесах відіграє реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади відповідно до основних положень Європейської хартії місцевого самоврядування, яка стала невід'ємною складовою національного законодавства у цій сфері.

Підтвердженням тому стало визначення в програмних документах Президента, Уряду та Верховної Ради України пріоритетів серед яких -- децентралізація влади, передача фінансових ресурсів та зміцнення матеріально-фінансової основи органів місцевого самоврядування, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідних територіях, надання високоякісних та доступних публічних послуг населенню, узгодження інтересів держави і територіальних громад.

Впровадження реформи розпочато на основі Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, Програми діяльності Уряду, «Стратегії -- 2020» Президента України та відповідного плану з їх реалізації.

Першочерговим кроком на шляху реформи місцевого самоврядування стало завдання щодо фінансової децентралізації, зокрема передачі органам місцевого самоврядування додаткових бюджетних повноважень і стабільних джерел доходів для їх реалізації; стимулювання територіальних громад до об'єднання та переходу на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом з відповідним ресурсним забезпеченням на рівні міст обласного значення тощо.

Наступним важливим кроком -- стало прийняття Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» та Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України у квітні 2015 року з метою запровадження правових засад формування спроможних територіальних громад шляхом підвищення їх фінансової та економічної спроможності [8].

Проведення бюджетної децентралізації в Україні у формі збільшення повноважень місцевих органів влади на ресурсів місцевих бюджетів триває вже кілька років і кожний раз декларується в Основних напрямках бюджетної політики.

В реформуючій системі децентралізації бюджетних ресурсів розширено джерела наповнення місцевих бюджетів за рахунок:

1) передачі доходів з державного бюджету (100% плати за надання адміністративних послуг, 100% державного мита, 10% податку на прибуток підприємств приватного сектору економіки);

2) запровадження акцизного податку з реалізації суб'єктами господарювання роздрібної торгівлі підакцизних товарів (пиво, алкогольні напої,тютюнові вироби, нафтопродукти) за ставкою 5 відсотків вартості реалізованого товару;

3) розширення бази оподаткування податку на нерухомість шляхом включення до оподаткування цим податком комерційного (нежитлового) майна та автомобілів з великим об'ємом двигуна;

4) збільшення нормативу зарахування до місцевих бюджетів екологічного податку з 35% до 80%.

Якщо реформи в податковій системі можна віднести до позитивних моментів, то зміна трансфертної політики передбачає «світле майбутнє» тільки для економічно сильних територій. Обидва процеси будуть відбуватись паралельно і не можуть бути здійснені в різний час. Ні для кого не секрет, що переважна більшість регіонів України є дотаційними і це може означати, що місцеве самоврядування ще не готове переходити на самозабезпечення. Зміна податкової системи відіграє важливу роль у формуванні місцевих бюджетів, проте регіони повинні запрацювати не лише формально, але й створити чи відновити існуючі джерела існування -- надходження та доходи місцевих бюджетів, які спроможна забезпечити лише реальна економіки [9].

самоврядування і використовувати їх наступного року. Таким чином місцеві чиновники отримали мотивацію заощаджувати. Раніше будь-що необхідно було використати і списати кошти з рахунків до кінця року, то тепер така практика повинна відійти в минуле. Ще однією важливою новацією є можливість розміщувати тимчасово вільні кошти спеціального фонду місцевих бюджетів в комерційних банках. З однієї сторони це вирішує проблему затримки виплат з казначейства, з іншої -- позбавляє можливості місцеву владу отримувати безвідсоткові кредити на покриття тимчасових касових розривів в місцевих бюджетах [10].

Аналіз виконання місцевих бюджетів за 2015 рік показав, що реалізація реформи міжбю- джетних відносин, незважаючи на песимістичні настрої на стадії прийняття змін, дала позитивні результати.

Приріст надходжень до загального фонду проти 2014 року склав 29,6 млрд. грн., або 42,1 відсотка, тоді як за експертною оцінкою фахівців Міністерства фінансів він прогнозувався в сумі млрд. гривень.

Як результат у 2015 році до загального фонду місцевих бюджетів надійшло 99,8 млрд. грн., що складає 116,0 відсотка до річних призначень, затверджених місцевими радами.

Також зазнала змін структура видатків місцевих бюджетів. Зросла частка видатків на виконання самоврядних повноважень, що свідчить про підвищення видаткової автономності місцевих бюджетів та ефективності використання бюджетних коштів на місцевому рівні.

Так, частка видатків на житлово-комунальне господарство збільшилась з 1,9 відсотка до 4,5 відсотка, або на 7,0 млрд. гривень. Зросла частка видатків на транспорт і дорожнє господарство з 1,4 відсотка у 2014 році до 2,3 відсотка у 2015 році, або на 2,9 млрд. гривень.

Разом з цим, забезпечено відповідність фінансового ресурсу реальним потребам місцевих бюджетів у здійсненні видатків на делеговані державою повноваження.

Ще одним позитивним аспектом реформи міжбюджетних відносин є збільшення інвестиційних ресурсів місцевих бюджетів. Обсяг капітальних видатків за 2015 рік склав 32,2 млрд. грн. або 11,5 відсотка від обсягу видатків загального та спеціального фондів місцевих бюджетів. Це на

18,6 млрд. грн. або на 136,8 відсотка більше, ніж було у 2014 році.

У 2015 році із Державного бюджету України до місцевих бюджетів було фактично надано трансфертів на загальну суму 174,0 млрд. грн., що на 43,4 млрд. грн., або на 33,2 відсотка більше ніж у 2014 році, у тому числі трансфертів із загального фонду -- 173,2 млрд. грн., що на

56,4 млрд. грн., або на 48,3 відсотка більше порівняно з 2014 роком.

Базова дотація з державного бюджету місцевим бюджетам перерахована в сумі 5,3 млрд. гривень.

Результати виконання місцевих бюджетів за січень-вересень цього року підтверджують позитивні тенденції зростання надходжень, які намітилися ще з минулого року.

За даними Міністерства фінансів України приріст надходжень до загального фонду проти січня-вересня минулого року (у співставних умовах та без урахування територій, що не підконтрольні українській владі) склав 49,0% або + 34,2 млрд. грн.

Забезпечено приріст надходжень по всіх податках. Загалом за січень-вересень поточного року до загального фонду місцевих бюджетів (без урахування трансфертів) надійшло

103,9 млрд. грн., що складає 99,4% від річного обсягу надходжень, затвердженого місцевими радами (рис. 1-2).

Темп росту фактичних надходжень ПДФО до січня-вересня 2016 року становить 149,2%, плати за землю -- 162,3%. При цьому, у 22 та 6 регіонах відповідно темп росту вище середнього по Україні.

За даними Міністерства фактичні надходження податку на нерухоме майно за січень-вересень поточного року склали 1,0 млрд. грн., при планових показниках надходжень даного податку, які затверджені місцевими радами на 2016 рік в обсязі 0,9 млрд. грн. [11].

За січень-листопад поточного року до загального фонду місцевих бюджетів (без урахування трансфертів) надійшло 131,9 млрд. грн., що складає 104,6% від річного обсягу надходжень, затвердженого місцевими радами.

Приріст надходжень до загального фонду проти січня-листопада минулого року (у спів- ставних умовах та без урахування територій, що не підконтрольні українській владі) склав 49,6% або + 43,7 млрд. грн.

Темп росту фактичних надходжень ПДФО до січня-листопада 2016 року становить 147,9%, плати за землю -- 161,7%. При цьому, у 22 та 6 регіонах відповідно темп росту вище середнього по Україні (рис. 3-4).

Загалом обсяг надходжень ПДФО за січень- листопад склав 69,6 млрд. грн., рівень виконання річного показника, затвердженого місцевими радами становить 99,5% (рис. 5), надходження плати за землю -- 21,3 млрд. грн., рівень виконання річного показника, затвердженого місцевими радами -- 104,8% (рис. 6).

Надходження податку на нерухоме майно на 2016 рік затверджені місцевими радами в обсязі 1,1 млрд. грн. Фактичні надходження податку за січень-листопад поточного року склали 1,3 млрд. грн. (рис. 7).

Станом на 01.12.2016 фактичні надходження акцизного податку склали 10,7 млрд. грн.

Урядом забезпечується виконання усіх зобов'язань згідно з бюджетним законодавством, зокрема в частині перерахування міжбюджет- них трансфертів.

Так, станом на 01.12.2016 місцеві бюджети одержали 169,9 млрд. грн. трансфертів, що складає 97,9% від передбачених розписом асигнувань на січень-листопад 2016 року.

Базова дотація перерахована в сумі 4,3 млрд. грн. або 98,1% до розпису асигнувань на січень-листопад 2016 року.

Субвенції на соціальний захист населення перераховані в сумі 80,0 млрд. грн. (в межах фактичних зобов'язань) або 99,7% від передбачених розписом на цей період.

Освітню субвенцію перераховано в сумі 40,0 млрд. грн. або 100,0% до розпису на відповідний період.

Медичну субвенцію перераховано в сумі

39,5 млрд. грн. або 97,8% до розпису на відповідний період.

Субвенцію на соціально-економічний розвиток окремих територій перераховано в сумі

2,3 млрд. грн. або 100,0% до розпису на відповідний період.

Субвенцію на формування інфраструктури ОТГ перераховано в сумі 0,9 млрд. грн. або 100,0% до розпису на відповідний період [12].

Як показують дані, нові підходи у міжбюджет- них відносинах забезпечили позитивні зміни в наповненні бюджетних ресурсів та прогрес в їх управлінні, а визначення на законодавчому рівні чітких бюджетних прав та рівня відповідальності двох рівноправних гілок влади -- центрального уряду і місцевого самоврядування збільшило мотивацію до нарощування дохідної бази місцевих бюджетів.

Підсумовуючи, можна стверджувати, що зміни до бюджетного та податкового законодавства забезпечили реальний щорічний ріст ресурсу місцевих бюджетів.

В 2017 році продовжиться процес децентралізації, буде зміцнюватися фінансове забезпечення місцевих громад. Так, обсяг доходів місцевих бюджетів в 2017 році зросте на 25 млрд грн або на 16% і становитиме 175 млрд. грн. Загалом, прогнозований обсяг фінансового ресурсу місцевих бюджетів зросте до 395 млрд. грн., що

на 59 млрд. грн. або на 17% більше, ніж в цьому році. Аби не допустити цьогорічної ситуації, коли районні і обласні бюджети стикнулися із браком коштів, наступного року на видатки з отримання закладів освіти та охорони здоров'я у державному бюджеті передбачено додаткову дотацію в сумі 14,9 млрд. грн.

Держава збільшує підтримку місцевих бюджетів для реалізації інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку. У наступному році у Державний фонд регіонального розвитку закладено 6,5 млрд. грн., що удвічі більше, ніж цього року. В бюджеті також передбачена підтримка проектів співробітництва та добровільного об'єднання територіальних громад. Наступного року на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад виділена субвенція в розмірі 1,5 млрд. грн.

Незмінною залишається трансфертна політика держави: для місцевих бюджетів у державному бюджеті передбачено трансферти на суму 219,1 млрд. грн. [13].

Висновки

Основним завданням, яке має вирішити бюджетна децентралізація -- це пошук достатніх обсягів фінансових ресурсів, які б в повній мірі забезпечили фінансову незалежність місцевих бюджетів бюджетної системи України. Фінансова база місцевих бюджетів повинна задовольняти виконання повноважень органів місцевої влади щодо виконання ними всіх завдань і програм розвитку регіону.

Бюджетна децентралізація, враховуючи наведені показники, демонструє чітку тенденцію до нарощування фінансової бази місцевих бюджетів і створює передумови для успішного соціально- економічного розвитку.

Список літератури

1. Євтушенко Н.М. Формування місцевих бюджетів в контексті бюджетної децентралізації / Н.М. Євтушенко // Економічний вісник університету. - № 27/1. - 2015. - С. 162-168.

2. Набатова Ю.О., Ус Т.В. Формування місцевих бюджетів в умовах децентралізації фінансових ресурсів / Ю.О. Набатова, Т.В. Ус // Ефективна економіка. [Електронний ресурс] - Режим доступу: М1р://шшш.ееопоту. паука.сот.иа/?ор=1&7⁼4100

3. Сунцова О.О. Місцеві фінанси: Навчальний посібник / О.О. Синцова. - К.: Центр навч. літератури. - 2005 - 560 с.

4. Міністерство фінансів України - [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.minfin.gov.ua/news/ Ьіиі^Ьеї/ІосаІ-Ьиі^

5. Войтович Т.Б. Основні проблеми формування доходів місцевих бюджетів в Україні та шляхи їх подолання / Т.Б. Войтович // Стратегічні орієнтири. - 2012 - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://libfor.com

6. Панасюк Л.В. Удосконалення механізму формування фінансових ресурсів місцевих органів влади з урахуванням світового досвіду / Л.В. Панасюк // Економіка та держава. - 2011. - № 1. - С. 46-50.

7. Лінтур І.В. Можливості оптимізації формування доходів місцевих бюджетів в умовах децентралізації - [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://global-national.in.ua/archive/4-2015/181.pdf

8. Децентралізація (місцеві бюджети 159 об'єднаних територіальних громад перше півріччя 2016 року (фінансово-аналітичні матеріали)) - [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://decentralization.gov.ua/ pics/attachmeпts/Moпitoriiпg_OTG.pdf

9. Габа І.М. «Децентралізація» - деякі плюси і мінуси / І.М. Габа // РайонІнфо. - 2014. - № 1.

10. Бюджет місцевої ради в умовах децентралізації / Центр політичних студій та аналітики. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:www.cpsa.org.ua/novyny/byudzhet-mistsevoji-rady-v-umovah-detsentralizatsiji/.

11. Мінфін: Бюджетна децентралізація демонструє позитивну тенденцію зростання доходів місцевих бюджетів - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://www.auc. org.ua/пovyпa/miпfiп-byudzhetпa- decentralizaciya-demonstruye-pozytyvnu-tendenciyu-zrostannya-dohodiv

12. Виконання доходів місцевих бюджетів за 2016 рік - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.miпfiп.gov.ua/uploads/redactor/files/ДОВІДКА%20 (січень-листопад).pdf

13. Бюджет 2017- [Електронний ресурс] - Режим доступу:http://webcache.googleusercontent.com/

search?q=cache:WK-qNeHqDjsJ:budget20l7.iпfo/pages /decentralization+&cd=1&hl=uk&ct=clnk&gl=ua&cli е^=орега

Размещено на Allbest.ru