Формы работы органов местного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Лекция

На тему: "Формы работы органов местного управления"

Коллегиальность и единоначалие являются противоположными организационными формами работы районного исполкома, характеризующими порядок выработки управленческих решений, процесс их принятия. По мнению исследователей, преимуществом коллегиальности является «возможность найти в процессе коллегиального обсуждения правильное, зрелое решение каждого сложного вопроса на основе мнения большинства» [147, с. 175]. В то же время, слабой стороной указанной формы является относительная медленность принятия решений, практического разрешения множества актуальных вопросов, требующих безотлагательного разрешения, а также «относительная слабость персональной ответственности за качество решения и его исполнение» [147, с. 175]. В противовес коллегиальности, единоначалие лишено этих недостатков. Но с другой стороны, посредством этой организационной формы выработка правильного решения сложных управленческих вопросов может быть затруднительной. Следовательно, для того, чтобы использовать в управлении сильные стороны коллегиальности и единоначалия и совместить правильное решение сложных вопросов с быстротой их принятия, исполнения и личной ответственностью, необходимо найти оптимальный баланс сочетания обеих организационных форм в работе районного исполкома [2_А, с. 165].

В ч. 1 ст. 122 Конституции, а также в п. 2 ст. 39 Закона о местном управлении и самоуправлении закреплено правило о приоритете коллегиальности в работе районного исполкома, реализуемой при проведении заседаний. В законодательстве устанавливается периодичность проведения заседаний, определяются условия их правомочности [110, п. 2 ст. 39]. Непосредственное отражение указанные вопросы находят в регламентах районных исполкомов.

В большинстве районных исполкомов периодичность проведения заседаний устанавливается не менее одного раза в месяц в соответствии с требованиями законодательства [274, п. 26; 275, п. 27; 276, п. 26; 336, п. 41]. В отдельных исполкомах заседания проводятся чаще - два раза в месяц [303, п. 27; 337, п. 41].

По общей сложившейся практике проведению каждого заседания предшествует трудоемкая организационная работа, которая в теоретическом отношении может быть представлена рядом стадий: планирование работы районного исполкома, определение ответственных лиц за подготовку проектов решений по подлежащим рассмотрению вопросам, подготовка проектов решений, их визирование, согласование с заинтересованными структурами и организациями, составление повестки дня, приглашение большого числа лиц по списку, согласованному с председателем [303, п. 9_п. 26; 337, п. 7_п. 11, п. 21_п. 40].

Районные исполкомы самостоятельно определяют круг лиц, имеющих право участвовать в заседаниях помимо членов исполкома, к которым относят председателя и депутатов районного Совета депутатов, прокурора района, начальника инспекции Министерства по налогам и сборам, начальника отдела статистики, руководителей структурных подразделений райисполкома [274, ч. 1 п. 31; 275, ч. 1 п. 31; 276, ч. 1 п. 31]. В ряде исполкомов таким лицам предоставляется право совещательного голоса [336, п. 43; 337 , п. 43]. Все остальные лица могут присутствовать на заседаниях только с разрешения председателя [274, ч. 2 п. 31; 275, ч. 2 п. 31; 276,ч. 2 п. 31].

В соответствии с действующим законодательством с правом совещательного голоса в работе исполкома принимают участие депутаты Палаты представителей Национального собрания, члены Совета Республики Национального собрания [322, ст. 28]. Представляется, что аналогичным правом должны обладать депутаты районного Совета депутатов, поскольку Закон о статусе депутата местного Совета депутатов подобным правом депутатов местных Советов не наделяет.

Практика наделения правом совещательного голоса лиц, участвующих в работе органов местного управления, существует в Республике Казахстан: правом совещательного голоса обладают руководители территориальных подразделений центральных государственных органов в силу прямого указания в законодательстве [307, п. 6 ст. 30].

В свете сказанного представляется возможным закрепить в Законе о местном управлении и самоуправлении право районных исполкомов определять круг лиц, которым предоставляется возможность участвовать в работе исполкома и высказывать свое мнение по рассматриваемому вопросу (право совещательного голоса). Реализация этого предложения позволит указанным лицам присутствовать на заседаниях исполкома без дополнительного согласования с председателем, будет способствовать наиболее полному выявлению мнения лиц, участвующих в заседании, принятию эффективных управленческих решений, а также позволит расширить формы взаимодействия государственных органов [2_А, с. 165].

Порядок ознакомления с проектами решений лиц, участвующих в заседаниях с правом совещательного голоса, может определяться в регламентах. коллегиальность совещательный местный управление

Основываясь на положениях Закона о местном управлении и самоуправлении, можно сделать вывод, что все вопросы, входящие в компетенцию районного исполкома, должны рассматриваться на его заседаниях. Лишь в исключительных случаях допускается принятие решений в опросном порядке, суть которого состоит в том, что решение принимается путем опроса и визирования членами районного исполкома проекта решения без рассмотрения на заседаниях, что можно рассматривать как отдельный вид коллегиальной формы работы [16_А, с. 99].

В то же время, ни указанным Законом, ни регламентами районных исполкомов не устанавливается порядок опроса и визирования проекта решения, не оговаривается количество виз членов районного исполкома, необходимое для того, чтобы его можно было считать достаточным для принятия решения в опросном порядке. С целью оптимизации и унификации практики работы исполкомов считаем необходимым такие вопросы отражать в регламентах и устанавливать четкие критерии достаточности виз, например, две трети от полного состава районного исполкома [2_А, с. 166].

Законодательством закреплено правило об исключительности применения опросного порядка принятий решений по отдельным, не терпящим отлагательства, вопросам с письменного согласия председателя [110, ч. 2 п. 2 ст. 40]. Значит, он должен применяться в редких случаях, когда возникает необходимость в реагировании на изменение ситуации в кратчайшие сроки, не дожидаясь проведения очередного заседания. В регламентах некоторых районных исполкомов прямо указывается, что решения в опросном порядке принимаются в исключительных случаях [336, п. 46; 275 ч. 1 п. 36 ]. Однако в настоящее время опросный порядок получил широкое распространение. По подсчетам, большая часть решений принимается подобным образом. Применялся он в работе исполкомов и ранее, хотя не был предусмотрен предыдущим законодательством.

Несмотря на постоянное использование в работе коллегиальных органов, опросный порядок принятия решений подвергался и продолжает подвергаться в настоящее время критике в научной литературе, как порождающий формализм и безответственность, снижающий роль коллегиальности [313, с. 458_459]. Безусловно, такое мнение заслуживает внимания. Однако ни законодатель, ни практика от опросного порядка принятия решений не отказываются. Динамика социально-экономических процессов вызывает необходимость оперативного решения на местном уровне большого количества вопросов, затрагивающих все сферы жизнедеятельности района. Наш эмпирический анализ материалов показал, что в каждом районном исполкоме ежемесячно принимается не менее двухсот решений. Такой масштаб их деятельности свидетельствует о том, что рассматриваемые органы вынуждены были бы проводить заседания ежедневно, что не только невозможно, но и вообще нежелательно. Более того, опросный порядок принятия решений не требует выполнения всех действий, связных с подготовкой и проведением заседания, а следовательно, он более удобен.

С одной стороны, опросный порядок принятия решений направлен на оптимизацию работы исполкома и уменьшение количества рассматриваемых вопросов на заседаниях. С другой стороны, он действительно подменяет коллегиальность. Если проанализировать суть вопросов, по которым решения принимаются в опросном порядке, то большинство из них вполне могло бы быть рассмотрено без проведения дискуссии и выявления мнения многих членов районного исполкома. В советский период от имени районного исполкома мог издавать распоряжения его председатель с последующим докладом о них исполкому на очередном заседании, у которого было право отменить распоряжение [158, ч. 3 ст. 55]. Однако использование этого опыта на современном этапе является неоправданным ввиду многочисленности принимаемых решений. Формой работы, которая позволила бы отказаться от постоянного применения опросного порядка принятия решений, могло бы стать использование аналогии с формами работы Совета Министров, когда в период между заседаниями Совета Министров постановления принимаются его Президиумом [279, ч. 3 ст. 34 ]. В районном исполкоме решения по вопросам, не требующим проведения дискуссии и выявления мнения многих лиц, от имени исполкома могли бы принимать председатель, его заместители и управляющий делами. Таким образом, решение принималось бы коллегиально, оперативно, а ответственность за него несли бы непосредственно руководители исполкома. В этой связи целесообразно закрепить в Законе о местном управлении и самоуправлении возможность использования такой формы работы [2_А, с. 166].

В то же время, для единообразного понимания и применения этой формы работы на практике желательно закрепить в Законе о местном управлении и самоуправлении перечень вопросов, по которым решение должно приниматься только на заседании:

_ о бюджете и финансах;

_ об итогах социально-экономического развития района, работе отраслей экономики;

_ о подготовке к проведению посевных и уборочных работ, осенне-зимнему сезону;

_ о состоянии общественной безопасности и производственного травматизма;

_ о профилактике правонарушений;

_ о работе по рассмотрению обращений граждан и юридических лиц;

_ о защите детей в неблагополучных семьях.

Деятельность районных исполкомов невозможно представить без единоначалия, которое дополняет коллегиальность, способствует лучшей работе районного исполкома и придает ей оперативность.

Единоначалие проявляется, в первую очередь, в ежедневной работе председателя районного исполкома. Однако многообразие решаемых им вопросов и большой объем работы вызывает объективную необходимость распределения обязанностей и определения круга вопросов по руководству подчиненными организациями, различными участками работы, связанными с обеспечением работы курируемых отраслей, координацией и организацией работы создаваемых комиссий между председателем районного исполкома, его заместителями и управляющим делами [373_374]. Закон о местном управлении и самоуправлении допускает делегирование полномочий председателем районного исполкома своим заместителям, управляющему делами и руководителям структурных подразделений исполкома, наделенных правами юридического лица [110, п. 2.14 п. 2 ст. 47]. Однако на практике делегирование полномочий руководителям структурных подразделений не происходит. Таким образом, единоначалие проявляется не только в ежедневной работе председателя районного исполкома, но и его заместителей и управляющего делами.

В повседневной жизни района возникает множество вопросов, требующих немедленного разрешения. Районный исполком должен быть четко осведомлен о ситуации в районе в целом, о работе государственных органов, организаций, учреждений образования и здравоохранения, состоянии законности, происшествиях. С этой целью председателем районного исполкома, его заместителями, управляющим делами регулярно проводятся совещания, что позволяет обсуждать текущие вопросы районного масштаба.

Совещания занимают одно из центральных мест в деятельности районных исполкомов и согласно регламентам проводятся не реже, чем заседания: еженедельно или чаще при необходимости [274, п. 56, п. 59; 276, п. 64]. Для участия в них приглашаются не только члены районного исполкома, но и руководители его структурных подразделений, председатели исполкомов первичного уровня, руководители территориальных органов министерств и государственных комитетов, сельскохозяйственных организаций, жилищных, коммунальных служб [274, п. 56]. В ходе проведения совещаний обсуждается большое количество насущных вопросов, отнесенных к компетенции районного исполкома, требующих принятия скорейших мер реагирования, происходит информирование исполкома о состоянии дел в районе, координируются действия различных районных организаций. По итогам принимаются решения единолично председателем исполкома, его заместителями, управляющим делами.

Фактически, проведение совещаний осуществляется по аналогии с формами работы Совета Министров [279, ч. 5 ст. 35 ]. Вместе с тем, Закон о Совете Министров допускает проведение совещаний у Премьер-министра и его заместителей, а Закон о местном управлении и самоуправлении _ нет. Поэтому районные исполкомы вынуждены самостоятельно искать пути преодоления указанного правового пробела. Как следствие, даже сами совещания в исполкомах называются по-разному: «аппаратное совещание» [297; 298], «оперативное совещание» [299], «планерное совещание» [300]. С этих позиций считаем, что совещание как форма работы должно найти отражение непосредственно в Законе о местном управлении и самоуправлении [2_А, с. 166; 17_А, с. 89], что создаст легальную основу их проведения, а также будет способствовать унификации практической деятельности районных исполкомов.

Управленческая деятельность районного исполкома находит свое внешнее выражение в издании актов управления. Действующее законодательство предусматривает только два вида управленческих актов - решений, принимаемых коллегиально на заседаниях районного исполкома или в опросном порядке, и распоряжений, издаваемых председателем районного исполкома единоначально [110, п. 1, п. 2 ст. 40, п. 1 ст. 53]. Указанные виды актов являются основными правовыми формами работы районного исполкома.

По разделяемому нами мнению специалистов, «термин «решения» в законодательстве и в научной литературе понимается неоднозначно: как определенный вывод, заключение (умозаключение), утверждение или действие, как правовой акт, как вид (форма) актов, как совокупность актов» [375, с. 46]. Однако именно Конституцией предусмотрена такая форма правовых актов исполкомов [160, ч. 1 ст. 122].

В Законе о местном управлении и самоуправлении не оговаривается, какими могут быть решения районных исполкомов по юридической силе. Этот вопрос разрешается в Законе о нормативных правовых актах, согласно которому решения могут иметь нормативный и ненормативный характер [376, ч. 18 ст. 2, ч. 9 ст. 3].

Распоряжения председателя районного исполкома предназначены для оперативного решения вопросов, не требующих коллегиального рассмотрения и принятия нормативных правовых актов [110, п. 1 ст. 53]. Следовательно, они должны быть индивидуальными актами. Подавляющее большинство издаваемых распоряжений таковыми и являются. Однако на практике встречаются распоряжения нормативного характера [261, 373_374]. Это объясняется характером компетенции председателя районного исполкома и предоставленным ему правом утверждать структуру и штаты районного исполкома, создавать постоянные и временные комиссии и определять их полномочия, делегировать полномочия другим членам исполкома [110, пп. 2.3, пп. 2.13, пп. 2.14 п. 2 ст. 47]. Распоряжения по указанным вопросам являются нормативными правовыми актами, изданными в полном соответствии со ст. 47 Закона о местном управлении и самоуправлении. Они соответствуют признакам и критериям отнесения актов к локальным нормативным правовым, установленным действующим законодательством [376, ч. 12 ст. 1; 377, п. 1.4]. В то же время, подобные распоряжения не соответствуют Закону о нормативных правовых актах, в ст. 2 которого дан четкий перечень видов нормативных правовых актов, среди которых отсутствуют распоряжения председателя районного исполкома. Поэтому во избежание коллизий считаем целесообразным такие вопросы рассматривать на заседаниях районного исполкома и принимать по ним решения [2_А, с. 166; 16_А, с. 102].

Помимо решений и распоряжений, в районном исполкоме издаются иные управленческие акты. В регламенты многих районных исполкомов включается норма, допускающая решения по отдельным вопросам оформлять протоколами совещаний (поручений) у председателя райисполкома и его заместителей, а также в виде их указаний и поручений, которые являются обязательными для исполнения указанными в этих документах должностными лицами, структурными подразделениями, организациями [274, п. 60; 275, п. 68; 337, ч. 1 п. 20]. В результате в районных исполкомах решения, принимаемые в ходе проведения совещаний, оформляются в форме протоколов поручений, совещаний [297_300, 378_379].

Представляется, что такая практика также осуществляется по аналогии с формами работы Правительства, нормативно закрепленными в ч. 5 ст. 35 Закона о Совете Министров. Вместе с тем, издание протоколов поручений, протоколов совещаний как актов в районных исполкомах не предусмотрено ни Законом о местном управлении и самоуправлении, ни Законом о нормативных правовых актах. Инструкция по делопроизводству в государственных органах и организациях Республики Беларусь, утвержденная Постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 19 января 2009 г. №4, наделяет государственные органы правом принимать (издавать) только те распорядительные документы (приказы, распоряжения, указания, постановления, решения), которые предусмотрены законодательством Республики Беларусь, уставами или положениями о них [378, п. 10]. Более того, в соответствии с Законом о местном управлении и самоуправлении заместители председателя районного исполкома, управляющий делами вообще не обладают правом издавать какие-либо управленческие акты. Однако в связи с наличием широких полномочий, большого круга решаемых вопросов в соответствии с распределением обязанностей, целесообразно предоставить такое право и этим должностным лицам.

В упомянутой Инструкции среди отдельных видов распорядительных документов перечисляется указание, дается его легальное определение, позволяющее установить, по каким вопросам оно может быть издано [378, п. 95]. Издание протоколов поручений, протоколов совещаний, поручений как управленческих актов ею не предусмотрено. Согласно ч. 1 п. 12 анализируемой Инструкции ход обсуждения вопросов на заседаниях, совещаниях фиксируется в протоколах. Значит, протоколы совещаний и протоколы поручений, издаваемые в районных исполкомах по результатам проведения совещаний у председателя, заместителей председателя, управляющего делами, не могут являться отдельными видами правовых актов, а издание поручений может быть возможным только в случае, если предусмотрено Законом о местном управлении и самоуправлении либо регламентом районного исполкома.

Значит, легитимации, однообразию и унификации издаваемых в районных исполкомах актов будет способствовать наделение председателя районного исполкома, его заместителей, управляющего делами правом издавать поручения и указания в ходе проведения совещаний, что следует закрепить в Законе о местном управлении и самоуправлении [2_А, с. 166, 16_А, с. 102]. В регламентах целесообразно определять порядок издания указанных актов [2_А, с. 166, 16_А, с. 102].

Размещено на Allbest.ru