Понятие государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Тема

Понятие государственного управления

1. Понятие и виды государственного управления

Термин «управление» употребляется в нашей жизни достаточно часто. В науке различают несколько видов управления:

техническое управление -- управление автотранспортными средствами, технологическими процессами;

биологическое управление -- управление развитием растений, животных;

социальное управление -- управление поведением людей.

Государственное управление -- один из видов социального управления. Субъектом государственного управления являются не просто люди (народ), а государственные организации, государственный аппарат. Объект, по существу, тот же -- люди, их действия, поведение, совместный труд.

Государственное управление может быть определено как одна из форм деятельности государства, состоящая в практическом осуществлении его задач и функций в процессе непосредственного повседневного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством на основе исполнения законов.

Государственное управление является отдельным видом государственной деятельности наравне с законодательной, судебной деятельностью, прокурорским надзором. Государственное управление осуществляется государственными органами и, в первую очередь, -- органами государственного управления (исполнительной власти). Оно имеет публичный характер, политический оттенок и является государственно-властным.

Публичность управления подчеркивает его государственный характер в отличие от общественного и частного. Общественное и частное управление осуществляется не от имени государства, а от имени общественной организации, коллектива людей (или одного человека).

Одной из особенностей государственного управления является то, что оно государственно-властно. Наличие этого признака свидетельствует о возможности применения мер государственного принуждения в процессе осуществления управления. (Некоторые ученые рассматривают управление как осуществление организованного принуждения, как реальное использование силы реализации государственных задач).

Государственная властность проявляется в издании правовых актов, привлечении к ответственности в административном порядке, применении иных видов принуждения. Органы государственного управления обладают самыми широкими (по сравнению с другими государственными органами) правами и возможностями по применению принуждения (власти). Властное государственного управления объясняется необходимостью оперативного решения государственных задач, а также потребностью послушания управляемых, строгим и беспрекословным выполнением ими воли управляющих.

Государственному управлению присущ также организационный (безвластный) характер. Осуществление непосредственно практической работы для выполнения поставленных задач. Организаторская работа проявляется в подборе, обучении, воспитании кадров, проведении конференций, собраний, совещаний, инструктировании, разъяснении, мобилизации, обмене опытом работы, изучении, обобщении и распространении передового опыта, достижений науки, оказании практической помощи на местах, изучении общественного мнения.

Государственное управление не может обойтись и без материально-технических действий. Это -- делопроизводство, составление статистических отчетов, справок, обобщение материалов, рассылка корреспонденции, введение соответствующей информации в компьютер и получение ее и т.п.

Следовательно, основными частями, составными элементами государственного управления являются: организационные действия; материально-технические действия; издание правовых актов и совершение иных юридически значимых действий; заключение договоров.

Государственное управление имеет не только государственный, но и правовой характер. Оно осуществляется на основании права и в рамках права. Административное право определяет права и обязанности субъектов в сфере управления, формы и методы осуществления этой деятельности.

Нормы административного права специально предназначены для регулирования государственного управления. Государственно-правовой характер управления -- один из существенных его признаков. По своему качеству государственное управление является исполнительно-распорядительным. Это означает, что главное его предназначение -- исполнение законов и иных правовых актов. (Например, в части 1 статьи 3 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» записано, что Совет Министров в пределах своей компетенции обеспечивает исполнение Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь и осуществляет контроль за их исполнением подчиненными ему органами и иными органами исполнительной власти). Исполнение -- это реализация предписаний норм закона и других правовых актов. В государственном управлении фактически выражается исполнительная власть, придавая ему специфический государственно-властный характер. Именно в процессе государственного управления проявляется основное предназначение исполнительной власти -- исполнение законов.

Распорядительство проявляется в том, что в процессе исполнения закона или другого нормативного акта издаются административные правовые акты, которыми проводятся в жизнь положения названных актов, конкретизируются, детализируются общие их нормы, тем самым осуществляются прямые их веления. В отдельных случаях могут регулироваться общественные отношения, еще не получившие законодательной регламентации.

Государственное управление является строго подзаконным. Оно вторично, стоит на втором месте после законотворческой деятельности, основывается на законе или вытекает из сущности законодательства. Последнее свидетельствует о том, что не всегда в процессе государственного управления исполняются конкретные предписания закона или другого нормативного акта, их пункты, статьи и т.д. Подзаконность и исполнительность присутствуют и тогда, когда управление (управленческие действия) направлено на обеспечение государственного или общественного порядка, обеспечение общественных интересов независимо даже от того, имеются ли конкретные, применительно к данному случаю, повеления закона.

Государственное управление централизовано, иерархично, исходит от вышестоящих органов, начальников и адресуется нижестоящим, подчиненным объектам управления. В юридической литературе называют и иные признаки, характерные черты государственного управления, такие, как повседневность, непрерывность, оперативность, непосредственность.

Несмотря на общность признаков государственного управления, оно не однородно, ибо осуществляется на разных уровнях, в которых не одинаков территориальный масштаб, решаются различной значимости вопросы и т.д. В связи с этим в государственном управлении можно обнаружить: собственно государственное управление; функциональное (надведомственное) управление; внутриорганизационную управленческую деятельность; местное управление; местное самоуправление; хозяйственное управление. Все они являются разновидностями (уровнями) государственного управления.

Государственное управление (управление делами государства) осуществляют все органы государства в таких формах (видах) деятельности, как законодательная, исполнительная и судебная, направленных на выполнение единых целей и задач государства. При этом каждая из них обладает определенными особенностями, обусловленными «разделением труда» между органами государства.

Государственное управление в узком смысле слова может быть определено как одна из форм деятельности государства, состоящая в практическом осуществлении его задач и функций в процессе непосредственного повседневного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством на основе и во исполнение законов.

Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определяется следующими его характерными чертами.

1. Государственное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющей функциональную специфику и специфику компетенции, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти.

2. Государственное управление имеет общегосударственный характер, т.е. охватывает важнейшие стороны жизни общества. По существу объектом государственного управления является общество в целом.

3. Государственное управление представляет собой, прежде всего деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным ее направлением является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и иных нормативных правовых актов.

4. Государственное управление носит государственно-властный характер. Субъекты государственного управления исполнительной деятельности наделены государственно-властными полномочиями и выступают от имени государства.

5. Государственное управление имеет непосредственный характер, т.е. в процессе осуществления управленческой, исполнительной деятельности повседневно реализуются функции государства в межотраслевых (финансы, госстандарты, налоги, статистика и др.), социально-политических (оборона, государственная безопасность, зарубежные связи и др.), социально-культурных (образование, наука, здравоохранение, культура и др.) сферах, в хозяйственной деятельности (промышленность, транспорт, связь, торговля и др.).

6. Государственное управление - активная и целенаправленная подзаконная деятельность, осуществляемая на основе и во исполнение законов, применительно к важнейшим сферам жизни общества и в порядке общего и оперативного руководства.

7. Характерной чертой государственного управления является разнообразие организационных форм его осуществления, что обеспечивает решение задач сложной и тонкой сети новых организационных связей, возникающих в связи с развитием рыночных отношений в обществе.

8. Государственное управление реализуется через формы организаторской деятельности: подбор и расстановка кадров, прогнозирование, разработка целевых программ развития той или иной отрасли (сферы) управления, информационная деятельность, координация, контроль, учет и статистика, делопроизводство и др.

9. Государственное управление - прерогатива специальных субъектов, представляющих собой исполнительно-распорядительные органы государственной власти или органы государственного управления.

10. Государственное управление является исполнительной деятельностью по отношению к деятельности, осуществляемой иными ветвями власти.

Кроме того, для государственного управления характерны и некоторые другие специфические черты, например:

вертикальность (субординационность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов;

реализация принадлежащих этим субъектам юридически властных полномочий в административном, т.е. несудебном порядке;

предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением). В связи с этим указанная деятельность в литературе называется исполнительно-распорядительной.

Таким образом, государственное управление - это разновидность социального управления, с функционированием которой традиционно связано формирование особой правовой отрасли, а именно административного права.

Виды государственного управления.

Собственно государственное управление предназначено для решения общегосударственных задач, наиболее важных вопросов республиканского значения, вопросов, которые не могут быть решены в процессе осуществления иных видов управления.

Государственное управление осуществляется и на местном уровне исполнительным аппаратом (органами) различных министерств, государственных комитетов, комитетов при Совете Министров Республики Беларусь, т.е. республиканских органов, находящихся на местах: в областях, районах, городах.

Функциональное (надведомственное) управление приближено к собственно государственному управлению. Оно нередко осуществляется из центра министерствами, государственными комитетами, комитетами при Совете Министров Республики Беларусь, такое управление профильное, специальное. (Например, саннадзор обеспечивается органами Министерства здравоохранения Республики Беларусь, осуществление безопасности дорожного движения производится органами ГАИ Министерства внутренних дел Республики Беларусь.) Предназначение функционального управления -- осуществление специального надведомственного, внеотраслевого управления по отношению к неподчиненным организациям (независимо от форм собственности). В процессе его осуществления обеспечивается одинаковый подход при решении особых, имеющих общегосударственное значение вопросов, например в сфере финансов, кредита, налогов, таможенного дела, социальной защиты, санитарно-эпидемического благополучия населения, безопасности дорожного движения, стандартизации и сертификации и др.

Внутреннее управление -- это вид государственного управления, которое проявляется внутри организации (учреждения) или системы, реализуется в целях придания ей внутреннего единства, целостности, организованности и способности эффективно осуществлять внешнее управление или другой вид государственной деятельности. (Например, министр руководит администрацией министерства или осуществляет иные функции по отношению администрации. Председатель Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь организует деятельность Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь и системы хозяйственных судов).

орган местный государство самоуправление

2. Местное управление как вид государственного управления

Местное управление как разновидность государственного управления обладает всеми его признаками: осуществляется государственными органами, носит исполнительно-распорядительный и государственно-властный характер и т.д. В то же время оно имеет и свои особенности. По Конституции Республики Беларусь (разд. V) и Закону «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» местное управление осуществляется в областях, г. Минске, городах, районах, в поселковых и сельских Советах. Иначе говоря, местное управление реализуется на местном уровне. Однако последнее отличается от государственного, которое также может осуществляться на местном уровне тем, что в процессе его осуществления решаются преимущественно вопросы местного значения.

В соответствии со статьей 120 Конституции Республики Беларусь и статьей 1 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» вопросы местного значения решаются, исходя, в первую очередь, из общегосударственных интересов. Местное управление воплощается специальной системой органов управления, которая состоит из областных, районных, городских, поселковых, сельских исполнительных комитетов и местных администраций. Все они -- коллегиальные органы, имеют специфику образования. Зависимость по горизонтали выражается в подотчетности соответствующему Совету депутатов по вопросам, отнесенным к его компетенции. По вертикали местные исполнительные комитеты подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам. Такое положение подчеркивает определенную централизацию в местном управлении. Несмотря на это, местное управление больше децентрализовано и имеет немалую самостоятельность.

Самостоятельность определяется наличием у каждого уровня исполнительного комитета своей компетенции, масштаба деятельности, независимости в выборе форм и методов осуществления управления. Каждый исполнительный комитет сам определяет структуру и штаты своего аппарата, а также создаваемых им отделов и других подразделений, руководит ими и подведомственными организациями.

Местное управление реализуется как непосредственно исполнительными комитетами, так и через образуемые ими отделы и управления. Однако если исполнительные комитеты как органы обшей компетенции не подчинены республиканским органам, то их структурные подразделения (бгольшая часть) находятся в таком подчинении. Республиканские органы государственного управления проводят через них свою политику на местах.

Местное управление - основной вид деятельности исполнительных комитетов. Наравне с ним исполкомы призваны организовывать выполнение решений вышестоящих государственных органов, в том числе и исходящих из центра, руководить гражданской обороной, обеспечивать исполнение законодательства Республики Беларусь по вопросам военной службы, т.е. осуществлять функции, не относящиеся к местному управлению.

Таким образом, местное управление -- это государственная децентрализованная деятельность, осуществляемая на местном уровне специальной системой органов-- местными исполнительными комитетами, в целях оперативного и практического решения вопросов местного значения, исходящая из интересов населения соответствующей территории и государственных интересов с учетом особенностей развития административно-территориальной единицы.

Специфическими чертами и особенностями местное управление приближается к самоуправлению, но по объему решаемых вопросов значительно превосходит его.

Местное самоуправление является одной из важных форм демократии. Чем шире оно развито, тем демократичнее общество и государство. Под местным самоуправлением следует понимать такую деятельность, которая осуществляется на местах (в рамках административно-территориальных и территориальных единиц) непосредственно гражданами или избираемыми ими органами с целью решения вопросов местного значения исходя из интересов граждан, проживающих на данной территории, на основе законов и собственной материально-финансовой базы (ст. 2 Закона РеспубликиБеларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»). Оно предназначено для решения без вмешательства государства вопросов не только местного значения, но и государственных вопросов по своему характеру менее значимых.

В идеале местное самоуправление должно носить общественный характер, т.е. осуществляться непосредственно самим народом или избираемыми им представительными органами, не являющимися государственными органами. Важным признаком самоуправления является его децентрализация, которая проявляется в передаче управленческих функций (полномочий) общественности и осуществлении их независимо от центра. В то же время государству в лице своих органов необходимо иметь полномочия на осуществление надзора за соответствием самоуправления законодательству.

В Республике Беларусь местное самоуправление неоднородно. Оно осуществляется как непосредственно народом, общественностью (прямая демократия), так и государственными органами -- Советами депутатов (представительная демократия). По распространенности и количеству решаемых вопросов представительная демократия превалирует над прямой демократией. Местные Советы депутатов избираются гражданами, проживающими на соответствующей территории, Советы являются государственными органами, призванными осуществлять государственную власть. Местное самоуправление в значительной мере независимо от государственного аппарата. Местные Советы, хотя и являются государственными органами, но в административном плане не подчинены центру ни по одному вопросу. Президент Республики Беларусь имеет право лишь приостанавливать их решения, не соответствующие действующему законодательству (п. 26 ст. 84 Конституции). Они самостоятельны и независимы в решении любых вопросов, относящихся к их компетенции.

Местное территориальное самоуправление, осуществляемое основным его звеном -- местными Советами депутатов, обладает основными признаками государственного управления: реализуется государственными органами (местными Советами), является государственно-властным, имеет правовой характер, содержит элементы (признаки) исполнительности и распорядительности. Исполнительность проявляется:

во-первых, в обеспечении выполнения законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, иных актов и решений вышестоящих государственных органов;

во-вторых, в проведении контроля за выполнением названных правовых актов всеми предприятиями, организациями, учреждениями и объединениями, расположенными на соответствующей территории;

в-третьих, в решении социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения.

Распорядительство осуществляется в регулировании отношений, возникающих по вопросам местного значения в соответствующей административно-территориальной единице.

3. Система органов местного управления

Система органов местного управления представляет собой совокупность исполнительных и распорядительных органов, установленных законодательством, имеющих свое специальное назначение (осуществление деятельности исполнительного и распорядительного характера), организационную структуру и нормативно определенную компетенцию для решения задач и однородных по своей природе управленческих функций на местном уровне [11, c. 107].

Согласно статье 2 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» система органов местного управления состоит из трех территориальных уровней:

- областного;

- базового;

- первичного.

Она включает областные, городские, районные, поселковые и сельские исполнительные комитеты и местные администрации районов в городах.

К областному территориальному уровню относятся областные и Минский городской исполнительные комитеты. Следует отметить, что исполкомы областного уровня являются вышестоящими по отношению к исполнительным и распорядительным органам базового и первичного территориальных уровней.

К базовому территориальному уровню относятся городские районные исполнительные комитеты. Исполкомы базового уровня являются вышестоящими по отношению к исполнительным и распорядительным органам первичного территориального уровня.

Минский городской исполнительный комитет обладает также правами исполкома базового уровня.

К первичному территориальному уровню относятся городские, поселковые, сельские исполкомы, местные администрации. Исполнительные комитеты областного уровня подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь, а также Совету Министров Республики Беларусь по вопросам, входящим в компетенцию Правительства Республики Беларусь. Исполкомы базового и первичного уровней, местные администрации подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь и вышестоящим исполкомам. Исполкомы подотчетны соответствующим Советам депутатов по вопросам, отнесенным к компетенции этих Советов.

Необходимо отметить, что система органов местного управления характеризуется выраженной централизацией, что вытекает из статьи 2 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»: «исполкомы областного уровня являются вышестоящими по отношению к исполнительным и распорядительным органам базового и первичного территориальных уровней», «исполкомы базового уровня являются вышестоящими по отношению к исполнительным и распорядительным органам первичного территориального уровня». Анализируя указанные положения, следует подчеркнуть наличие подчинения по вертикали нижестоящих органов местного управления вышестоящим, то есть вышестоящие исполнительные и распорядительные органы осуществляют координацию деятельности нижестоящих исполнительных и распорядительных органов, оказывают им необходимую помощь, в том числе организационно-методическую, материальную, техническую, информационную.

Централизованный характер системы органов местного управления также выражается и в назначении органов местного управления из центра. Статья 46 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» указывает, что порядок назначения на должности и освобождения от должностей председателей исполкомов определяется Президентом Республики Беларусь.

Исполнительные комитеты (местные администрации) подотчетны и подконтрольны, то есть они обязаны отчитываться перед соответствующим органом, должностным лицом, представлять им необходимые сведения, данные, делать сообщения, доклады о своих действиях, работе и находиться под контролем [6, c. 533].

В пункте 3 статьи 38 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» установлено, что исполкомы областного уровня подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь, а также Совету Министров Республики Беларусь по вопросам, входящим в компетенцию Правительства Республики Беларусь. Исполнительные комитеты базового и первичного уровней, местные администрации подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь и вышестоящим исполнительным комитетам.

Кроме того, исполнительные комитеты подотчетны соответствующим Советам депутатов по вопросам, отнесенным к компетенции этих Советов.

Исполнительные комитеты по мере необходимости, но не реже одного раза в год должны докладывать о своей деятельности Совету депутатов, а также информировать граждан на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства.

Местная администрация подотчетна и подконтрольна городскому исполнительному комитету. Она не реже одного раза в год должна отчитываться о своей работе перед городским исполнительным комитетом, а также информировать граждан о своей деятельности [12. с. 45].

Таким образом, к исполкомам и местным администрациям применяются различные формы контроля, как по вертикали, так и по горизонтали. По вертикали контроль осуществляется вышестоящими органами, по горизонтали - местными Советами депутатов и гражданами. По вертикали контроль осуществляется в форме представления отчетов, т.е. проявлением инициативы подконтрольного органа, а также в форме проведения проверок - проявлением инициативы со стороны компетентных контролирующих вышестоящих органов по отношению к нижестоящим.

Контроль по горизонтали осуществляется местными Советами депутатов в форме заслушивания отчетов исполнительного комитета и в форме ответственности исполнительного комитета перед Советом депутатов. Доклад представляет председатель, заместитель председателя исполнительного комитета на заседании Совета депутатов в виде устного сообщения, в целях информирования депутатов о результатах своей деятельности [5, c. 603].

Следует подчеркнуть, что исполнительный комитет ответствен перед Советом депутатов по вопросам, отнесенным к компетенции Совета. Основными из них являются:

- программы экономического и социального развития;

- исполнение бюджетов;

- местные налоги и сборы;

- организация управления и распоряжение коммунальной собственностью;

- утверждение в должности председателя исполнительного комитета;

- отмена распоряжений председателя исполнительного комитета, решений исполнительного комитета в случае несоответствия их законодательству Республики Беларусь;

- определение порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью;

- организация охраны общественного порядка и защиты прав граждан.

Вторая форма контроля по горизонтали выражается в предоставлении исполнительным комитетом информации гражданам о своей деятельности не реже одного раза в год. Информация, как правило, доводится до сведения на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства граждан. Подобные сообщения могут доводиться до сведения граждан по местному радио, телевидению, с помощью местной периодической печати [5, c. 605].

Таким образом, система органов местного управления представляет собой совокупность государственных органов, осуществляющих государственно-управленческую деятельность на местном уровне. Она характеризуется выраженной централизацией, то есть вертикальным подчинением - нижестоящие исполнительные комитеты подчинены вышестоящим, вышестоящие исполнительные комитеты координируют деятельность нижестоящих, а также оказывают им необходимую помощь, в том числе организационно-методическую, материальную, техническую, информационную. Наличие подчиненности в системе предполагает возможность реализации функций руководства, о чем необходимо указать в Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», изложив часть 4 пункта 3 статьи 38 Закона в следующей редакции: «Вышестоящие исполнительные и распорядительные органы осуществляют руководство и координацию деятельности нижестоящих исполнительных и распорядительных органов, оказывают им необходимую помощь, в том числе организационно-методическую, материальную, техническую, информационную».

Контрольные вопросы

Дайте определение понятию «государственное управление»

Каковы основные признаки государственного управления?

Как соотносятся понятия «государственное управление» и «исполнительная власть»?

Какие уровни государственного управления можно выделить?

Назовите основные и специальные принципы государственного управления.

Назовите ст. Конституции Республики Беларусь, в которых закреплен принцип законности.

В чем суть принципа сочетание централизации и децентрализации в государственном управлении?

Как вы понимаете место местного управления и самоуправления в системе государственного управления?

Размещено на Allbest.ur