Опыт внедрения и результативность анализа регуляторных воздействий в Украине

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОПЫТ ВНЕДРЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ АНАЛИЗА РЕГУЛЯТОРНЫХ ВОЗДЕЙСТВИЙ В УКРАИНЕ

Введение

Рассмотрены история внедрения методологии АРВ в Украине с конца 1990-х гг., современное состояние законодательства, менеджмента в сфере проведения АРВ, подготовки кадров, политическая и экономическая среда, в которой развивалось применение процедур АРВ в Украине (среди прочих факторов особенно следует отметить позитивное влияние успешного развития анализа государственной политики в Украине и роль институтов гражданского общества). Проанализированы особенности осуществления процедур АРВ и практика их реализации на центральном и местном уровнях, что позволяет оценить результативность (effectiveness) АРВ, отмечены слабые места существующей практики - кадровое обеспечение, оценка эффективности (efficiency) регуляторных актов, определены перспективы развития АРВ.

Принятые сокращения

ГРП - государственная регуляторная политика

АРВ - анализ регуляторных воздействий

РО - регуляторный орган

РА - регуляторный акт

АП - анализ политики (государственной)

КМУ - Кабинет министров Украины

ЦОИВ - центральный орган исполнительной власти

ГК - Госкомпредпринимательство - Государственный комитет Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства

1. История внедрения АРВ в Украине

Подготовительный этап внедрения АРВ в Украине связан с проведением государственной регуляторной политики (ГРП) в сфере предпринимательства и охватывает 1997-1999 гг. Тогда была утверждена Концепция Административной реформы в Украине, создан специальный полномочный орган - Государственный комитет по вопросам предпринимательства (29.07.1997 г.), и принят ряд соответствующих Указов Президента Украины (хотя отдельные мероприятия в области регуляторной политики проводились и в предшествующие годы, они не были связаны с АРВ).

В качестве первого этапа регуляторной политики можно рассматривать 2000-2003 гг. В этот период Госкомитет был преобразован в Государственный комитет Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства (Госкомпредпринимательство) со статусом специально уполномоченного органа в области ГРП (декабрь 1999 - январь 2000), были изданы Указы Президента Украины «Об установлении единой государственной регуляторной политики в сфере предпринимательства» (22.01.2000), Постановления КМУ «Об утверждении методических рекомендаций по подготовке обоснования проектов регуляторных актов» (6.05.2000) и «Об утверждении положения о порядке подготовки проектов регуляторных актов» (31.07.2000) Законодательство Украины (в свободном доступе) размещено на сайте Верховной Рады Украины http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi . Законодательство Украины на русском языке, в частности, размещено на сайте: http://www.ua.spinform.ru/ ..

Тогда происходило накопление опыта подготовки АРВ в органах власти, хотя в законодательной базе и были существенные пробелы; это обстоятельство затрудняло подготовку АРВ на практике, в частности при определении ситуаций, когда такого рода анализ следовало бы осуществлять. Особенностью этого этапа было также активное участие международных доноров, которые действовали в Украине напрямую или через поддержку неправительственных организаций, различных аналитических центров, которые предоставляли органам власти соответствующую методическую помощь, а иногда и сами осуществляли «образцовые» АРВ. В частности, это относится к проекту БизПро, финансировавшемуся USAID и созданному с целью поддержки малого и среднего бизнеса в Украине. В рамках проекта был создан специальный сайт проектов регуляторных актов, эксперты проекта помогали осуществлять АРВ регуляторных актов на местном уровне в большинстве областей Украины.

Ко второму этапу становления системы АРВ можно отнести период с конца 2003 г.до начала 2005 г. - тогда был принят основополагающий Закон Украины «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности» (от 11.09.2003 № 1160-IV), который был введен в действие с начала 2004 г.. Вслед за Законом КМУ утвердил постановление «Об утверждении методик проведения анализа воздействия и отслеживания результативности регуляторного акта (от 11.03.2004 № 308). Эти акты действуют и по сегодняшний день без единого изменения и составляют основу нормативно-правовой базы осуществления АРВ.

В этот период шло экстенсивное накопление опыта проведения АРВ органами власти, постепенное сокращение случаев игнорирования ими основных норм законодательства относительно проведения АРВ и обнародования соответствующих проектов регуляторных актов. Продолжалось активное присутствия различных международных доноров на рынке аналитических работ в сфере АРВ; уполномоченными на это органами власти, донорами и неправительственными аналитическими центрами осуществлялся многосторонний мониторинг соответствия деятельности органов власти нормам законодательства о ГРП, результаты которого обнародовались в прессе и на сайтах соответствующих организаций. Это создавало определенное позитивное давление на органы власти при реализации ими норм ГРП.

Третий этап в развитии практики проведения АРВ начался со второго квартала 2005 г., когда новым Президентом Украины был издан Указ «О либерализации предпринимательской деятельности и государственной поддержке предпринимательства» (от 12.05.2005 № 779/2005), согласно которого органам государственной власти было поручено пересмотреть свои РА и привести их в соответствие с принципами ГРП . В развитие этого Указа был издан новый Указ «О некоторых мерах по обеспечению осуществления государственной регуляторной политики» (от 1.06.2005 № 901/2005), в котором были сформулированы задания обеспечить обучение сотрудников органов власти по вопросам выполнения закона о ГРП, создать специальные рабочие группы (не менее половины состава - представители бизнеса и научных организаций) с целью ускоренного (в месячный срок) пересмотра существующих РА.

Прямым результатом этих указов явилось довольно существенное сокращение действующих РА - счет шел на тысячи. Побочным последствием этой деятельности явилось формирование в органах власти некоторого иммунитета относительно добросовестного выполнения процедур АРВ, т.к. из-за стремительных темпов проведения дерегуляторной кампании было невозможно выполнять эту работу качественно, да никто особенно этого и не требовал - отчеты шли только по валу. К тому же, как выяснилось позднее, отменены были в основном «мертвые» и «полуживые» РА, которые особенно не влияли на благополучное существование бюрократии; их отмена не очень-то повлияла на облегчение условий ведения предпринимательской деятельности. В этот период достигла пика своей активности деятельность экспертных центров и международных проектов (Институт конкурентного общества, Институт реформ, Международный центр перспективных исследований, Программа развития ООН «Голубая лента» и др.) в сфере организации тренингов для госслужащих и стейкхолеров политики (заинтересованных лиц), оказания методической помощи органам власти, проведению мониторинга результативности ГРП. Примером могут служить многие публикации того периода, в частности, доклады [3, 4].

Последующие годы (2006-2009) ознаменовались практически 100% выполнением со стороны РО наиболее простых требований законодательства об АРВ - обнародование проектов РА и АРВ, а качество самих АРВ оставляло в большинстве случаев желать много лучшего. Климат попустительского отношения к глубине АРВ способствовал появлению многих популистских решений правительства, рассчитанных на удовлетворение сиюминутных потребностей властей, без учета средне- и тем более долгосрочных эффектов от принятия подобных РА.

2. Характеристика украинского законодательства в сфере АРВ

Основные понятия в сфере АРВ определены в Законе 2003 года «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности».

Во-первых, это государственная регуляторная политика (ГРП) в сфере хозяйственной деятельности - направление государственной политики, ориентированное на совершенствование правового регулирования хозяйственных отношений, а также административных отношений между РО или другими органами государственной власти и субъектами хозяйственной деятельности, недопущения принятия экономически нецелесообразных и неэффективных регуляторных актов, уменьшения вмешательства государства в деятельность субъектов хозяйственной деятельности и устранения препятствий для развития хозяйственной деятельности, которая осуществляется в пределах, в порядке и способе, которые установлены Конституцией и законами Украины.

Также, регуляторные органы (РО) - органы государственной власти (в том числе парламент, Президент, Кабинет Министров) и местного самоуправления, а также должностные лица этих органов, имеющие полномочия принимать регуляторные акты.

В свою очередь, регуляторный акт (РА) - это:

(1) принятый уполномоченным РО нормативно-правовой акт, который или отдельные положения которого, направлены на правовое регулирование хозяйственных отношений, а также административных отношений между РО или другими органами государственной власти и субъектами хозяйственной деятельности;

(2) принятый уполномоченным РО другой официальный письменный документ, который устанавливает, изменяет или отменяет нормы права, применяется неоднократно и относительно неопределенного круга лиц и который или отдельные положения которого направлены на правовое регулирование хозяйственных отношений, а также административных отношений между РО или другими органами государственной власти и субъектами хозяйственной деятельности, независимо от того, считается ли этот документ в соответствии с законом, который регулирует отношения в определенной сфере, нормативно-правовым актом.

Наконец, анализ регуляторного воздействия (АРВ) определен как документ, который содержит (а) обоснование необходимости государственного регулирования путем принятия РА, (б) анализ воздействия, которое будет оказывать РА на рыночную среду, обеспечение прав и интересов (1) субъектов хозяйственной деятельности, (2) граждан и (3) государства, а также (в) обоснование соответствия проекта РА принципам ГРП.

Под принципами государственной регуляторной политики подразумеваются:

(1) целесообразность - обоснованная необходимость государственного регулирования хозяйственных отношений с целью разрешения существующей проблемы;

(2) адекватность - соответствие форм и уровня государственного регулирования хозяйственных отношений потребностям в разрешении существующей проблемы и рыночным требованиям с учетом всех приемлемых альтернатив;

(3) эффективность - обеспечение достижения вследствие действия РА максимально возможных позитивных результатов за счет минимально необходимых расходов ресурсов субъектов хозяйственной деятельности, граждан и государства;

(4) сбалансированность - обеспечение в регуляторной деятельности баланса интересов субъектов хозяйственной деятельности, граждан и государства;

(5) прогнозируемость - последовательность регуляторной деятельности, соответствие ее целям государственной политики, а также планам по подготовки проектов РА, что позволяет субъектам хозяйственной деятельности осуществлять планирование их деятельности;

(6) прозрачность и учет общественного мнения.

2.1 Анализ регуляторных воздействий в законодательстве (ex-ante анализ)

Из вышеприведенных дефиниций некоторые вопросы вызывает сведение понятие АРВ к понятию соответствующего документа, в котором, собственно говоря, излагаются результаты АРВ. Правда, в последующих статьях закона четко определен круг процедур, которые должны быть выполнены разработчиками проекта РА; от них требуется:

(1) определить и проанализировать проблему, которую предлагается решить путем государственного регулирования хозяйственных отношений, а также оценить важность этой проблемы;

(2) обосновать, почему определенная проблема не может быть решена при помощи рыночных механизмов и нуждается в государственном регулировании;

(3) обосновать, почему определенная проблема не может быть решена при помощи действующих РА, и рассмотреть возможность внесения изменений к ним;

(4) определить ожидаемые результаты принятия предложенного РА, в том числе осуществить расчет ожидаемых издержек и выгод субъектов хозяйственной деятельности, граждан и государства вследствие действия РА;

(5) определить цели государственного регулирования;

(6) определить и оценить все приемлемые альтернативные способы достижения установленных целей, в том числе те из них, которые не предусматривают непосредственного государственного регулирования хозяйственных отношений;

(7) аргументировать преимущества избранного способа достижения установленных целей;

(8) описать механизмы и мероприятия, которые обеспечат решение определенной проблемы путем принятия предложенного РА;

(9) обосновать возможность достижения установленных целей в случае принятия предложенного РА;

(10) аргументировано доказать, что достижение предложенным РА установленных целей является возможным с наименьшими издержками для субъектов хозяйственной деятельности, граждан и государства;

(11) аргументировано доказать, что выгоды, которые будут возникать вследствие действия предложенного РА, оправдывают соответствующие издержки в случае, если издержки и/или выгоды не могут быть количественно определены;

(12) оценить возможность внедрения и выполнения требований РА в зависимости от ресурсов, которыми распоряжаются органы государственной власти, органы местного самоуправления, физические и юридические лица, которые должны внедрять или выполнять эти требования;

(13) оценить риск воздействия внешних факторов на действие предложенного РА;

(14) обосновать предложенный срок действия РА;

(15) определить показатели результативности РА;

(16) определить мероприятия, при помощи которых будет осуществляться отслеживание результативности РА в случае его принятия.

Отметим, что вышеперечисленные процедура относятся к анализу ex-ante.

В процессе обсуждений граждане, субъекты хозяйственной деятельности, их объединения и научные учреждения, а также консультативно-совещательные органы, которые созданы при органах государственной власти и органах местного самоуправления и представляют интересы граждан и субъектов хозяйственной деятельности, имеют, в частности, право самостоятельно готовить АРВ проектов РА.

На практике реализация основных норм закона осуществляется в соответствии с положениями утвержденных постановлением КМУ «Методики проведения анализа воздействия регуляторного акта» и «Методики отслеживание результативности РА». В первой из этих методик установлен несколько упрощенный (по сравнению с законом) набор процедур АРВ:

1) определяется проблема, которую предусматривается решить путем государственного регулирования;

2) определяются цели государственного регулирования;

3) определяются и оцениваются все приемлемые альтернативные способы достижения отмеченных целей, приводятся аргументы относительно преимущества избранного способа;

4) описываются механизм, который предлагается применить для решения проблемы, и соответствующие мероприятия;

5) обосновываются возможности достижения определенных целей в случае принятия регуляторного акта;

6) определяются ожидаемые результаты принятия акта;

7) обосновывается предложенный срок действия акта (в случае ограничения этого срока);

8) определяются показатели результативности акта;

9) определяются мероприятия, с помощью которых будет осуществляться отслеживание результативности акта.

Таким образом, в Методике упрощен набор процедур, предусмотренных Законом:

- вместо этапов (1)-(3) анализа проблемы в Законе - упрощенный этап (1) с определением проблемы в Методике;

- этапы (6)-(7) анализа альтернативных способов в Законе объединены в этапе (4) методики;

- этапы (9)-(13) в Законе, относящиеся к оценке ожидаемых эффективности и результативности РА, которые являются наиболее сложными с точки зрения аналитики, заменены упрощенным этапом (6) в Методике.

Правда, относительно этапа (6) в последующем тексте Методики определена процедура анализа ожидаемой эффективности РА с применением метода анализа выгод и издержек (cost-benefit analysis): «определение ожидаемых результатов принятия регуляторного акта осуществляется с применением метода анализа выгод и издержек в простой (перечень ожидаемых позитивных и негативных факторов) или сложной (с применением разнообразных экономических моделей) форме. Для проведения анализа выгод и издержек устанавливается определенный период. Размер каждой выгоды и издержки вычисляются с использованием статистических данных, данных научных исследований и опросов, а также данных, полученных из других источников. На основании определенных величин каждой выгоды и издержек определяется их суммарная величина».

2.2 Отслеживание результативности РА (ex-post анализ)

Закон также определяет процедуру отслеживания результативности регуляторного акта - это мероприятия, направленные на оценку состояния внедрения регуляторного акта и достижения этим актом целей, задекларированных при его принятии. Именно для реализации этих действий выполняются этапы (15)-(16) АРВ. До принятия РА проводится базовое отслеживание результативности, после принятия - повторное отслеживание (в общем случае через год) и периодические отслеживания (в общем случае каждые три последующих года). В качестве методов оценки результативности могут быть использованы статистические данные и данные научных исследований, а также социологических опросов. (Подчеркнем, что повторная и периодические оценки относятся к анализу ex-post).

С целью отслеживание результативности РА в Методике установлено четыре обязательных универсальных показателя результативности:

· размер поступлений в государственный и местные бюджеты и государственные целевые фонды, связанных с действием акта;

· количество субъектов хозяйствования и/или физических лиц, на которых будет распространяться действие акта;

· размер средств и время, которые будут расходоваться субъектами хозяйствования и/или физическими лицами, связанными с выполнением требований акта;

· уровень осведомленности субъектов хозяйствования и/или физических лиц относительно основных положений акта.

Вместе с тем недостаточно акцентируется внимание на том факте, что также обязательно должны быть сформулированы дополнительные специфические показатели результативности, которые можно применять для измерения степени достижения специфических целей регулирования.

2.3 Цикл осуществления регуляторной политики

Набор действий, которые должны осуществить органы власти от момента осознания необходимости введения/отмены той или иной регуляторной нормы до ее практического воплощения в практику регуляторной политики напоминает цикл политики - понятие, широко используемое в анализе государственной политики.

Итак, Закон для обеспечения осуществления ГРП предусматривает:

· планирование подготовки проектов РА на каждый последующий год каждым регуляторным органом (что означает включение соответствующей проблемы в повестку дня РО);

· подготовку проектов РА и соответствующего АРВ;

· обнародование проектов РА и результатов АРВ с целью получения замечаний и предложений от физических и юридических лиц, их объединений для последующего открытого обсуждения при участии представителей общественности вопросов, связанных с регуляторной деятельностью;

· согласование проекта РА (с учетом выполненного АРВ) с Госкомпредпринимательством на предмет их соответствия требованиям и принципам ГРП;

· принятие РА соответствующим органом власти (при положительном ответе ГК) либо его доработка или вообще снятие с обсуждения (при отрицательном заключении ГК);

· отслеживание результативности РА (что предполагает выполнение обследования и обнародование его результатов);

· принятие решения относительно целесообразности продолжения действия РА либо его коррекции или отмены (по результатам повторного и периодического отслеживания результативности).

3. Современное состояние дел

3.1 Развитие законодательства

В 2010 г. был принят Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законы Украины по приведению их в соответствие с Законом Украины «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности» (от 1.07.2010 № 2388-VI), которым 29 других Законов были приведены в соответствие с нормами и принципами ГРП.

Госкомпредпринимательством подготовлен законопроект об ускоренном пересмотре РА, принятых органами местного самоуправления, который предусматривает упрощение процедур АРВ на местном уровне - с целью реального обеспечения выполнения принципов ГРП и улучшения условий для предпринимательской деятельности на местах. Процедуры АРВ предлагается заменить анализом регуляторных актов, относительно которого еще должны быть разработаны методические указания. Ведь затраты на глубокий АРВ в полном соответствии с требованиями закона на местном уровне не всегда оправданы из-за незначительной цены вопроса (во многих случаях), и часто не может быть обеспечен наличными кадровыми ресурсами.

3.2 Практика выполнения процедур АРВ; мониторинг политики

В настоящее время ситуация с внедрением АРВ стабилизировалась, но не во всем со знаком «плюс». С одной стороны, неуклонно сокращается число случаев нарушения принципов ГРП со стороны властей. С другой стороны, качество исполнения АРВ практически не повышается, проблемные вопросы (о них ниже) практически не решаются. Исполнители, которые готовят документы, сопровождающие проекты РА, прежде всего, АРВ, научились готовить тексты, формально соответствующие требованиям законодательства, но по сути зачастую фактически ничего не анализирующие. Со стороны аналитических центров ощущается заметное охлаждения интереса к качеству исполнения процедур АРВ, мониторингу ГРП. Это может объясняться сокращением соответствующей международной помощи в данной сфере. Исключение составляют случаи подготовки резонансных проектов РА, затрагивающих весомые интересы в обществе, тогда все заинтересованные стороны вспоминают о процедурах АРВ.

Общедоступными аналитическими материалами в сфере АРВ являются результаты мониторинга ГРП, осуществляемые Госкомпредпринимательством и размещенные на соответствующем сайте (www.dkrp.gov.ua), например, документы [5, 6].

Так, на 2009 органами государственной власти планировалось подготовить 1145 проектов РА, однако 721 проектов РА были включены в планы работы позднее, а 329 проектов вообще не включались в планы, что свидетельствует о низком качестве планирования регуляторной деятельности (либо о низком уровне ее прогнозируемости из-за объективных причин).

Вообще в 2009 г. органами государственной власти было разработано 2154 проектов РА (что на 4.4% больше, чем в 2008 г.), из них на центральном уровне - 1529 проектов (рост на 18.5%), на местном - 625 (в 2008 г. было на 149 РА больше).

Из общего количества представленных проектов РА 18,5% были отклонены Госкомпредпринимательства по причинам их несоответствия требованиям и принципам ГРП (из них на центральном уровне - 23.9%).

114 РА были приняты вообще без согласования с ГК (в 2008 г. - 141), что является нарушением законодательства. Причем наибольшим нарушителем этой нормы являлся КМУ: если в 2009 г. 26% РА были приняты КМУ без согласования с ГК, то в 1-м квартале 2010 г. - уже 31.1%, или 19 из 61 (источник и другие детали - в справке [5])

3.3 Практика отслеживания результативности принятых РА

Как сообщается в справке [6], за 1-й квартал 2010 г. Госкоспредпринимательство получил от 28 центральных органов исполнительной власти 147 отчетов об отслеживании результативности действия РА, из них 147 - о базовом, 22- о повторном и 23 - о периодическом отслеживании.

При анализе отчетов обнаружилось, что далеко не все они соответствуют требованиям законодательства; картина соответствия по некоторым из основных показателей выглядит так:

1) соблюдение сроков выполнение мероприятий по отслеживанию - 65% отчетов;

2) соблюдение сроков обнародования - 84%;

3) соблюдение требований относительно метода получения результатов - 59%;

4) соблюдение требований относительно данных и допущений, а также способов получения данных - лишь 29%;

5) соблюдение требований относительно показателей результативности - лишь 31%;

6) оценка результатов реализации РА и степени достижения установленных целей - 41%.

Особенно тревожным выглядит состояние дел с индикаторами (5)-(6). Типичными ошибками является отсутствие фактических значений показателей в базовом обследовании. Подавляющая часть отчетов не содержит обоснованного вывода относительно достижения или недостижения поставленных целей. Эти нарушения в значительной мере нивелируют позитивный эффект от всей деятельности в сфере АРВ (а не только на этапе анализа ex-post). Причем подобные нарушения в целом являются типичными для всего периода действия законодательства, хотя органы Госкомпредпринимательства и отмечают в целом позитивные тренды по качеству выполнения АРВ.

3.4 Среда регуляторной политики

анализ регуляторный воздействие украина

Среди факторов, положительно влияющих на развитие АРВ в стране, следует отнести довольно успешную институализацию анализа государственной политики (public policy analysis) Среди изданий, излагающих проблематику анализа политики на русском языке в концентрированном изложении, можно назвать учебное пособие Э. Янг и Л. Куинн [8] с терминологическим предисловием автора настоящего доклада. в Украине [7]. Внедрение АП в сферу деятельности органов власти, организация подготовки кадров, соответствующие научные исследования началось во второй половине 90-х гг. и особенно активизировалось в последнее десятилетие. Эта деятельность, сопровождавшаяся переводом значительного числа базовых монографий и учебников в области АП на украинский язык, поддерживалась всеми правительствами Украины на протяжении последних 15 лет. Так как методология АРВ опирается на подходы АП (более того, осуществление АРВ на практике наиболее полно иллюстрирует возможности инструментария АП), развитие АП и соответствующих обеспечивающих ресурсов (нормы законодательства, методики, литература, кадры, учебные курсы, специалисты, результаты прикладных исследований) создало благоприятную среду для распространения АРВ, в частности, способствовало пониманию сущности АРВ и необходимости его внедрения не только в экспертной среде но, что особенно важно, и в госсекторе.

Другим фактором является достаточно активное развитие институтов гражданского общества в Украине, наличие довольно сильной оппозиции к правящим политическим силам практически во все годы независимости (это положение сохранялось и при смене правящих элит, когда предыдущие власти после поражения на выборах переходили в оппозицию к победителям выборов). Сюда же можно отнести соответствующую экспертную среду, организованную в довольно влиятельные аналитические центры. Эти силы объективно заинтересованы в критическом анализе действий властей, чему способствует открытость процедур АРВ для публики.

Наконец, среди факторов, способствующих развитию АРВ в Украине, следует отнести внешнюю среду - активное влияние различных международных организаций (ОЭСР, Всемирный банк, ООН в лице Проекта развития ООН), институты Европейского Союза, правительства ряда стран (Канада, США, Великобритания, Швеция и др.), которые предоставляли значительную техническую помощь и экспертную поддержку для распространения лучших практик в Украине. Различные (по своим политическим предпочтениям) украинские власти всегда благосклонно относились к такой поддержки и публично демонстрировали готовность внедрять в стране практику надлежащего управления (good governance)

4. Проблемы развития АРВ в Украине и его результативность

Среди проблем развития АРВ в Украине отметим следующие.

4.1 Что следует оценивать и что чаще всего оценивается на практике?

При рассмотрении классической схемы анализа политики как процесса (рис.1) становится очевидной необходимость различия следующих понятий:

(1) затрат - inputs,

(2) непосредственного продукта/выпуска политики - output (это то, на изготовление чего собственно и идут бюджетные средства и другие ресурсы) и

(3) окончательных результатов - outcome (которые еще называют прямым воздействием политики - direct impact, либо последствием политики).

Следует подчеркнуть, что материализацией достигнутых целей политики является этот самый outcome, который должен описываться с помощью набора количественно измеримых, а при необходимости также и качественных показателей. Окончательные результаты образуются путем не всегда очевидных трансформаций продукта политики (который появляется в итоге выполнения задач политики как конкретизации целей политики) путем воздействия/влияния продукта на среду, окружающую государственную политику. В итоге могут возникать косвенные воздействия (желательные/нежелательные, ожидаемые/неожидаемые, в кратко- и долгосрочной перспективе).

Именно прямые воздействия/влияния (как результат достижения целей политики), а также косвенные/побочные воздействия и должны, прежде всего, оцениваться в рамках процедур АРВ. Это требует, среди прочего, четкого формулирования и анализа проблемы, корректного описания целей политики и каждого из альтернативных вариантов решения проблемы, понимания причинно-следственных связей output-outcome .

Рис.1. Модель государственной политики как процесса

Соответствующая деятельность является наиболее сложной и иногда требует довольно дорогостоящих дополнительных исследований, которые, ожидаемо, не проводятся. Не хватает ресурсов - средств, кадров, политической воли (точнее, персонального интереса руководителей к росту абстрактного для них общественного благосостояния).

В результате при подготовке АРВ зачастую цели формулируются так, что неубедительным выглядит само появление проекта РА. Разработчики АРВ часто ограничивают набор показателей результативности РА только стандартными (обязательными) четырьмя индикаторами, игнорируя показатели, непосредственно связанные с целями. В подобных случаях, когда некачественно поведена работа по оценке прямых воздействий РА, речь уже не идет о прогнозировании побочных воздействий.

4.2 Недостаточный охват процедурами АРВ всего спектра регуляторных действий государства

Прежде всего, отметим, что процедурами АРВ охватывается достаточно ограниченный круг воздействий государственной политики, в силу нацеленности соответствующей практики только на ситуации воздействия РА на бизнес (см. определение РА выше - в п.2), т.к. сфера АРВ в Украине охватывает регуляторную политику, влияющую лишь на хозяйственную деятельность. В частности, не являются регуляторными те акты, которые могут воздействовать только на интересы населения.

Хуже другое. Как уже отмечалось, нарушителем требований законодательства является КМУ, не всегда обнародующий проекты РА и не разрабатывающий АРВ (по состоянию на первый квартал 2010 г.), на который Госкомпредпринимательство влиять практически не может. Надежда только на гражданское общество и (иногда) на Президента.

Далее Парламент - Верховная Рада Украины (ВР) - хотя он и является регуляторным органом, обязанным по законодательству выполнять соответствующий анализ, ВР практически полностью эти нормы игнорирует. Регламентом ВР процедуры АРВ «предусмотрительно» не предусмотрены, что позволяет ограничиваться довольно поверхностными пояснительными записками к законопроектам во всех случаях, когда субъектами законодательной инициативы являются депутаты. Тут мы имеем конфликт законодательных норм. В результате открывается путь на принятие в качестве законов регуляторных норм, наносящих существенный вред значительному числу предпринимателей. Фильтром тут может являться только вето Президента. Решение проблемы заключается во внесении требований проведения АРВ в Регламент ВР, но это пока не отвечает интересам большинства депутатов (независимо от его политического состава в каждом созыве).

Правда, и Администрация Президента в случаях, когда законопроект инициируется Президентом, не готовит (не обнародует) АРВ, т.к. Конституцией это не предусмотрено, а отдельный закон, регламентирующий деятельность Президенте и его администрации, до сих пор не разработан, хотя Президент также отнесен к регуляторным органам.

У предпринимателей в случае нарушения принципов ГРП органами власти остается шанс защитить свои интересы в судебном порядке (законодательство предусматривает такую возможность, вплоть до отмены действия актов в судебном порядке), но имеющиеся успешные для бизнесменов прецеденты относятся, как правило, к регуляторным решениям лишь местных органов власти.

4.3 Анализ альтернативных вариантов РА и их эффективности

Как уже отмечалось выше, законодательно предусмотрено обязательное рассмотрение альтернатив предлагаемому регулированию (среди них вариант статус-кво - не введения предлагаемой новой регуляторной нормы либо ее сохранения в случае, когда предлагается дерегуляция), а также анализ эффективности каждого варианта с использованием метода анализа выгод и издержек (cost-benefit analysis) либо его модификаций, вплоть до применения существенных упрощений классического подхода.

В этой сфере остаются большие резервы по совершенствованию практики. Относительно описания вариантов отметим, что уже сокращается количество АРВ, где записана коронная фраза «предлагаемому регулированию нет альтернативы» (очень распространенная до недавнего времени). В большинстве АРВ теперь приводится одна-две альтернативы, но они выглядят как бедные родственники по отношению к инициируемым властям новым нормам - в большинстве случаев альтернативные варианты не анализируются, а только критикуются так, что бы читателям АРВ стало ясно, что чего-то лучшего, чем предлагаемый проект РА, в природе не существует.

Анализ выгод-издержек на практике в большинстве случаев заменяется упрощенным качественным анализом, что выглядит как табличка с двумя столбцами (выгоды и издержки) и тремя строками (население, субъекты предпринимательства, государство); в каждой клетке - фраза, дающая качественное представление об ожидаемых выгодах/издержках.

В большом количестве случаев, когда последствия РА не являются значительными, такое упрощение может быть оправдано, но есть ситуации, когда речь идет о величинах, измеряемых миллиардными суммами. А в таких случаях экономия на глубине анализа не оправдана.

Решение этой проблемы - в понимании властями необходимости руководствоваться общественными интересами, что невозможно достичь без давления со стороны гражданского общества. Необходимой предпосылкой также является наличие высококвалифицированных кадров и средств, предусматриваемых госбюджетом на подобную деятельность.

Еще одним компонентом, требуемым для успешного проведения анализа выгод-издержек, является первичная информация об ожидаемых затратах и результатах политики (с последующей их денежной оценкой), что упирается в отсутствие накопленной базы эмпирических данных. В странах Запада подобные данные уже сформированы, доступны и непрерывно пополняются, что удешевляет каждый новый анализ. В Украине же усилия на подготовку данных о выгодах и издержках часто несоизмеримы с отдачей от их использования с учетом временных и бюджетных ограничений.

Так что решения названных тут проблем следует ожидать лишь в будущем, ограничиваясь в настоящем упрощенным анализом эффективности. (Отметим, что если будут положительно решены все другие проблемы внедрения АРВ, упрощенный анализ эффективности не приведет к существенным потерям качества всего АРВ).

4.4 Анализ стейкхолдеров политики и гражданское общество

С одной стороны, законодательством предусматривается участие заинтересованных органов власти и групп специальных интересов в процессах осуществления АРВ; им даже предоставляется право разрабатывать собственные альтернативные варианты реализации РА. С другой стороны, сам АРВ предполагает учет интересов различных стейкхолдеров политики (см. выше п. 2.1 - пункты 4, 10 и 12 предусмотренной Законом процедуре проведения АРВ).

Первой проблемой является, как мы уже отмечали, не всегда достаточно глубокий и неполный анализ ожидаемых воздействий РА на заинтересованные группы при подготовке проектов РА властями, что приводит к ошибкам в определении суммарных выгод и издержек.

Другой проблемой является зачастую пассивное отношение групп интересов к соответствующим документам на этапе, когда предусмотрен учет альтернативных мнений общественности. Особенно это относится к случаям, когда проект РА задевает не группы концентрированных интересов, вооруженные инструментами лоббирования, а распространяется только на так называемые плохо организованные группы размытых интересов.

Решение проблемы, как и в предыдущих случаях, часто является вопросом времени, пока идет становление институтов гражданского общества. Однако и теперь уже можно привести достаточное количество примеров, когда представителям среднего и малого бизнеса удавалось провести успешные адвокативные кампании, завершившиеся аннулированием властями предлагаемых регуляторных норм.

4.5 АРВ и административная реформа

Отдельной проблемой следует считать нереформированность среды, в которой осуществляется АРВ. В Украине каждая новая правящая администрация среди первоочередных задач своей деятельности провозглашает необходимость проведения широкомасштабной административной реформы. Однако на данный момент осуществлены лишь отдельные элементы реформ. Не реформированными, в частности, остаются институты государственной службы, система подготовки и переподготовки кадров.

Законодательство в сфере АРВ как раз вписывается в островки уже осуществленных реформ, которые тонут в море проблем не реформированного сектора государственного управления. В результате многие разумные нормы законодательства о ГРП, успешно функционирующие в странах ОЭСР, в Украине срабатывают вхолостую (а иногда даже с отрицательным эффектом, т.к. могут создавать иллюзорную картину мудрых действий властей при фактически провальных результатах, обезоруживая неподготовленных оппонентов в их дебетах с властями).

В заключение отметим, что перспективы развития практики АРВ в Украине и результативность соответствующей государственной политики можно оценивать со сдержанным оптимизмом.

Магистральный путь развития украинского общества, законодательно зафиксированный и поддерживаемый большинством избирателей, предполагает сближение с Европейским Союзом, постепенную европейскую интеграцию. Это обстоятельство формирует внешнее давление на власти, ориентируя их на внедрение лучших практик надлежащего правления. Внутреннее давление обеспечивается оппозицией и группами бизнес-интересов, заинтересованных в благоприятном инвестиционном климате.

Также постепенно формируется критическая масса политиков, топ-менеджеров в государственном секторе, которые осознают необходимость внедрения АРВ в практику государственного управления. Наконец, происходит постепенное формирование соответствующей профессиональной среды (за счет подготовки кадров и накопления опыта), способной осуществлять аналитическую деятельность на практике.

Использованные источники

1. Килиевич А. Англо-русский глоссарий терминов и понятий в сфере анализа политики, государственного управления и экономики общественного сектора. - Бишкек: Университет Центральной Азии, 2009. - 514 с.

2. OECD. Sustainable Development's Glossary. Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.oecd.org/glossary/0,3414,en_2649_37425_1970394_1_1_1_37425,00.html#1969500

3. Ewa Balcerowicz and Oleg Ustenko. Regulatory Policy in Ukraine: Current State and What Should be Done to Improve the Business Environment / Studies & Analyses CASE No. 324. - Warsaw, April 2006. - 31 P. Доступна электронная версия: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1015802

4. Дотримання вимог оприлюднення проектів регуляторних актів центральними виконавчими органами державної влади у серпні - жовтні 2005 року = Соблюдение условий обнародования проектов регуляторных актов центральными органами исполнительной власти в августе-октябре 2005 г. / І.Акімова, Д. Ляпін, Б. Сенчук и др. - Киев: UNDP, 2005. - 25 с. Доступна электронная версия (укр.): http://www.un.org.ua/brc/ua_adp_src/ua_adv_1005_rpp.pdf

5. Информация об осуществлении органами исполнительной власти государственной регуляторной политики в 2009 г.: Госкоспредпринимательство Украины, 9.03.2010. Электронный ресурс (укр.). Режим доступа: http://www.dkrp.gov.ua/control/uk/publish/category?cat_id=58905

6. Информационная справка о результатах мониторинга вступления в силу регуляторных актов и предоставления отчетов об отслеживании результативности действия регуляторных актов (за 3 месяца 2010 года): Госкоспредпринимательство Украины, 9.06.2010. Электронный ресурс (укр.). Режим доступа:

http://www.dkrp.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=151839&cat_id=58905

7. Кілієвич О.І. Інституціоналізація аналізу державної політики в Україні = Институционализация анализа государственной политики в Украине // Суспільна політика та стратегічний менеджмент. - 2008. - № 1. - С. 4-15. Доступна электронная версия (укр.): www.ipas.org.ua/doc/journal/2008/01/jpspm_2008_01_p004.pdf

8. Янг Э., Куинн Л. Как написать действенный аналитический документ в сфере государственной политики: Практ. пособие для советников по государственной политике в Центральной и Восточной Европе: Пер. с англ.; науч. ред. пер. и предисл. А. Килиевича. - К.: “К.І.С.”, 2003.- 124 с. Доступна электронная версия (англ., рус.): http://lgi.osi.hu/publications_datasheet.php?id=112

Размещено на Allbest.ru

...