Імплементація європейських норм щодо екологічної енергетики в законодавство України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Імплементація європейських норм щодо екологічної енергетики в законодавство України

Білоцький С.Д.

Одними з найважливіших проблем, що стоять перед світовим співтовариством, є, з одного боку, забезпечення людства енергетичними ресурсами, а з іншого - зменшення антропогенного впливу на навколишнє середовище. Важливими досягненнями в цьому напрямі може похизуватися Європейський Союз (ЄС), активне наближення до законодавства якого здійснює Україна. міжнародний правовий екологічний енергетика

Національно-правові і міжнародно-правові аспекти енергетики тією чи іншою мірою досліджувалися в правовій науці. Варто згадати праці З.В. Тропіна, О.Б. Кишко-Єрлі, А.О. Кориневича, А.В. Льовіна, А.М. Вилегжаніна та ін.

Погляд України на проблему екологічної енергетики було виражено під час дебатів в РБ ООН з приводу енергетичної безпеки і змін клімату в 2007 р.: «Важливо, щоб питання енергії, зміни клімату та безпеки розглядалися в комплексі, з тим щоб досягти мети забезпечення стійкості навколишнього середовища. Тому ... ми вважаємо обов'язковим розвивати відповідні ініціативи, партнерські зв'язки між державним і приватним сектором, технології скорочення вуглецевих викидів» [1, с. 4]. В цій тезі було висвітлено саму широту проблеми енергетичної безпеки, що лежить на перетині різних пов'язаних завдань, і в першу чергу проблеми навколишнього середовища.

Ми б не хотіли в цьому дослідженні акцентувати свою увагу на імплементації за допомогою Угоди про асоціацію України з ЄС (2014 р.) європейських стандартів у сфері екологічної енергетики.

Виклад основного матеріалу. Базу національного законодавства України у сфері екологічної енергетики складає ціла низка актів. В першу чергу це закони України - «Про альтернативні джерела енергії» (2003 р.) [2, с. 155], «Про електроенергетику» (1997 р.) [3, с. 1], Податковий кодекс України (2010 р.), а також такі підзаконні нормативні акти, як Указ Президента України «Про Стратегію сталого розвитку «Україна - 2020» (2015 р.) [4], Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції Державної цільової економічної програми енергоефективності на 2010-2015 роки» (2008 р.) [5], «Про затвердження плану заходів щодо виконання регіональних та місцевих програм підвищення енергоефективності» (2013 р.) [6] та ін. В рамках цих актів викладено основні цілі та принципи діяльності українського законодавства в рамках реалізації цілей сталої енергетики, розвитку ВДЕ, енергоефективності і т. п. При цьому у Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020» однозначно вказується на прямий зв'язок між реалізацією цілей Угоди про асоціацію з ЄС і досягненням цілей сталого розвитку в Україні. Там же окремо виділено Програму енергонезалежності, яка передбачає «перехід до енергоефективного та енергоощадного використання та споживання енергоресурсів. реалізацію проектів з використанням альтернативних джерел енергії. лібералізацію ринків електричної і теплової енергії» [4].

Ми б хотіли зосередити свою увагу саме на імплементації Україною європейських стандартів у сфері енергетики і захисту навколишнього середовища.

Наразі така імплементація базується переважно на вимогах Угоди про асоціацію України та ЄС і його держав-членів (УА) (2014 р.) [7].

В преамбулі УА серед її цілей вказано «посилення співробітництва у сфері захисту навколишнього середовища» та повага «принципів сталого розвитку і зеленої економіки». Своєю чергою, «сприяння сталому розвитку» визначено як один з «головних принципів для посилення відносин між Сторонами» (ст. 3). Тому не дивно, що цілі сприяння сталому розвитку інтегровані в багато сфер секторальної співпраці сторін: транспорт (ст. 369), туризм (ст. 401), захист навколишнього середовища (ст. 360), лісове сільське господарство (ст. 404) і т. п. Як особливу мету сталий розвиток визначено і в рамках зони вільної торгівлі між сторонами (ЗВТ) для торгівлі, пов'язаної з енергоносіями (ст. 274). У підсумку сторони «гарантують, що їх законодавство забезпечує високі рівні охорони довкілля та праці і докладають зусиль для подальшого вдосконалення цього законодавства» у сфері сталого розвитку, причому за взірець береться рівень законодавства ЄС: «Україна наближає свої закони, підзаконні акти та адміністративну практику до acquis ЄС» (ст. 290). Як один з аспектів торгівлі на користь сталому розвитку, якій мають сприяти сторони за угодою, розглядається «торгівля та прямі іноземні інвестиції в екологічно чисті товари, послуги та технології, використання збалансованих джерел відновлюваної енергії та енергозберігаючих продуктів і послуг» (ст. 293.2). Для координації' діяльності сторін у сфері торгівлі на користь сталому розвитку Угода визначила створення спеціального інституційного механізму - Підкомітету з питань торгівлі та сталого розвитку, який є підзвітним Комітету Асоціації' (ст. 300), а також Груп експертів для врегулювання проблемних питань (ст. 301).

Проблематика енергетики і навколишнього середовища також інтегрована в цілі сторін УА: посилення співробітництва у сфері енергетики, виходячи з обов'язків за Договором про Енергетичне співтовариство (ДЕСт), та посилення енергетичної безпеки та регуляторної адаптації до ключових елементів acquis ЄС з одночасним «сприянням енергетичній ефективності та використанню поновлюваних джерел енергії» (преамбула).

Регулювання енергетичних питань фактично відноситься до двох сфер: ЗВТ (в рамках розділу IV) і Галузевого співробітництва (в рамках розділу V).

Цікаво, що за угодою в рамках ЗВТ використовується різна термінологія: «сфера енергетики» (преамбула), «торгівля енергоносіями» (Trade-Related energy) (назва глави 11), «енергетичні товари» (energy goods) (ст. 268). Причому пояснено лише останній термін - він включає природний газ, сиру нафту та електроенергію (ст. 268.1). Тобто цей підхід в УА докорінно відрізняється від підходу ДЕХ до «енергетичних матеріалів і ресурсів», який є значно ширшим, і не відповідає сфері регулювання Енергетичного співтовариства (ДЕСт), яка охоплює газ, електроенергію і енергоефективність.

Щодо співвідношення з іншими договорами у сфері енергетики, то за УА встановлено примат норм

ДЕСт та законодавства ЄС над нормами Угоди про асоціацію в рамках ЗВТ (ст. 278). Щодо норм ДЕХ, такої вказівки немає.

Важливою є також рецепція до норм «енергетичної» частини ЗВТ норм ГАТТ-94 і ДЕХ, які в цьому випадку торкаються виключно розуміння свободи транзиту енергетичних товарів (ст. 272). При цьому додатково визначено заборону «несанкціонованого відбору енергетичних товарів» сторонами в процесі транзиту (ст. 275). Окремо розглядається проблема «збою у постачанні» (ст. 276). В цьому випадку фактично мова йде про два явища: 1. переривання транзиту в разі спору з третьою стороною; 2. переривання транзиту через непостачання третьою стороною. Встановлено, що в першому випадку сторона не має «переривати або зменшувати існуючий потік, крім випадків, коли це чітко передбачено в контракті». У другому випадку сторона не несе відповідальності.

Для вирішення всіх видів «спорів» щодо торгівлі енергоносіями передбачено в рамках ЗВТ спеціальну процедуру врегулювання, відмінну від звичайної. У разі, якщо «врегулювання спору є терміновим через повне або часткове припинення транзиту природного газу, нафти або електроенергії», передбачене проведення через три дні за отриманням запиту консультацій, які можуть тривати три або більше днів (ст. 306.5). Після цього є два варіанти: 1. скликається третейська група, яка протягом максимум 40 днів має надати свою постанову (ст. 310.3), що має бути «добросовісно виконана сторонами» (ЄС або Україною) (ст. 311). Причому якщо склад третейської групи створити не вдасться, то протягом двох днів його призначає Голова Комітету з питань торгівлі (ст. 307.8). Сторона зобов'язана вжити усіх можливих заходів для добросовісного виконання постанови третейської групи (ст. 311); 2. Голова третейської групи виступає «у ролі посередника» за терміновим спором та протягом 15 днів або «забезпечує досягнення згоди сторонами» або «запропонує рішення для врегулювання спору чи процедуру пошуку такого рішення» (ст. 309). Сторони та їхні суб'єкти повинні дотримуватися цього рішення протягом трьох місяців.

Важливою є також передбачена лібералізація енергетичного ринку України, суть якої зводиться до створення незалежного регулюючого органу (ст. 277), встановлення виключно ринкових цін для промислових споживачів (ст. 269.1) і перспектива вирівнювання цін на енергоносії для внутрішньоу- країнського ринку та ЄС (ст. 270).

У рамках Галузевої енергетичної співпраці мова йде про більш широку сферу співробітництва, що включає окрім вищеперерахованих в рамках ЗВТ також енергетичну безпеку, ядерну енергетику, енергоефективність, ВДЕ, біопаливо, нетрадиційні джерела енергії, механізми Кіотського протоколу, вловлювання та зберігання вуглецю, безпечне використання вугілля (ст. 338). Важлива увага тут приділяється кільком аспектам: діяльність має відбуватися в напрямку наближення до стандартів ЄС, виходячи з принципів ДЕХ і ДЕСп, важлива увага приділятиметься модернізації, транзитним питанням (модернізація, протидія кризовим ситуаціям), енергетичній безпеці, захисту довкілля, «формування політики щодо енергоефективності та структури права і нормативно-правової бази з метою досягнення значного прогресу відповідно до стандартів ЄС». Створюється механізм раннього попередження щодо кризових ситуацій в енергетиці (ст. 340, Додаток XXVI до Глави 1), який «передбачає ранню оцінку потенційних ризиків та проблем, пов'язаних із попитом та пропозицією на природний газ, нафту чи електричну енергію та попередження і швидку реакцію у випадку надзвичайної ситуації чи загрози надзвичайної ситуації». Передбачається створення: Групи експертів від сторін для «консультацій, спільних оцінок та пропонування рекомендацій»; Спеціальної групи моніторингу ситуації для «для вивчення поточних обставин і розвитку подій та об'єктивної їх фіксації». Проте недодержання цього механізму не вважається підставою «для процедур вирішення спорів в рамках цієї Угоди».

Крім того, передбачається уніфікація українського законодавства у сфері енергетики з європейським (ст. 341). Проте формулювання цієї статті є вкрай нечітким: «Поступове наближення відбуватиметься відповідно до графіку, визначеного у Додатку XXVII до цієї Угоди». Це визначення є не зовсім зрозумілим. Для порівняння, в аналогічному положенні щодо сталого розвитку і екології формулювання є більш ясним: «Україна наближає свої закони, підзакон- ні акти та адміністративну практику до acquis ЄС» (ст. 290.2 УА), «поступове наближення законодавства України до права та політики ЄС у сфері охорони навколишнього природного середовища здійснюється відповідно до Додатка ХХХ до цієї Угоди» (ст. 363 УА). Формулювання в рамках ЗВТ є ще більш конкретними. Так, у сфері телекомунікаційних послуг встановлено, що «Сторони визнають важливість наближення чинного законодавства України до права Європейського Союзу. Україна забезпечує поступове приведення своїх чинних законів та майбутнього законодавства у відповідність до acquis ЄС. Таке наближення розпочинається з дати підписання цієї Угоди та поступово поширюватиметься на всі елементи acquis ЄС, зазначені у Додатку XVII до цієї Угоди» (ст. 124 УА). Тому такі розпливчасті і неконкретні формулювання в такому життєво важливому секторі, як енергетика, можуть створити перспективні проблеми для України в процесі виконання УА.

Тобто ми бачимо, що, по суті своїй, співпраця сторін у сфері енергетики відрізняється у сфері ЗВТ та у Галузевому співробітництві. У першому випадку вона спрямована в першу чергу на регулювання торговельних відносин сторін і є доволі вузькоспеці- алізованою та має дієвий механізм врегулювання суперечок. У другому - вона є ширшою за охопленням, проте не має імперативного характеру.

Повертаючись до змісту Додатку XXVII, варто відзначити, що він містить перелік актів acquis ЄС у сфері енергетики, які мають бути імплементовані в українське законодавство, і терміни такої імплементації. Всі ці акти можна поділити з формальних ознак на кілька груп:

1. Акти з так званого Другого енергетичного пакету, ухваленого переважно в 2003 р. і вже заміненого у ЄС в 2009 р. Третім енергетичним пакетом: Директива № 2003/54/ЄС стосовно спільних правил для внутрішнього ринку електроенергії, Регламент № 1228/2003 про умови доступу до мережі міжнародного обміну електроенергією, Директива № 2003/55/ЄС стосовно спільних правил для внутрішнього ринку природного газу, Регламент № 1775/2005 про умови доступу до мереж газопостачання. їхня імплементація в українське законодавство (в УА застосовується термін «впровадження») передбачена на основі відсилання до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства (ДЗЕСп) і Протоколу про приєднання до нього України у термін до 1 січня 2012 р. Незрозумілою в УА є ця дата, зважаючи на те, що саму УА планували підписати спочатку в листопаді 2013 р., а підписали в підсумку у червні 2014 р., тобто через два роки після кінцевого терміну імплементації цих норм. Більш доречним було передбачити тут імплементацію норм Третього енергетичного пакету ЄС, яка, власне, і встановлена зараз у рамках Енергетичного Співтовариства.

2. Директиви щодо безпеки постачань: Директива № 2005/89/ЄС щодо заходів із забезпечення безпеки постачання електроенергії та інвестицій в інфраструктуру, Директива № 2004/67/ЄС стосовно заходів щодо забезпечення безперервного постачання природного газу та Директива № 2006/67/ЄС щодо підтримання мінімальних запасів сирої нафти і/або нафтопродуктів. Перші два з цих актів є чинними в ЄС, але останній - замінений у 2009 р. Директивою 2009/119/ЄС, що встановила інші цільові показники нафти в резервах країн ЄС. УА передбачає різні терміни імплементації цих актів: Директива № 2006/67/ЄС - положення Директиви будуть відображені у законодавстві України протягом трьох років з дати набрання чинності УА та впроваджені протягом 11 років з дати набрання чинності цією УА; директиви № 2004/67/ЄС і 2005/89/ЄС - впроваджені до 01.01.2012 р. в рамках ДЗЕСп.

3. Акт щодо розвідки вуглеводнів - Директива № 94/22/ЄС про умови надання і використання дозволу на розвідування, розробку і виробництво вуглеводнів. Ця Директива є чинною в ЄС, хоча і прийнято спеціальний акт щодо регулювання видобутку в морських просторах - Директива 2013/30/Еи. Передбачено специфічну імплементацію цього акту - «положення Директиви мають бути впроваджені протягом трьох років з дати набрання чинності цією Угодою, беручи до уваги статті та положення про енергетику, пов'язану з торгівлею Глави 11 «Енергетика, пов'язана з торгівлею» Розділу IV «Торгівля і питання, пов'язані з торгівлею»». Тобто мова йде про її співвідношення з дією норм УА в частині ЗВТ щодо ліцензування, дії регуляторного органа, суверенних прав на енергетичні ресурси та дії положень ДЕХ.

4. Акти щодо впровадження енергоефективності: Директива № 2004/8/ЄС про заохочення когенерації (впровадження протягом трьох років з дати набрання чинності УА), Директива № 2002/91/ЄС щодо енергетичного функціонування будівель (відображені у законодавстві України протягом трьох років та впроваджені протягом п'яти років з дати набрання чинності УА), Директива № 2006/32/ЄС про ефективність кінцевого споживання енергії та енергетичні послуги (відображені у законодавстві України протягом п'яти років та впроваджені протягом восьми років з дати набрання чинності УА), Директива № 2005/32/ЄС, що встановлює вимоги до екологічного проектування енергопоглинаючих продуктів та її імплементаційні Директиви/Регламенти (Регламент № 278/2009 щодо вимог екодизайну для режиму холостого стану споживання електроенергії та середньої енергетичної ефективності та ін.) - впроваджені протягом трьох років з дати набрання чинності УА, а у разі заміни імплементаційних Директив/Регламен- тів - згідно рішень Комітету Асоціації. Директива № 92/75/ЄЕС про вказування за допомогою маркування та зазначення стандартної інформації про товар обсягів споживання енергії та інших ресурсів побутовими електроприладами та її імплементаційні Директиви/Регламенти мають бути впроваджені протягом двох років з дати набрання чинності, а в разі заміни імплементаційних Директив/Регламентів - згідно рішень Комітету асоціації.

Треба відзначити, що з перерахованих актів директиви 2004/8/ЄС і 2006/32/Єс замінені у ЄС Директивою 2012/27/ЄС з енергетичної ефективності, Директива № 2002/91/ЄС замінена у ЄС Директивою 2010/31/ЄС з енергетичної ефективності будівель, Директиви № 2005/32/ЄС і 92/75/ЄЕС є чинними, хоч і суттєво зміненими.

5. Акти з ядерної безпеки: Директиви № 96/29/ Євратом, № 2006/117/Євратом та Директива № 2003/122/Євратом (впровадження протягом двох років з дати набрання чинності УА). Всі ці документи є чинними у ЄС.

Тобто, як ми бачимо, більша частина з перерахованих актів чи вже замінена у ЄС іншими, чи імпле- ментована в українське законодавство ще до набуття чинності УА. Більше того, у переліку відсутня ключова директива у сфері відновлюваних джерел енергії (ВДЕ) - 2009/28/ЄС, що є не зовсім зрозумілим. Відповідно, великий обсяг роботи з приведення цього переліку у відповідність до фактичних обставин має бути зроблений Комітетом асоціації, який має відповідні повноваження.

Щодо Директиви № 2009/28/ЄС про заохочення до використання енергії, виробленої з ВДЕ та її попередників - директив 2001/77/ЄС і 2003/30/ЄС, то їхня імплементація Україною проходить згідно окремих заходів в рамках членства у Енергетичному Співтоваристві і відбувається на основі щорічних: Плану з імплементації директив 2001/77/ЄС і 2003/30/ЄС (2013 р.) [8] і Плану з імплементації директиви 2009/28/ЄС (2014 р.) [9], які ухвалюють у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України. В рамках цих документів можна виділити такі ключові завдання: інформування Енергетичного Співтовариства про діяльність у сфері ВДЕ і біоенергетики в Україні, розробка нормативноправового акту з питань встановлення порядку видачі, використання та припинення дії гарантії походження електричної енергії з ВДЕ, створення методики проведення розрахунку показників скорочення обсягів викидів парникових газів для біопалив та біорідин, розробка технічних вимог до виробництва і використання біопалив та біорідин, розробка критеріїв сталості для рідкого та газоподібного біопалива, оприлюднення на офіційних веб-сайтах інформації про можливості та доступність використання відновлюваних джерел енергії і т. п.

У сфері галузевої співпраці щодо захисту навколишнього середовища сфера протидії загрозам від енергетики окремо не згадана, хоча побічно вона відноситься до згаданих сфер співробітництва: змін клімату, якості повітря, управління відходами та ресурсами, промислове забруднення і промислові загрози, шумове забруднення (ст. 361). В якості механізмів співпраці в цій сфері згадано традиційні: поступове наближення законодавства України до права та політик ЄС (ст. 363), обмін інформацією та досвідом; спільна дослідницька діяльність і обмін інформацією про екологічно чисті технології; планування подолання наслідків стихійних лих та інших надзвичайних ситуацій; спільна діяльність на регіональному та міжнародному рівні (ст. 362); залучення експертів (ст. 364); розвиток всеосяжної стратегії у сфері навколишнього середовища; розвиток галузевих стратегій; розвиток та імплементація політики з питань зміни клімату (ст. 365). Спеціального механізму вирішення спорів тут не передбачено, а лише «постійний діалог сторін» в цій сфері (ст. 366). Важливе значення має також згадка ролі механізмів гнучкості Кіотського протоколу. Мова йде про те, що тут сторони співробітничають в просуванні механізму Спільного впровадження «з метою зменшення викидів парникових газів шляхом реалізації проектів у сфері енергоефективності та від- новлювальної енергетики» (ст. 338). Передбачається імплементація норм Директиви 2003/87/ЄС щодо Європейської системи торгівлі квотами (Додаток XXX) і створення аналогічної системи торгівлі в Україні.

Таким чином, варто відзначити, що УА створює загальні засади для функціонування екологічної енергетики та сприйняття норм права ЄС. В той же час процес наближення українського законодавства до європейських стандартів у сфері екологічної енергетики наразі ускладнено рядом проблем. У першу чергу умови УА багато в чому вже застаріли в момент підписання Угоди, що пов'язано, з одного боку, з довгим процесом її укладання, а з іншого, з доволі швидкими змінами, що відбуваються в праві ЄС. У зв'язку з цим суттєва робота має бути зроблена Комітетом асоціації, що має спільними зусиллями сторін наблизити текст додатків УА до фактичного стану права ЄС. Крім того, український уряд і законотворчі органи можуть і мають самостійно наближати українське законодавство до європейських стандартів у цій сфері, базуючись на обов'язках, які на них накладає членство України в Енергетичному співтоваристві.

Список використаних джерел

1. Совет Безопасности ООН. S/PV.5663. 17 апреля 2007 года. Письмо Постоянного представителя СК Великобритании и Северной Ирландии при ООН от 5 апреля 2007 года на имя Председателя СБ ООН (S/2007/186). [Электронный ресурс]. - Режим доступа : daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N12/491/22/PDF/N1249122.pdf.

2. Закон України «Про альтернативні джерела енергії» // Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 24. - С.155.

3. Закон України «Про електроенергетику» // Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 1. - С. 1.

4. Указ Президента України від 12 січня 2015 р. № 5/2015 «Про Стратегію сталого розвитку «Україна - 2020». [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.Ua/laws/show/5/2015.

5. Розпорядження Кабінет Міністрів України від 19 листопада 2008 р. № 1446-р «Про схвалення Концепції Державної цільової економічної програми енергоефективності на 2010-2015 роки». [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1446-2008-%D1%80/conv.

6. Розпорядження Кабінет Міністрів України від 24 липня 2013 р. № 669-р «Про затвердження плану заходів щодо виконання регіональних та місцевих програм підвищення енергоефективності». [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/669-2013-%D1%80.

7. Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, від 27.06.2014 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/984_011/conv.

8. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 19 червня 2013 р. № 429-р. «Про затвердження планів заходів з імплементації Директиви 2001/77/ЕС і Директиви 2003/30/еС» [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4.rada. gov. ua/laws/show/429-2013-%D1%80.

9. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2014 р. № 791-р. «Про затвердження плану заходів з імплементації Директиви Європейського Парламенту та Ради 2009/28/ЄС» [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/791-2014-%D1%80.

Размещено на Allbest.ru