Динаміка адміністративно-правового механізму реалізації концепції соціальної держави

Размещено на http://www.allbest.ru/

Бердянський інститут державного та муніципального управління Класичного приватного університету

Динаміка адміністративно-правового механізму реалізації концепції соціальної держави

к.ю.н., доцент, директор Галіцина Н.В.

Анотація

Стаття стосується теоретично-змістовної сторони адміністративно-правових відносин як елемента адміністративно-правового механізму реалізації концепції соціальної держави. Автор тлумачить сутність та елементи таких правовідносин.

Ключові слова: соціальна держава, адміністративно-правовий механізм, правовідносини, адміністративно-правові відносини.

Аннотация

Статья касается теоретико-содержательной стороны административно-правовых отношений как элемента административно-правового механизма реализации концепции социального государства. Автор объясняет сущность и элементы таких правоотношений.

Ключевые слова: социальное государство, административно-правовой механизм, правоотношения, административно-правовые отношения.

Annotation

Mechanism of legal influence in the field of social security finds the external display in the process of performance by the certain public administration agencies with using of admitted by law tools about social security material security of socially vulnerable segments of the population, providing social services, etc., and also because of activity of the subjects of private law involved in social policy realization in these or those forms. In other words the static mechanism elements of administrative and legal providing of realization in social state conception which can't be practically used if it will not be taken into account the dynamics of interaction between relevant actors on the practical implementation of the concept of the social state, that just “responsible” relationship.

Key words: welfare state, administrative legal mechanism, legal relations, administrative legal relations.

Механізм правового впливу в галузі соціального захисту знаходить зовнішній вияв у процесі здійснення конкретними органами публічної адміністрації публічного управління з використанням встановленого законом інструментарію щодо соціального страхування, матеріального забезпечення соціально вразливих верств населення, надання соціальних послуг тощо, а також через діяльність суб'єктів приватного права, залучених до реалізації соціальної політики в тих чи інших формах. Інакше кажучи, статичні елементи механізму адміністративно-правового забезпечення реалізації концепції соціальної держави не можуть бути практично використані, якщо не буде враховано динаміку взаємодії між відповідними суб'єктами з приводу практичного впровадження концепції соціальної держави, за що саме «відповідають» правовідносини.

Питання сутності правовідносин у цілому, а також розмежування публічних і приватних аспектів правовідносин розглядали К. Афанасьєв [1], Ю. Толстой [2], Р. Халфіна [3] та інші вчені. У напрацюваннях В. Копєйчикова [4], Я. Лазура [5], Н. Матузова [6], Ю. Толстого [2] та інших авторів розкрито питання елементів правовідносин. Теоретичні й практичні аспекти правовідносин у сфері соціального захисту вивчали, зокрема, І. Погрібний [7], Б. Сташків [8].

Проте додаткового вирішення потребує проблематика оновлення парадигми розуміння сутності публічної сторони адміністративно-правових відносин як елемента адміністративно-правового механізму реалізації концепції соціальної держави, специфіки здійснення їх правової охорони й захисту.

Метою статті є розкриття в теоретичному аспекті змістовної сторони адміністративно-правових відносин як елемента адміністративно-правового механізму реалізації концепції соціальної держави, а також їх сутності.

Першим кроком на шляху вирішення сформульованого завдання має стати аналіз основних підходів до сутності адміністративних правовідносин, а також характеристика їх елементів крізь призму соціальної сфери. Щодо названих правовідносин Ю. Толстой стверджує, що вони є посередницькою ланкою між нормою права та фактичними суспільними відносинами, які лежать у їх основі, виконуючи службову роль щодо врегулювання останніх [2, c. 22]. На думку Р. Халфіної, такі правовідносини відображають реалізацію правової норми та єдність форми й змісту [ 3, c. 349]. Тобто правовідносини у сфері соціального захисту потрібно розуміти як посередницьку ланку між нормою права та фактичними суспільними відносинами, яка в межах концепції «сервісної» держави виконує службову роль щодо відносин із забезпечення на підставі конкретних юридичних фактів суб'єктами владних повноважень прав, свобод і законних інтересів людини як споживача соціальних послуг.

Позиція К. Афанасьєва щодо сучасного формату адміністративних правовідносин стосується врахування категорій правопорядку, дисципліни, законності, конституційного принципу пріоритету прав і свобод людини й громадянина [1, c. 23, 25]. Дійсно, у сфері соціального захисту наведені правовідносини є предметом адміністративно-правового регулювання процесів з огляду на категорії верховенства права, правопорядку, законності, захисту й безпеки, принципу пріоритету прав, свобод і законних інтересів людини, прав і законних інтересів юридичних осіб. У такому аспекті ми повністю підтримуємо О. Харитонову в тому, що варто вести мову про концепцію характеристики адміністративно-правових відносин як урегульованих правовими нормами відносин, що спрямовуються на забезпечення правопорядку й безпеки громадян і суспільства [9, c. 7]. Це означає, що в соціальній сфері зміщується домінанта в адміністративних правовідносинах на процедурно - охоронний аспект у широкому значенні (створення стабільних і таких, що ґрунтуються на фундаментальних конституційних принципах, правових меж для гарантування інтересів суб'єктів - споживачів соціальних послуг).

Відтак предметом правової регламентації під час реалізації концепції соціальної держави є суспільні відносини, які, за слушним твердженням Б. Сташківа, виникають під час реалізації норм матеріального права у сфері соціального захисту, тобто процедурні правовідносини [ 8, с. 96]. При цьому необхідно взяти до уваги думку І. Погрібного про те, що ці правовідносини мають «подвійну» юридичну природу: опосередковують процес реалізації норм матеріального права та є результатом реалізації норм процедурного права [7, с. 83]. Водночас, на наше переконання, названі відносини характеризуються набагато більшим спектром сутнісних ознак, що впливають на практичне втілення їх елементів у сфері соціального захисту. З огляду на це до специфічних рис адміністративно - правових відносин у контексті втілення механізму реалізації концепції соціальної держави можна віднести такі: змістовий адміністративний соціальний держава

- вони мають насамперед правову форму;

- через матеріальні норми соціального права втілюється специфіка процедурно -охоронних відносин, які мають похідний характер щодо матеріальних відносин із соціального захисту й надання соціальних послуг та є відносно самостійними під час встановлення «негативних» юридичних фактів (відсутності підстав чи умов для надання конкретного виду соціального захисту);

- мають складний характер (на основі декількох процедурних правовідносин реалізується конкретне матеріальне право в соціальному праві);

- орієнтуються на задоволення втіленого в нормах матеріального права публічного соціального інтересу людини як споживача соціальних послуг;

- відзначаються стадійністю.

Що стосується структури адміністративних правовідносин у сфері соціального захисту, то в доктрині до їх елементів відносять підстави виникнення (юридичні факти) [2, с. 87; 5, с. 35], норму права [2, с. 87], об'єкт [5, с. 35; 6, с. 478; 4, с. 192; 10, с. 120], предмет [5, с. 35], суб'єктів (сторони, учасників) [5, с. 35; 6, с. 478; 10, с. 120], правоздатність [2, с. 87], суб'єктивне право [6, с. 478], юридичний обов'язок [6, с. 478], зміст (суб'єктивні юридичні права й обов'язки) [5, с. 35; 4, с. 192; 10, с. 120]. Принагідно зазначимо, що більшість науковців, зокрема О. Йоффе, Д. Генкін,

І.Новицький, І. Брауде, Ю. Толстой, виступають проти безоб'єктного характеру відповідних правовідносин, із чим ми цілком згодні. Наприклад, Ю. Толстой зазначає: «Будь-яке правовідношення виконує певну службову роль щодо регулювання суспільних відносин, явищ, процесів, які лежать у його основі. Тому безоб'єктних, тобто ні на що не спрямованих, таких, що ні на що не впливають, правовідносин бути не може» [2, с. 50].

Водночас вважаємо за доцільне більш детально проаналізувати змістовне наповнення категорії елементів адміністративно-правових відносин, які проявляються у сфері реалізації концепції соціальної держави. Так, навряд чи виправданим може бути невіднесення юридичних фактів до складових цих відносин, оскільки без існування необхідних умов, настання конкретних подій тощо взагалі неможливо звернутись до публічної адміністрації або розпочати діяльність зі здійснення соціального захисту. Не можемо ми підтримати також тих дослідників, які до структури правовідносин включають як об'єкт, так і предмет: за законами логіки об'єкт як поняття з більш широким обсягом поглинає предмет, тому останній із цих двох термінів потрібно просто мати на увазі під час характеристики об'єкта відповідних правовідносин. В аналогічний спосіб має вирішуватись ситуація з приводу правоздатності в системі складових правовідносин у галузі соціального захисту, оскільки ця категорія входить до обсягу поняття правового статусу суб'єктів в аналізованій сфері. Права й обов'язки відповідних суб'єктів за своїм обсягом також входять до складу іншого поняття - змісту правовідносин. Із цього постає, що структура правовідносин як основного динамічного елемента адміністративно-правового механізму реалізації концепції соціальної держави повинна бути класичною: фактичний склад, об'єкт, суб'єкти, зміст.

Фактичний склад, на думку В. Ісакова, є системою юридичних фактів, передбачених нормами права як підстави настання правових наслідків (виникнення, зміни й припинення правовідносин), встановлює межі індивідуального регулювання [11, с. 27, 23]. Тобто в межах правовідносин із соціального захисту це множина конкретних юридичних фактів, які є різними за своєю природою, характеризуються визначеним порядком розташування елементів (інституційний аспект - наявність і компетенція суб'єктів владних повноважень; формування й реалізація відповідного правового режиму тощо). При цьому складний юридичний факт є багатоаспектним, проте цілим явищем, а не комплексом різних явищ. Як вказує В. Ісаков, юридичний факт варто розглядати в широкому й вузькому значеннях. Так, у вузькому значенні це фактична передумова, що складається з одного елемента - конкретного юридичного факту, а в широкому сенсі - фактичні обставини, які мають правове значення, зокрема й елементи фактичного складу, що є безпосереднім підґрунтям для правових наслідків. До того ж фактична основа може розвиватись як до виникнення, так і всередині правовідносин [11, с. 9, 11, 128]. Так, позиція А. Дудіна полягає в тому, що від юридичного факту й норми права залежить, у якій формі (у тому числі адміністративній) виникають правовідносини: юридичний факт як єдність протилежностей суб'єкта правовідносин та його об'єкта показує, виявляє особливості правового буття конкретного суб'єкта й визначеного об'єкта, їх взаємодію в умовах місця та часу [12, с. 103-104]. Фактично під час здійснення соціального захисту відбуваються взаємний вплив і взаємодія суб'єкта та об'єкта, за яких єдність протилежностей забезпечується через юридичні факти, коли події (втрата працездатності, нещасний випадок, досягнення пенсійного віку тощо) є підставою для звернення до публічної адміністрації або фонду публічного права для вчинення конкретної дії (прийняття рішення).

Відтак, на нашу думку, у соціальній сфері юридичні факти є комплексними, поєднують різні структурні принципи, тобто необхідне існування визначеного обсягу елементів, які в певний момент часу повинні існувати одночасно (склади з незалежним, послідовним чи альтернативним розташуванням елементів); є завершеними (повинні настати правові наслідки) на рівні вирішення спорів, захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод і законних інтересів споживачів соціальних послуг; містять індивідуальне регулювання, яке за обсягом може бути альтернативним, факультативним, ситуаційним; можуть бути «активними» (містять волевиявлення суб'єктів владних повноважень, невладні волевиявлення фізичних чи юридичних осіб, громадськості), правовстановлюючими, правозмінюючими та правоприпиняючими залежно від правових наслідків.

Другим елементом названих правовідносин як частини адміністративно-правового механізму реалізації концепції соціальної держави є об'єкт, з приводу розуміння сутності якого в теорії наводяться такі підходи:

- різноманітні предмети, що становлять цінність для суб'єкта права [13, с. 361];

- предмет, на який спрямовується діяльність суб'єктів правовідношення, здійснювана ними в процесі реалізації своїх юридичних прав та обов'язків [14, с. 68];

- те реальне благо, на використання або охорону якого спрямовуються суб'єктивні права та юридичні обов'язки, що найтісніше пов'язується з інтересом управомоченої сторони та є благом, яке перебуває в її розпорядженні та є таким, що охороняється державою [13, с. 361].

У цьому сенсі ми орієнтуємось на те, що для об'єкта відносин, які виникають у сфері реалізації концепції соціальної держави, принципово важливими є дві характеристики: спрямованість на нього з боку публічної адміністрації чи суб'єктів приватного права, залучених до втілення концепції соціальної держави, та розуміння об'єкта як соціального блага, що дозволяє суб'єктам правовідносин ефективно виконувати свої повноваження з надання соціальної допомоги й соціальних послуг. Тобто у сфері соціального захисту об'єкт правовідносин є зовнішньою щодо суб'єктів категорією, передбаченою нормою права, яка враховує специфіку режимної складової соціального захисту та надання соціальних послуг. У такому ракурсі об'єкт дійсності (сфера суспільних відносин щодо соціального захисту) та об'єкт правовідносин (відносини з надання соціальної допомоги й соціальних послуг) виражають єдність протилежностей (загального та окремого).

Висловлюючись із приводу наведених позицій, зазначимо, що динаміка правовідносин у сфері реалізації концепції соціальної держави найбільше стосується їх суб'єктів у частині виконання ними своїх повноважень. Зауважимо, що досить нетипову позицію з приводу сутності таких відносин було висловлено Б. Стичинським, на думку якого загальне правове становище суб'єктів соціально - забезпечувальних правовідносин характеризується тим, що між ними немає ні відносин влади чи підпорядкування, ні відносин рівності [15, с. 88]. Із цим підходом ми можемо погодитись лише частково. Дійсно, «сервісна» спрямованість публічної адміністрації та інших суб'єктів публічного права у відносинах із надання соціального захисту обумовлює зобов'язальний характер діяльності таких суб'єктів щодо задоволення суспільних потреб та інтересів людини як споживача соціальних послуг за рахунок публічних коштів, проте це не означає, що публічне управління взагалі не здійснюється за соціальним напрямом. При цьому ми дотримуємось позиції, згідно з якою держава як суб'єкт відносин зі здійснення соціального захисту виконує свої зобов'язання в силу публічного інтересу в цій сфері. Натомість споживач послуг не має зустрічних зобов'язань матеріального характеру, а лише отримує соціальну допомогу. Тому в межах відповідних правовідносин сутність адміністративно-правового виміру соціального захисту стосується відповідної діяльності публічної адміністрації.

Змістом адміністративно-правових відносин у сфері соціального захисту є суб'єктивні юридичні права й обов'язки та їх реалізація. Базис цього елемента засновується на дихотомії обов'язків і прав за напрямом реалізації концепції соціальної держави. Так, держава та інші зобов'язані суб'єкти адміністративно-правового механізму реалізації концепції соціальної держави мають в установленому законом порядку здійснити відповідні заходи із соціального захисту на основі вимоги споживача соціальних послуг. На думку А. Дудіна, об'єктом суб'єктивного права є лише вольова поведінка уповноваженого суб'єкта, а об'єктом юридичного обов'язку - лише вольова поведінка зобов'язаного суб'єкта правовідносин. Форма (суб'єктивне право) впливає тільки на один об'єкт - поведінку зобов'язаної особи, а зміст (державна воля) впливає на інший об'єкт - волю уповноваженого суб'єкта, оскільки зміст і форма завжди існують у нерозривній єдності, тому об'єкт у них має бути один. Поведінка уповноваженого суб'єкта є невіддільною від його волі, тому має існувати акт реалізації такої волі, а вплив на волю такого суб'єкта є впливом на його поведінку [14, с. 51, 56, 57]. Фактично дотримання правової моделі соціального захисту втілюється через фактичну поведінку учасників конкретних правовідносин.

В аспекті викладеного доцільно розмежувати публічні (адміністративні) і приватні відносини, які виявляються в цій сфері. При цьому цікавими для нас є теорія юридичної централізації й децентралізації І. Покровського та «вольова теорія» Г. Єлінека. Відповідно до першої з них існують два способи впливу на відносини: юридична централізація, притаманна публічному праву, та юридична децентралізація, характерна для приватного права [16, с. 37-48]. Друга теорія орієнтується на формальний елемент (пріоритетність волі), коли приватне суб'єктивне право містить у собі як dьrfen («прагнення, устремління»), так і kцnnen («можливість»), а публічне суб'єктивне право - лише kцnnen [17, с. 376]. Інакше кажучи, через публічні (адміністративно-правові) відносини в адміністративно-правовому механізмі реалізації концепції соціальної держави розширюється природне конституційне право на соціальний захист. При цьому до правового становища споживача соціальних послуг додаються ті соціальні блага, які ця конкретна людина або не мала взагалі, або мала в обсязі, меншому за мінімальні соціальні стандарти; натомість приватні відносини дають змогу практично втілити природні права такої особи на отримання соціальної допомоги, що відшкодовується потім державі. Орієнтиром у цьому сенсі постає спрямованість людської волі (формальний вимір) на отримання блага, задоволення конкретного інтересу (матеріальний вимір).

Тому для повноцінного розмежування публічних і приватних відносин у сфері соціального захисту потрібно враховувати особливості елементів цих правовідносин, домінуючі форми захисту та інтерес, що діє в цій галузі. Завдяки такому підходу стає зрозумілим, що публічними є правовідносини влади-підпорядкування, які є формою реалізації публічного права, виникають, змінюються та припиняються у сфері його дії з метою захисту публічного інтересу, а їх обов'язковим учасником є суб'єкт публічної влади [18, с. 45-46]. Головним фактором при цьому є гарантування їх агоністичного, а не антагоністичного характеру (публічна адміністрація та інші суб'єкти публічного права у своїй діяльності враховують поєднання інтересів споживачів послуг і своїх інтересів у межах спільного публічного інтересу). Із цього постає, що адміністративно-правові відносини у сфері реалізації концепції соціальної держави необхідно розуміти як владно-підпорядковуючі відносини, що мають примусовий і позапримусовий характер, виникають, змінюються та припиняються з метою захисту публічного інтересу під час здійснення соціального захисту з надання безповоротних виплат (субвенцій, субсидій, дотацій, пільг і компенсацій) та надання відповідних соціальних послуг, а приватними є відносини з надання позик, кредитування й інвестування публічною адміністрацією або іншими уповноваженими суб'єктами публічного чи приватного права.

З приводу вказаної позиції зазначимо, що в чистому вигляді таке розмежування мало б сприяти формуванню відповідних підходів у судовій практиці, про що веде мову О. Банчук, розглядаючи формальну теорію А. Тона, відповідно до якої приватноправові відносини - це відносини, що становлять предмет розгляду цивільних судів, а публічно-правові відносини, - це відносини, що становлять предмет розгляду адміністративних судів [19, с. 144]. Водночас в Україні на практиці досі простежується відсутність правильного розуміння в цій сфері, яка обумовлює те, що соціальні спори розглядаються як адміністративними, так і цивільними судами. Із цього постає, що необхідно визначити зв'язок правильного розрізнення відносин у сфері соціального захисту з ефективним здійсненням адміністративного судочинства.

Отже, на підставі викладеного, а також з огляду на те, що характеристика адміністративно-правових відносин як ключового адміністративно-правового механізму реалізації концепції соціальної держави здійснюється шляхом співвідношення публічних і приватних правовідносин, вважаємо за доцільне розглядати динаміку адміністративно-правових відносин як елемента такого адміністративно- правового механізму крізь призму не лише їх теорії, а й розмежування з урахуванням практики публічної адміністрації та адміністративних судів, що потребує проведення додаткових досліджень.

Література

1. Афанасьєв К. Сучасний формат адміністративних правовідносин / К. Афанасьєв // Право України. - 2008. - № 11. - С. 20-26.

2. Толстой Ю.К. К теории правоотношения / Ю.К. Толстой. - Л. : Изд-во Ленинградск. ун-та, 1959. - 88 с.

3. Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении / Р.О. Халфина. - М. : Юрид. лит., 1974. - 351 с.

4. Загальна теорія держави та права / під ред. В.В. Копєйчикова. - К. : Юрінком Інтер, 1997. - 284 с.

5. Лазур Я.В. Загальні проблеми дослідження правовідносин у сфері адміністративно-правового забезпечення реалізації прав і свобод громадян / Я.В. Лазур // Публічне право. - 2011. - № 2. - С. 33-39.

6. Теория государства и права / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. - М. : Юрист, 1997. - 742 с.

7. Погребной И.М. Общетеоретические проблемы производства в юридическом процессе : дисс. ... канд. юрид. наук :12.00.01 / Погребной Игорь Митрофанович ; Харьковский юридический институт им. Ф.Э. Дзержинского. - X., 1982. - 214 с.

8. Сташків Б. Процедурні правовідносини у сфері соціального забезпечення : поняття, структура, види / Б. Сташків // Підприємництво, господарство і право. - 2003. - № 12. - С. 95-98.

9. Харитонова О.І. Адміністративно-правові відносини : концептуальні засади та правова природа : автореф. дис. на здобуття наук. ступ. д-ра юрид. наук : спец. 12.00.07 «Теорія управління ; адміністративне право і процес ; фінансове право ; інформаційне право» /

О.І. Харитонова ; Одес. нац. юрид. акад. - Одеса, 2004. - 36 с.

10. Явич Л.С. Право и общественные отношения / Л.С. Явич. - М. : Юрид. лит., 1971. - 152 с.

11. Исаков В.Б. Фактический состав в механизме правового регулирования / В.Б. Исаков. - Саратов : Изд-во Саратовского ун-та, 1980. - 128 с.

12. Дудин А.П. Диалектика правоотношения / А.П. Дудин. - Саратов : Изд-во Саратовского ун-та, 1983. - 121 с.

13. Теория государства и права : [учебн.] / под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова - М. : НОРМА, 2002 - 616 с.

14. Дудин А.П. Объект правоотношения / А.П. Дудин. - Саратов : Изд-во Саратовского ун-та, 1980. - 81 с.

15. Стичинський Б.С. Право соціального забезпечення : проблеми становлення і розвитку / Б.С. Стичинський // Право України. - 2002. - № 6. - С. 85-90.

16. Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. - изд. 3-е, стереотип. / И.А. Покровский. - Москва : Статут, 2001. - 352 с.

17. Еллинек Г. Общее учение о государстве / Г. Еллинек ; вступ. сл. И.Ю. Козяихина. - СПб. : Юридический Центр Пресс, 2004. - 752 с.

18. Харитонова О. Поняття і ознаки публічних правовідносин / О. Харитонова // Вісник Академії правових наук України. - 2000. - № 1 (28). - С. 36-46.

19. Банчук О. Підстави розмежування публічного та приватного права в Україні / О. Банчук // Публічне право. - 2011. - № 2. - C. 143-151.

Размещено на Allbest.ru