Реалізація суспільно значимих цінностей у відомчій нормотворчості: європейський досвід

Размещено на http://www.allbest.ru

РЕАЛІЗАЦІЯ СУСПІЛЬНО ЗНАЧИМИХ ЦІННОСТЕЙ У ВІДОМЧІЙ НОРМОТВОРЧОСТІ: ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДОСВІД

Вороніна І.М., ад'юнкт

Національна академія внутрішніх справ,

пл. Солом'янська, 1, м. Київ, Україна

У статті зроблено філософсько-правовий аналіз на основі зарубіжних напрацювань шляхів утілення суспільно значимих цінностей у відомчу нормотворчість. У дослідженні запропоновано узагальнити роль правових цінностей у системі соціально-політичного управління суспільством. З авторських позицій обґрунтовано можливість використання досвіду європейських країн для гармонізації процесів формування й правового забезпечення реалізації суспільно значимих цінностей у відомчій нормотворчості.

Ключові слова: цінності, правові цінності, відомча нормотворчість, аксіологія права, європейський досвід.

На сьогодні в національній системі державної влади відбуваються складні й суперечливі процеси, що спрямовуються на докорінне реформування неефективної системи державного управління. Вказана система потребує негайної модернізації. Тому за умови євроінтеграційної політики України корисним буде вивчення європейського досвіду у відомчій нормотворчості та, відповідно, утілення суспільно значимих цінностей у відомчу нормотворчість.

Актуальність статті обумовлюється тим, що комплексне вивчення відомчої нормотворчості європейських країн дасть можливість вибору шляхів удосконалення системи та порядку управління органами виконавчої влади України в умовах євроінтеграційного курсу. Крім того, використання закордонного досвіду буде корисним для реформування відомчої нормотворчості України, підвищення рівня захищеності прав і свобод людини й громадянина.

Питанням відомчої нормотворчості присвячено праці Ю. Борко, С. Кашкіна, С. Шевчука та інших відомих українських і зарубіжних науковців. Загальним питанням удосконалення відомчої нормотворчості України в умовах євроінтеграції, а також окремим її аспектам приділяли увагу О. Копан, Ю. Кравченко, В. Авер'янов, Р. Калюжний та інші вчені. Серед західних авторів найбільш вагомий внесок у розвиток цієї теми зробили Д. Боссарт, К. Гьотц, Х. Граббе, Дж. Каммерер, Б. Колєр-Кох, Л. Меткаф, К. Ніцці, Т. Ферхойен та інші науковці. До відомих вітчизняних дослідників, які вивчають питання європейських систем державного управління, варто віднести А. Бояра, О. Дергачова, Н. Колісніченко, В. Копійку, В. Стрельцова, В. Чужікова та інших авторів. Проте питання європейського досвіду реалізації суспільно значимих цінностей у відомчій нормотворчості потребує детального дослідження з позиції аксіологічного аспекту.

Основною метою й завданням статті є спроба розкрити філософсько-правовий аналіз на основі зарубіжних опрацьовувань шляхів утілення суспільно значимих цінностей у відомчу нормотворчість.

Сучасна українська держава характеризується процесами національного будівництва та суспільної трансформації. Існування будь-якої держави ґрунтується на власній системі цінностей-інтересів. Як показує досвід, налагодження ефективного діалогу відбувається між державами, у яких такі цінності - інтереси збігаються; як правило, це держави одного цивілізаційного типу. У найзагальнішому вигляді виділяють два типи цивілізації: західний і східний. Ціннісною базою системи інтересів держав західного типу є людина, особливістю менталітету якої є індивідуалізм, захист приватного інтересу. На відміну від західного типу ціннісною базою системи інтересів держав східного цивілізаційного типу є суспільство та держава. Тому для східного менталітету характерні колективізм, захист спільного інтересу.

Сучасне розуміння держави пов'язане з переходом від «державоцентризму» до «людиноцентризму», запровадженням ідеології служіння держави своїм громадянам. З огляду на це держава як суспільний інститут покликана прогнозувати та вирішувати суспільні проблеми, за можливості запобігати їх виникненню, ефективно служити громадянам, забезпечувати вироблення й реалізацію стратегії суспільного розвитку [1, с. 135]. Головним критерієм ефективності діяльності держави виступає рівень суспільного розвитку в людському вимірі. Із цієї позиції сучасна українська держава характеризується низкою системних проблем, таких як надмірна централізація, закритість від суспільства, відірваність від потреб громадян, корупція. цінність відомчий нормотворчість досвід європейський

На сьогодні Європа постає не стільки географічним поняттям, скільки ціннісним. Саме європейські цінності складають основні підвалини ліберально-демократичних інститутів західноєвропейського простору. Європа дала людству світську філософію, християнство як світову релігію, релігійну терпимість, толерантність до переконань інших людей тощо. Цінності є ядром культури кожного народу, нації, суспільства. Варто зазначити, що Г. Хофстеде, сучасний дослідник цінностей, переконаний, що саме цінності перебувають на найглибшому рівні серед важелів прийняття рішень, оскільки саме вони визначають ідеологічні переконання індивідів і мотивацію їх вчинків [8].

Саме до цінностей, на думку відомого американського соціолога Т. Парсонса, звертаються люди для остаточного обґрунтування своїх дій. Цінності виходять за межі конкретних ситуацій, оскільки визначають головні цілі й сенс життя, тому вони найяскравіше проявляються в кризові моменти для індивіда чи соціуму [7].

Стрижнем європейських цінностей виступають ліберальні фундаментальні права та свободи людини, демократичні принципи державного устрою, а також правова й соціальна держава. Будучи поєднанням ліберальних і демократичних ідей, європейські цінності визначаються як «ліберально-демократичні». Саме останні постали як принципи функціонування державних і політичних інститутів сучасних європейських країн та Європейського Союзу [3].

Водночас варто відрізняти цінності від інститутів і правових норм. Цінності є глибинними смисложиттєвими орієнтаціями індивіда або груп людей, визначають цілі життя й переконання, можуть втілюватись у соціально-політичні рухи та інститути. Тобто інституалізація цінностей означає створення правових механізмів реалізації цінностей, а також установ, насамперед органів влади, відповідальних за реалізацію й дотримання прав і свобод людини. Інституалізація політичних прав та свобод забезпечує участь громадян у політичному житті. Інституалізація цінностей передбачає створення правових норм їх реалізації. Такі норми є обов'язковими для виконання, а їх обов'язковість тримається на примусі державних інститутів (поліції, судової влади). Невиконання чи порушення правових норм викликає державні санкції. Цінності ж вільно обираються індивідами як свої життєві переконання та кредо, не потребуючи примусу з боку держави. Цінності існують як внутрішній обов'язок вчиняти чесно, справедливо, достойно. Проте цінності можуть і не бути перетвореними на норми права. Це стосується насамперед моральних цінностей, які залишаються в європейському суспільстві потужним регулятором поведінки та взаємин людей. Коли ж правові норми перетворюються на цінності, це означає, що людина вчиняє не за примусом, а за внутрішнім обов'язком. У цьому разі, як зазначав І. Кант, зовнішній примус перетворюється на внутрішній обов'язок, а право - на мораль [2]. Дійсно, незважаючи на існування інших цінностей, моральні цінності відіграють суттєву роль у суспільному житті, тому що мораль завжди передбачає врахування індивідом інтересів і цінностей інших людей та всього суспільства.

Цінності потрібно відрізняти також від інтересів і цілей, пов'язаних із реалізацією інтересів. Інтерес постає як усвідомлена потреба в економічному (власність, гроші), політичному (владна посада) та символічному (вчений ступінь, звання, титул) формах капіталу. А цінності визначають насамперед смислові, тобто духовні, орієнтири життя індивідів і соціальних груп, націй, держав. Інтереси формуються в індивідів та груп людей у результаті усвідомлення потреб і засобів їх реалізації, а тому вони є рушіями економічного життя. Інтереси можуть вступати в протиріччя із цінностями ліберально-демократичних суспільств. Проте в демократичних режимах на національному чи наднаціональному рівнях існує протидія порушенню прав і свобод індивіда у формі тих правових норм та інститутів, які покликані захищати ці права. Тобто фундаментальні права й свободи людини в демократичних режимах інституалізовано, а саме перетворено на норми права та установи, що ці права реалізують. Шлях від цінностей до їх імплементації в інститути суспільства є тривалим і важким, проте демократичні суспільства намагаються створити такі інститути, які стали б на заваді порушенню суспільних цінностей та слугували механізмами їх реалізації [3].

Сучасне європейське суспільство є світським, кожному індивіду гарантується забезпечення свободи совісті, тобто права на свої релігійні чи інші переконання. Цінності в такому суспільстві не нав'язуються ні державою, ні будь-якою спільнотою. Держава захищає громадянина від примусового нав'язування певних цінностей, ідеологій, релігійних переконань. Однак це не означає, що в такому суспільстві моральні цінності втрачають своє існування. Навпаки, лише в такому суспільстві вони стають результатом вільного вибору індивіда, за який останній несе відповідальність. Важливість моральних цінностей полягає саме в тому, що вони, на відміну від наукових чи естетичних, визначають ставлення людей один до одного та інтегрують або розділяють людей у суспільстві. Відмінність цінностей від правових норм не означає, що право не може стати цінністю.

Саме основою європейських цінностей виступають права й свободи кожного індивіда та рівність усіх перед законом. Перетворення правових норм на цінності означає, що виконання цих норм стає життєвою орієнтацією кожного індивіда, що кожний громадянин у своїй діяльності не обходить закон, а бореться за його виконання, виступає за те, щоб усі громадяни незалежно від статусу й майнового стану виконували закони. Не релігійні погляди та не ідеологічні переконання стали спільними цінностями для європейців, а саме фундаментальні права й свободи кожного індивіда.

Європейський досвід передбачає управлінську концепцію відкритого урядування. Її впровадження в Україні передбачає забезпечення відкритості та прозорості державної політики, залучення до її формування інститутів громадянського суспільства, забезпечення професійної чесності в державному управлінні. Із цим пов'язане впровадження новітніх інформаційно-комунікаційних технологій, зокрема й налагодження діалогу між органами державної влади та громадськістю з використанням інтерактивних методів взаємодії, можливостей соціальних мереж [4, с. 30].

Базовим для визначення засад розвитку сучасної України має бути розуміння суспільного розвитку як якісної зміни всієї структури суспільства аж до зміни способу мислення людей, що приводить до виникнення нових суспільних відносин і нових методів виробництва. Під суспільним розвитком розуміють лише такі зміни, які відповідають інтересам більшості, сприяють підвищенню якості життя людей та дають їм змогу з упевненістю дивитись у майбутнє [6, с. 191]. Саме такий розвиток має забезпечувати держава, виробляючи й реалізуючи свої управлінські заходи впливу на суспільство.

Теоретико-методологічні засади реформування державно-управлінських систем, спираючись на європейський досвід, повинні враховувати низку таких філософських вимог: 1) державне управління має аналізуватись у контексті розвитку держави, стійкого соціально-економічного зростання; 2) суспільні цілі, яких стосується державне управління, повинні забезпечувати підтримку наявних позитивних тенденцій розвитку суспільства, бути реальними; 3) у зміст державного управління як теорії, учення має «укладатись» усе ціле соціальної філософії (плюралізм думок, теоретичних підходів, соціальних технологій); 4) державне управління повинне розглядатись у контексті практично-перетворювальної діяльності людини.

Не менш важливою для осмислення наукою державного управління стає проблема довіри. Патерналістське тоталітарне мислення не дає можливості зрозуміти, що довіра до владних структур із боку громадян не існує сама по собі, вона має підтверджуватись кожним управлінським рішенням, кожною дією. І рішення, і дія повинні бути простими, зрозумілими, прозорими, відкритими, до їх вироблення має залучатися широка громадськість: політичні партії, громадські організації, спеціалісти, учені, засоби масової інформації. Немає нічого дивного також у тому, що докорінні соціальні трансформації більшість фахівців пов'язує з феноменом громадянського суспільства.

Відповідно, подолання кризи та подальший розвиток трансформаційних процесів в українському суспільстві потребують відкритості, інтеграції до Європейського Союзу й світового співтовариства. Проте європейська орієнтація має усвідомлюватись не лише як взірцева, а й як відправна точка, як початкова фаза соціокультурного та соціально-політичного мислення.

Доцільно також визначитись із питанням дебюрократизації нормативно-правових актів органів влади, у тому числі органів державного управління. Зокрема, у європейських країнах ефективність нормативно-правових актів зводиться до відповідності цих актів розвантаженню суб'єктів економічної діяльності від постійних приписів та усвідомленню державою того, що кожна її норма зумовлює нові витрати. Отже, дебюрократизація передбачає такі напрями вдосконалення нормативно-правового регулювання: 1) зменшення навантаження від чинних нормативно -правових актів; 2) зменшення навантаження у зв'язку з прийняттям нових актів. Перший напрям складає інвентаризація законодавства через спрощення процедур, передбачених законодавством, і скорочення витрат, пов'язаних із реалізацією нормативно-правових актів, а другий - створення спеціальної інституції на підставі закону (наприклад, Національної ради з контролю за ефективністю правових актів у Німеччині), яка залучається до процесу нормотворчості [5].

Європейська модель державного управління є результатом еволюціонування держав, постійних наукових пошуків та експериментів, а також узгодження запропонованих нововведень із представниками громадянського суспільства. Тому необхідно розглянути алгоритм механізму дослідження стану й напрямів удосконалення державного управління, що складається із таких етапів: 1) вивчення теоретичних і практичних аспектів у динаміці; 2) вивчення зарубіжного досвіду та аналіз можливості його використання; 3) аналіз впливу на ефективність діяльності; 4) визначення основних проблем; 5) розробка пропозицій щодо вдосконалення; 6) розробка проектів нормативних документів, спрямованих на реалізацію розроблених пропозицій.

Європейський адміністративний простір побудовано на таких засадах, як надійність і можливість прогнозування (правова впевненість), відкритість і прозорість, відповідальність, ефективність і результативність (продуктивність). Запровадженню засад надійності й передбачуваності сприяє дотримання низки принципів і механізмів права, зокрема таких:

1) верховенства права, тобто «управління згідно із законом», коли органи державної влади під час прийняття рішень виходять із загальних правил і принципів та неупереджено ставляться до тих, хто підпадає під сферу їхніх повноважень. Верховенство права протидіє використанню владних повноважень у власних інтересах і здійсненню дій усупереч загальним правилам, затвердженим та оприлюдненим спеціальним нормативно-правовим рішенням;

2) пропорційності (доцільності й відповідності), яка означає, що в процесі виконання адміністративних дій державні органи не можуть вимагати від громадян більше, ніж необхідно для досягнення мети;

3) процедурної справедливості, що передбачає гарантування сумлінного й неупередженого застосування законодавства та необхідність приділяти увагу суспільним цінностям, таким як повага до людини, захист її честі й гідності;

4) своєчасності функціонування державного управління, оскільки затримки в прийнятті органами державної влади рішень викликають недовіру, шкодять як суспільним, так і особистим інтересам;

5) професіоналізму та професійної доброчесності державної служби, які слугують опорою для забезпечення принципів надійності й передбачуваності державного управління.

Професійність державних службовців ґрунтується на поняттях неупередженості та професійної незалежності. Відкритість означає можливість перевірки ззовні, а прозорість дає змогу будь -кому, хто стикається з адміністративними діями, дізнатись, на основі чого вони впроваджуються. Відкритість і прозорість є також необхідними інструментами забезпечення принципу верховенства права, рівноправності перед законом і підзвітності. Під відповідальністю розуміють, що орган влади зобов'язаний пояснити й обґрунтувати свої дії перед тими, хто цього вимагає. Відповідальність та нагляд гарантують у державному управлінні дотримання таких цінностей, як ефективність, результативність, продуктивність і передбачуваність. Ефективність управлінської діяльності як управлінського вміння означає забезпечення найкращого співвідношення між задіяними ресурсами й отриманими результатами. Результативність, що за змістом є спорідненим з ефективністю поняттям, полягає в тому, щоб забезпечити успішність державного управління в досягненні цілей та вирішенні суспільних проблем, визначених урядом або законодавством. Результативність передбачає аналіз існуючої державної політики, а також оцінку того, наскільки добре ця політика втілюється органами державної влади й державними службовцями. Поняття продуктивності почало застосовуватись, коли держава стала виробником і постачальником певних державних послуг [5].

Таким чином, європейський досвід реалізації суспільно значимих цінностей та ідеалів у відомчій нормотворчості посідає важливе місце, оскільки актуальним залишається процес гармонізації національного законодавства з європейським правом. Сьогодні європейське право справляє значний вплив на розвиток національного законодавства, який посилюється конституційним визнанням пріоритету норм міжнародного права. Проте це не має бути «сліпим» запозиченням та перенесенням зарубіжних концепцій і норм у вітчизняне законодавство. Такий процес потребує врахування особливостей та специфіки законодавчої діяльності, наукового підходу до вирішення актуальних проблем правового регулювання.

Європейський досвід державного управління є надзвичайно актуальним для нашої держави з огляду на європейський вибір України й сучасний стан розвитку її системи державного управління. Системна модернізація та реформування системи державного управління мають зосереджуватись на трьох складових державного управління: інституціях, процесах і людському ресурсі (кадрах). Кожна зі складових є важливою сама по собі, проте лише разом вони можуть забезпечити належне державне управління, демократичне й ефективне, яке здійснюється в інтересах громадян. Під час реформування системи державного управління та інституційного розвитку органів державної влади в Україні необхідно враховувати той факт, що незалежно від природи організації (адміністративної, комерційної, громадської) її внутрішньому управлінню притаманні загальні закономірності та однакові механізми.

Література

1. Енциклопедія державного управління : у 8 т. / наук.-ред. колегія : Ю.В. Ковбасюк (голова) та ін.

2. К. : Вид-во НАДУ, 2011. - Т. 1 : Теорія державного управління. - 2011. - 748 с.

3. Кант Э. Критика чистого разума / Эммануил Кант ; пер. с нем. Н. Лосского. - М. : Эксмо, 1994.

4. Омельченко Н. Цінності об'єднаної Європи [Електронний ресурс ] / Наталія Омельченко // ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». - 2013. -42. - Режим доступу : http ://parlament.org .ua/upload/docs/European_Values.pdf.

5. Прокопенко Л. Перспективи розвитку співробітництва України та ЄС у контексті Східного партнерства / Л. Прокопенко // Актуальні проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції України : матеріали 6-ї регіон. наук.-практ. конф., 14 трав. 2009 р., м. Дніпропетровськ. - Дніпропетровськ : ДРІДУ НАДУ, 2009. - С. 29-31.

6. Грінівецька Н. Особливості модернізації та функціонування державної служби у зарубіжних країнах [досвід Франції] / Н. Грінівецька // Державна служба як соціальний інститут : проблеми концептуального аналізу. - К. : УАДУ при Президентові України, 1999. - С. 22-24.

7. Управління суспільним розвитком : словник-довідник / за заг. ред. А.М. Михненка, В.Д. Бакуменка. - К. : Вид-во НАДУ, 2006. - 248 с.

8. Action Theory and the Human Condition / Talcott Parsons, ed. London : Tavistock Publications, 1978.

9. Geert Hofstede, Gert Jan Hofstede, (1983), Allemaal andersdenkenden : omgaan met cultuurverschillen, 320 p.

Размещено на Allbest.ru