Разработка системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в ФАС России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Разработка системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в ФАС России



Содержание

1. Предпосылки и цели развития системы аутсорсинга в Службе. Оценка рисков проекта

2. Анализ фактического состояния. Структуризация административно-управленческих процессов службы

3. Внедрение технологии аутсорсинга административно-управленческих процессов

Литература

аутсорсинг риск управленческий



1. Предпосылки и цели развития системы аутсорсинга в Службе. Оценка рисков проекта

Федеральная антимонопольная служба осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий, рекламы. Роль и значение ФАС России определяются тем, что проведение эффективной экономической политики невозможно без создания реальных механизмов развития принципов конкуренции и воздействия государства на нарушителей законодательства в области защиты конкуренции. От результатов работы антимонопольных органов во многом зависит успех рыночных реформ, функционирование экономической системы в целом. Такое положение Службы, несомненно, повышает требования к качеству выполнения ею своих задач и функций, открытости и прозрачности деятельности, гибкости и приспособляемости к изменяющимся внешним условиям, своевременности и актуальности принятия решений, удобной системе взаимодействия как с физическими, так и юридическими лицами.

В рамках выполняемых ФАС России полномочий значительный объем работы приходится на осуществление контроля за соблюдением антимонопольного законодательства. Статистика последних трех лет свидетельствует о тенденции роста данных показателей деятельности антимонопольных органов. В 2006 году на Службу была также возложена функция контроля за заказами на поставки товаров и оказание услуг для федеральных государственных нужд.

Среди отличительных особенностей деятельности антимонопольного ведомства также можно выделить следующие.

Во-первых, в ведении Службы находится разветвленная сеть территориальных управлений (75), осуществляющих свою деятельность в 86 субъектах Российской Федерации. Средняя численность сотрудников территориальных органов Службы составляет порядка 20 человек, минимальная же численность сотрудников территориального управления доходит до 5 человек. При этом в территориальных органах прослеживается явная нехватка специалистов для выполнения отдельных видов работ.

Во-вторых, деятельность Службы характеризуется постоянными изменениями требований внешней среды. Слияния, поглощения, осуществление различных крупных сделок, заключение вертикальных и горизонтальных соглашений в условиях наблюдающегося в настоящее время экономического роста позволяет сделать вывод о значительной динамике объекта регулирования Службы. Это в свою очередь повышает требования к координации деятельности как сети территориальных управлений, так внутри самого ведомства. Появляется необходимость в частом проведении совместных совещаний-семинаров, повышении квалификации сотрудников, а также в наличии развитой информационной инфраструктуры.

В-третьих, в самом ведомстве отмечают, что основная деятельность Службы предполагает выполнение ряда административно-управленческих процессов, которые отличаются высокой величиной трудозатрат сотрудников, носят исполнительский характер и предполагают выполнение однотипных, часто повторяющихся задач. При этом реализация данных процессов отвлекает ресурсы, ведет к расширению штата сотрудников и не позволяет сфокусировать внимание должностных лиц ФАС России на осуществлении контрольных и надзорных функций в сфере защиты конкуренции. Среди таких процессов в первую очередь выделяются:

обслуживание информационной инфраструктуры Службы, в том числе техническое обслуживание сетей, компьютеров;

техническое обслуживание оборудования, в том числе копировальной техники, систем кондиционирования

аналитические исследования, связанные с анализом отдельных товарных и финансовых рынков.

Наконец, в настоящий момент к реализации ряда видов деятельности в Службе уже привлекаются негосударственные организации. Однако эта практика носит несистемный характер, а единые принципы выявления и оценки потребностей в дополнительных ресурсах, а также контроля за реализацией отдельных видов работ сторонними исполнителями отсутствуют.

Справиться со все возрастающим потоком требований можно при условии совершенствования повседневной деятельности ФАС России. На уровне ведомства было принято политическое решение, что одним из инструментов такого совершенствования должен стать аутсорсинг административно-управленческих процессов. Данное решение было закреплено в Программе Федеральной антимонопольной службы по проведению административной реформы в 2006-2008 годах. В соответствии с Программой реализацию данного решения планировалось осуществить на проектных началах. Был инициирован проект «Разработка системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в Федеральной антимонопольной службе». Данная инициатива реализовывалась в рамках проведения административной реформы в ведомстве. Проект стал одним из победителей конкурса по отбору проектов и программ, объявленного среди федеральных органов исполнительной власти и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в целях стимулирования и оказания поддержки проведения административной реформы в 2006 году.

Целью проекта явилось выстраивание системы аутсорсинга на основе проведения анализа целесообразности передачи отдельных административно-управленческих процессов, осуществляемых центральным аппаратом и территориальными управлениями Службы, их отдельными управлениями и отделами, на аутсорсинг и подготовки для этого соответствующей методической и нормативной базы.

Для достижения цели проекта необходимо было решить следующие задачи:

проанализировать действующую практику передачи процессов на аутсорсинг;

оценить целесообразность передачи отдельных административно-управленческих процессов на аутсорсинг;

разработать методическую и нормативную базу для передачи процессов на аутсорсинг;

подготовить базу для проведения пилотных проектов передачи на аутсорсинг и дальнейшего внедрения системы аутсорсинга.

В рамках реализации проекта был выделен ряд рисков и механизмов их минимизации, которые необходимо учитывать при внедрении системы аутсорсинга в ФАС России.

Риск 1. «Высокая» стоимость аутсорсинга. Вероятна ситуация, что внешние подрядчики высоко оценят стоимость процессов, передаваемых на аутсорсинг. Данный риск минимизируется детальным анализом и доказательством того, что отдельные процессы могут быть вынесены на аутсорсинг. Необходимо обратить внимание на потенциальную возможность сокращения трудовых издержек государственных служащих при аутсорсинге процесса.

Риск 2. «Низкая стоимость» аутсорсинга. Вероятна ситуация, что после вынесения решения о передаче отдельных процессов на аутсорсинг или расширении действующей практики, затраты на аутсорсинг будут недооценены по сравнению с реальными издержками на рынке и будут одновременно ограничены размерами выделяемых бюджетных средств. Минимизация этого риска возможна путем детального изучения рынка услуг и обоснованием необходимости дополнительных бюджетных затрат.

Риск 3. Отсутствие адекватной системы контроля за работой подрядчика в центральном аппарате и территориальных органах Службы. Данная ситуация вполне вероятна на этапе внедрения системы аутсорсинга. Представляется, что сократить данный риск можно путем определения порядка контроля за исполнением отдельных видов работ привлеченными компаниями.

Риск 4. Отсутствие методической базы по реализации аутсорсинга. Органом власти, уполномоченным на методическое и нормативное обеспечение административной реформы (Министерство экономического развития и торговли РФ), должны быть разработаны рекомендации по применению принципов и технологий аутсорсинга в государственных организациях. Однако в 2006 году подобные рекомендации не были разработаны. Указанный риск может выразиться в необходимости корректировки разработанных в ходе реализации аутсорсинг-проекта материалов.

Риск 5. Отсутствие рынка поставщиков услуг. Серьезным препятствием для успешной реализации аутсорсинг-проекта выступает неразвитый рынок услуг. От развития конкуренции на рынке услуг зависит общее количество альтернативных вариантов (конкурсных заявок), которые будут рассматриваться конкурсной комиссией. В отсутствие достаточного количества возможность выбора поставщика на альтернативной основе значительно сокращается. Данный риск можно минимизировать принятием мер по формированию данного рынка, в том числе более точной разработкой требований к организациям-подрядчикам. Особое значение для минимизации риска имеет проведение экспериментов и пилотных проектов по аутсорсингу отдельных административно-управленческих процессов.

Риск 6. Низкая мотивация сотрудников. Внедрение системы аутсорсинга сопряжено с неприятием и внутренним сопротивлением сотрудников к переменам, которые, по их мнению, могут снизить их статус. Кроме того, вознаграждение труда органа государственной власти может быть ниже, чем у специалистов, работающих в частных компаниях. Это может стать причиной низкой мотивации сотрудников. Инструментом снижения риска является перераспределение обязанностей сотрудников, налаживание внутренних убеждающих коммуникаций. Помимо этого, риск может быть снижен дополнительным материальным вознаграждением сотрудников, прилагающих определенные усилия для реализации аутсорсинг-проекта.

Далее приведены некоторые результаты реализации указанных задач проекта в ФАС России в 2006 г.

2. Анализ фактического состояния. Структуризация административно-управленческих процессов Службы

Рассмотрим административно-управленческие процессы, осуществляемые ФАС России. Для этого необходимо выделить основные элементы структуры ФАС России и задачи каждого элемента.

Структурными подразделениями центрального аппарата Федеральной антимонопольной службы являются Управления по основным направлениям деятельности Службы. В состав управлений включаются отделы по основным направлениям деятельности Управления.

Все Управления центрального аппарата ФАС России на основе анализа задач, выполняемых Управлениями, могут быть разделены на две группы:

Профильные («Отраслевые») Управления;

Обеспечивающие Управления.

К «Отраслевым» Управлениям относятся:

Управление по контролю и надзору в топливно-энергетическом комплексе;

Управление по контролю и надзору на транспорте и в области связи;

Управление по контролю и надзору в области недвижимости, локальных монополий и ЖКХ;

Управление по контролю и надзору в промышленности, строительстве, металлургии и рудно-сырьевом комплексе;

Управление контроля и надзора в химической промышленности и природопользовании;

Управление контроля и надзора на рынке финансовых услуг;

Управление контроля и надзора за соблюдением рекламного законодательства.

Основными задачами Отраслевых Управлений являются:

осуществление контроля и надзора за соблюдением антимонопольного законодательства в конкретной отрасли;

осуществление мер по предупреждению и пресечению нарушений антимонопольного законодательства в конкретной отрасли;

методическое обеспечение структурных подразделений ФАС России и его территориальных органов, а также координация деятельности территориальных органов ФАС России по вопросам, отнесенным к компетенции Управления.

Во вторую группу управлений будут входить «Обеспечивающие» Управления. Основной их задачей является обеспечение текущей деятельности ФАС России.

К данной группе относятся:

Правовое управление;

Аналитическое управление;

Управление информатизации, автоматизации и общественных связей;

Финансовое управление;

Управление территориальных органов, кадров и государственной службы;

Административное управление;

Управление делами.

В соответствии с выделенными типами Управлений ФАС России и характером полномочий ФАС России все административно-управленческие процессы можно классифицировать на три группы.

Процессы, связанные с реализацией ФАС России законодательных полномочий и принятием нормативно правовых актов в своей сфере деятельности. В осуществлении данных процессов участвуют Профильные Управления и Правовое Управление.

Процессы, связанные с реализацией полномочий по правоприменению, в том числе реализацией:

контрольно-надзорных полномочий, то есть полномочий по контролю за соблюдением всеми субъектами рынка (в том числе государственными органами власти) законодательства о конкуренции;

полномочий по толкованию нормативно-правовых актов, которые предполагают разъяснение субъектам рынка требований законодательства о конкуренции и тех решений, которые принимаются ФАС России;

полномочий по согласованию действий субъектов рынка.

Ответственность за осуществление данных процессов несут Профильные Управления. Кроме того, информационно-правовую поддержку для осуществления указанных полномочий оказывают Правовое и Аналитическое Управления.

Обеспечивающие процессы, связанные с реализацией распорядительно-организационных полномочий. К этой же группе относятся процессы по обеспечению взаимодействия центрального аппарата и территориальных органов ФАС России. В данной группе выделяются такие процессы, как:

организация транспортного обеспечения;

обеспечение внедрения новых информационных технологий;

техническое обслуживание компьютеров, сетей и т.д.;

информационное сопровождение деятельности Службы;

процессы, связанные с финансовой деятельностью (финансовый учет, контроль и т.п.).

За осуществление данных процессов отвечают «Обеспечивающие» Управления ФАС России.

В рамках анализа процессов, реализуемых в Службе, был определен желаемый результат каждого процесса, необходимый для реализации основных задач, стоящих перед ФАС России.

Для оценки целесообразности передачи процессов на аутсорсинг был разработан специальный алгоритм, включающий в себя рассмотренные базовые принципы оценки целесообразности применения аутсорсинга в государственных органах. Особое внимание при этом уделялось таким критериям, как связь с реализацией властных полномочий, наличие больших трудозатрат, формализуемость требований к выполнению процесса.

Схема 1 Алгоритм оценки целесообразности

На основании использования указанного алгоритма был составлен перечень административно-управленческих процессов Службы, рекомендуемых для передачи на аутсорсинг. В данный перечень были включены:

информационно-методическое обеспечение, организация аналитических исследований;

представление интересов ФАС России в судах;

обеспечение работоспособности локальной сети и функционирование информационно-коммуникационного центра ФАС России, техническое обслуживание средств вычислительной техники;

организация внедрения в практику структурных подразделений и территориальных органов ФАС России современных программных средств обработки информации;

организация разработки прикладного программного обеспечения;

обеспечение сопровождения общесистемных программных продуктов, используемых в ФАС России;

осуществление сопровождения и актуализации баз данных правовой информации;

организация эксплуатации служебных помещений, контроль за их техническим состоянием;

организация обслуживания руководства и сотрудников ФАС России служебным автотранспортом;

организация технического обслуживания и ремонта копировальной и множительной техники;

приобретение авиа- и железнодорожных билетов сотрудникам ФАС России, выезжающим в служебные командировки;

организация работы архива;

организация совместно со структурными подразделениями ФАС России семинаров, конференций, круглых столов;

организация профессиональной переподготовки, повышения квалификации работников ФАС России.

Важно отметить, что в настоящий момент к реализации ряда процессов Службы уже привлекаются сторонние организации. Среди процессов, передаваемых на аутсорсинг, выделяются:

транспортное обслуживание;

обслуживание эксплуатационных систем здания и нежилых служебных помещений ФАС России;

обслуживание системы кондиционирования;

оказание услуг местной телефонной связи;

оказание услуг мобильной связи;

техническое обслуживание копировально-множительной техники;

организация закупки авиа- и железнодорожных билетов;

осуществление сопровождения и актуализации баз данных правовой информации.

Транспортное обслуживание. Транспортное обслуживание центрального аппарата ФАС России входит в сферу ответственности Управления делами ФАС России. Два года назад транспортное обеспечение было выведено на аутсорсинг. В настоящее время в конце каждого года объявляется конкурс на транспортное обслуживание (включая ремонт транспортных средств) центрального аппарата ФАС России в течение следующего года, в соответствии с которым отбирается компания-оператор транспортных средств. Транспортные средства (машины) находятся на балансе Службы (в настоящее время 8 машин), выбранная же компания предоставляет центральному аппарату ФАС России своих водителей и осуществляет ремонтное обслуживание транспортных средств. Как правило, на одну машину приходится несколько водителей. Все привлекаемые водители взаимодействуют с конкретными сотрудниками центрального аппарата ФАС России, существует план осуществления перевозок. Оплата работы водителей производится по «машино-часам». В контракте с привлекаемой компанией фиксируется стоимость одной используемой машины в час. Данная схема аутсорсинга транспортного обеспечения уже отработана и не вызывает проблем для центрального аппарата ФАС России.

В территориальных управлениях ФАС России к организации транспортного обслуживания также привлекаются частные компании.

Техническое обслуживание, в том числе эксплуатация здания, оргтехники, закупка авиа- и железнодорожных билетов. Обслуживание оргтехники и систем кондиционирования осуществляется привлекаемыми компаниями. Отбор данных компаний происходит через конкурс. Эксплуатация и обслуживание здания (уборка, ремонт и т.п.), в котором располагается центральный аппарат ФАС России, и зданий территориальных управлений Службы, также передано на аутсорсинг.

Центральный аппарат ФАС России также передал на аутсорсинг приобретение железнодорожных и авиабилетов. Каждый год проводится конкурс, на котором выбирается специализированная организация, отвечающая за приобретение и поставку билетов для сотрудников центрального аппарата.

Проведение аналитических исследований. К проведению аналитических исследований также привлекаются частные компании. Ряд сложных исследований проводится независимыми компаниями и оплачивается за счет средств на научно-исследовательские работы. Преимущества данного способа организации деятельности заключаются в следующем:

Качество проводимых исследований при наличии исходной информации в среднем оказывается выше ввиду более высокого профессионального уровня группы специалистов, проводящих исследование.

Сложные аналитические исследования могут быть проведены в более короткие сроки ввиду наличия у привлекаемой организации практического опыта проведения подобных исследований.

Одновременно может проводиться большое количество исследований, выполняемых разными независимыми компаниями.

Однако само по себе привлечение частных компаний к выполнению исследований вряд ли можно считать аутсорсингом в чистом виде. Исследовательские компании выбираются путем организации специальных конкурсов, однако взаимодействие с выбранной компанией происходит на непостоянной основе и ограничивается только проведением конкретного исследования. В то же время аутсорсинг, как уже было сказано ранее, предполагает регулярное взаимодействие между заказчиком и компанией, ответственной за реализацию всего процесса.

Аутсорсинг информационных технологий. В целом всю деятельность в области информационных технологий ФАС России можно разделить на два вида. К первому будут относиться виды деятельности, решение передача которых на аутсорсинг находится в области компетенции Службы:

закупка и облуживание аппаратного обеспечения (далее - АО);

разработка, внедрение и поддержка несложного программного обеспечения (далее - ПО);

облуживание информационной инфраструктуры (далее - ИТ-инфраструктура) Службы;

закупка и облуживание копировальной техники;

обеспечение связи (стационарной и мобильной);

другие технически несложные виды деятельности, направленные на обеспечение текущей деятельности Службы (ремонт оборудования и т.д.).

Ко второму виду будут относиться технически более сложные виды деятельности, требующие значительных бюджетных средств, осуществление которых собственными силами Службы представляется невозможным. Как правило, внедрение сложных информационных систем, например системы электронного документооборота, осуществляется при тесном взаимодействии с органами государственной власти, ответственными за проведение информационной политики (в рамках ФЦП «Электронная Россия). В рамках проекта представляется целесообразным рассматривать только аутсорсинг тех административно-управленческих процессов ФАС России в области информационных технологий, решение о передаче стороннему подрядчику которых находятся в сфере компетенции Службы.

Деятельность в области информационных технологий в ФАС России распределена между двумя Управлениями центрального аппарата.

В ведении Управления делами ФАС России находятся:

копировальная техника;

связь (стационарная и мобильная), IP-телефония.

Управление информатизации, автоматизации и общественных связей ФАС России занимается всей остальной деятельностью Службы в области информационных технологий, в том числе обслуживанием:

кабельного хозяйства;

аппаратного обеспечения (компьютерные сети);

серверного хозяйства.

Кроме того, Управление информатизации, автоматизации и общественных связей занимается внедрением новых технологий, в том числе разработкой программного обеспечения.

В настоящий момент практика аутсорсинга информационных технологий активно применяется в Службе, что в первую очередь связано с объективными потребностями Службы. Очевидно, что отслеживание новых информационных технологий в пределах отдельно взятой организации затруднено, так как центры компетенций - фирмы-разработчики или дистрибьюторы - сосредоточены, как правило, во внешней среде. Помимо этого, сложность многих внедряемых информационных систем требует специализированной разработки ПО, что невозможно осуществить собственными силами, в том числе из-за недостатка у сотрудников технических знаний и компетенций.

Некоторые виды деятельности в области информационных технологий в ФАС России полностью отданы на аутсорсинг. Это, во-первых, разработка программного обеспечения, которая, как правило, является трудоемким процессом, требующим значительных человеческих ресурсов, технических знаний и ресурсов. Управление информатизации, автоматизации и общественных связей ФАС России осуществляет подготовку технических заданий на разработку ПО, в которых отражаются особенности и требования к разрабатываемым системам. Тестирование разработанного ПО осуществляется Службой самостоятельно, поддержка программного обеспечения осуществляется либо собственными силами, либо путем привлечения разработчиков.

Полностью на аутсорсинг была отдана разработка и техническое обслуживание Интернет-сайта Службы.

Установка, обслуживание, ремонт АО осуществляется самостоятельно, администрирование же серверов частично отдано на аутсорсинг вследствие недостатка специалистов этой в сфере.

Следует отдельно рассмотреть ситуацию с информатизацией территориальных органов ФАС России. В территориальных органах прослеживается явная нехватка системных администраторов, поэтому обслуживание ИТ-инфраструктуры зачастую осуществляется путем найма консультантов, периодически осуществляющих данные функции.

Таким образом, к реализации ряда работ Службы привлекаются сторонние организации. На основе оценки целесообразности аутсорсинга и анализа имеющейся практики были предложены некоторые рекомендации по передаче отдельных процессов на аутсорсинг. Анализ рынка показал, что имеется возможность для поиска организаций, обеспечивающих выполнение данных процессов по приемлемым ценам.

Аутсорсинг информационных технологий.

При использовании аутсорсинга информационных технологий ФАС России, как и многие другие организации, сталкивается с риском потери конфиденциальной или секретной информации, а также риском получения услуг недолжного уровня, что может отразиться на выполнении основных функций Службы. Решение данной проблемы видится в подписании специальных соглашений об уровне сервиса, так называемые Service Level Agreement (SLA), в которых будет прописываться ответственность при возникновении подобных ситуаций, а также все аспекты, касающиеся обеспечения информационной безопасности. Соглашение об уровне сервиса представляет собой контракт, регламентирующий отношения между сервис-провайдером и его клиентом. В данном соглашении должны быть однозначно зафиксированы договоренности сторон, качество предоставляемых услуг, сроки, цели сотрудничества, его продолжительность и экономическая эффективность, условия оплаты и расторжения, гарантии, размеры и формы компенсаций.

В Службе существует ряд направлений в области информационных технологий, где в данный момент технология аутсорсинга не используется, однако в ближайшее время потребность в этом может возникнуть. К ним относится привлечение одной организации для обслуживания ИТ-инфраструктуры в территориальных органах. Это позволит следить за качеством поставляемых услуг, разработать единые принципы взаимодействия с поставщиками, что значительно сократит издержки на взаимодействие с каждым органом. Кроме того, организация-аутсорсер будет проводить удаленное администрирование и мониторинг данных сетей.

Для оптимизации процессов обработки информации в Службе необходимо также обеспечить внедрение системы электронного документооборота, которое будет осуществляться организацией-аутсорсером.

Одной из отмеченных проблем является низкий уровень компьютерной грамотности сотрудников ФАС России. Путем решения этой проблемы может являться создание компьютерного класса, где сотрудники Службы могли бы совершенствовать свои навыки в области информационных технологий. При организации подобного класса возможно использование технологии аутсорсинга для привлечения преподавателей на основе конкурса.

Организация аналитических исследований.

Одной из рекомендаций для совершенствования аналитического сопровождения деятельности Службы может стать привлечение специализированной научно-исследовательской организации к выполнению комплекса аналитических работ (в том числе анализа различных отраслевых рынков). Имеющаяся практика Службы показывает, что сторонние компании привлекаются только для проведения отдельных долгосрочных исследований. Однако взаимодействие Службы с частной научно-исследовательской компанией на регулярной основе для осуществления оперативного анализа конкретных разноплановых ситуаций, для обработки текущей информации и разработки рекомендаций могло бы снизить трудозатраты и позволило бы сконцентрироваться на осуществлении функций по принятию решений и реализации контрольно-надзорных полномочий.

Юридическое обеспечение деятельности Службы.

Зачастую у Службы не хватает узкоспециализированных сотрудников для представительства интересов в судах и судебных процессах. В связи с этим целесообразным является привлечение к осуществлению данного процесса юридической компании для обеспечения абонентского обслуживания представительства интересов Службы в судебных процессах. При возникновении необходимости юридическая компания могла бы предоставлять в распоряжение Службы соответствующих экспертов.

Организация круглых столов, семинаров и конференций.

К организации семинаров и конференций можно привлекать стороннюю организацию, которая реализовывала бы данные процессы на регулярной основе (в рамках бюджетного года), обеспечивала логистику и организовывала семинары и конференции для Службы в различных регионах РФ.

Организация работы архива.

Одной из важных задач, успешно решаемых в рамках реализации аутсорсинга, является задача по хранению больших объемов информации любого характера и свойства. С ростом объемов и динамики информационных потоков возникает потребность в хранении информации и оперативном доступе к данным. В этом случае для поддержания архивов требуется расходы на покупку новых носителей, увеличение площадей, расширение штата. Однако развитие цифровых технологий открыло возможности в улучшении качества и информационной емкости получаемых данных, так и в их архивировании с возможностью организации оперативного доступа.

Актуальна проблема организации архивных материалов и для ФАС России. Одной из рекомендаций по решению указанной проблемы могла бы стать разработка цифрового электронного архива и привлечение сторонней организации к его администрированию.

Далее будут рассмотрены некоторые рекомендации по разработке системы аутсорсинга административно-управленческих процессов Службы.

3. Внедрение технологии аутсорсинга административно-управленческих процессов

Для успешного внедрения практики аутсорсинга в деятельность ФАС России необходимо использовать системный подход к передаче реализации отдельных административно-управленческих процессов Службы в руки частных компаний. Основными элементами данного подхода могут стать закрепление единых стандартов к использованию аутсорсинга в Службе в ведомственных нормативных актах, четкая структура управления реализацией аутсорсинга, постоянная оценка результатов применения аутсорсинга.

Анализ административно-управленческих процессов и практики привлечения частных компаний ФАС России показал, что системный подход к организации конкурсов в Службе отсутствует. Решения об организации конкурсов принимаются, как правило, в зависимости от наличия текущих потребностей и приоритетов. Постоянной оценки целесообразности передачи аутсорсинга административно-управленческих процессов не происходит. При этом в настоящее время к осуществлению ряда процессов Службы ежегодно привлекаются частные компании. Данные процессы носят обслуживающий характер и связаны с выполнением технических, повторяющихся операций. В связи с этим был подготовлен проект приказа, который закрепляет перечень наиболее типичных и стандартизированных процессов, предлагаемых к передаче на аутсорсинг на ведомственном уровне, закрепляет связь между процессами и основными направлениями деятельности Службы. Приказ фиксирует сроки организации конкурсов, ответственных за организацию каждого конкурса, ожидаемое время действия договоров. Приказ также может быть использован в качестве руководства при организации конкурсов территориальными управлениями Службы.

Необходимо отметить, что такой приказ не может регламентировать возможности заказа (закупки) сложных объектов. Основными свойствами сложных объектов закупки являются уникальность и многовариантность реализации. Очевидно, что решение о привлечении частной компании к реализации сложных процессов требуют специального рассмотрения и зависит от наличия потребности в реализации подобного рода процессов.

Среди такого рода сложных процессов можно выделить:

информационно-методическое обеспечение, организация аналитических исследований;

представление интересов ФАС России в судах;

организация разработки прикладного программного обеспечения

организация профессиональной переподготовки, повышения квалификации работников ФАС России

организация совместно со структурными подразделениями ФАС России семинаров, конференций, круглых столов.

Условием эффективного внедрения технологии аутсорсинга является наличие системы выстроенных отношений внутри организации. В настоящее время в ФАС России не существует налаженного механизма взаимодействия отдельных подразделений Службы при размещении заказов на привлечение частных компаний к выполнению отдельных работ. Каждое отдельное привлечение сторонних поставщиков услуг носит индивидуальный характер. Путем решения данной проблемы может служить создание внутри Службы специальной Рабочей группы для планирования и осуществления закупок товаров и услуг для нужд ФАС России и его территориальных органов (далее - Рабочая группа по аутсорсингу). Полномочия и состав Рабочей группы по аутсорсингу должны быть закреплены приказом ФАС России. Приказом также должен быть закреплен срок рассмотрения проекта передачи на аутсорсинг отдельного процесса.

Рабочая группа по аутсорсингу будет играть ключевую роль в управлении реализацией технологии аутсорсинга в Службе.

На Схеме 2 изображен процесс реализации отдельного аутсорсинг-проекта в ФАС России. Процесс состоит из следующих семи этапов.

Этап 1. Направление заинтересованными управлениями центрального аппарата ФАС России и территориальных органов Рабочей группе по аутсорсингу обоснований целесообразности и возможности практического применения аутсорсинга к выбранным процессам.

Заинтересованные управления центрального аппарата и территориальные управления ФАС России должны определить перечень административно-управленческих процессов, предлагаемых к передаче на аутсорсинг. При этом управление должно провести анализ целесообразности передачи на аутсорсинг указанного процесса, в том числе: анализ рынка, расчет экономических параметров системы аутсорсинга, сопоставление аутсорсинга и действующей системы реализации процесса. Также должен быть проведен анализ возможности практического применения аутсорсинга административно-управленческих процессов, возможности выделения бюджетных средств, возможности контроля за внешними поставщиками услуг в ходе предоставления данных услуг. Полученные обоснования и рекомендации управление направляет в Рабочую группу по аутсорсингу.

Этап 2. Рассмотрение Рабочей группой по аутсорсингу полученных запросов от управлений, в том числе взаимодействие рабочей группы с Финансовым управлением относительно вопросов бюджетного планирования.

Рабочая группа по аутсорсингу рассматривает полученные предложения по передаче отдельных административно-управленческих процессов на аутсорсинг и совместно с Финансовым управлением решает вопросы выделения бюджетных средств на данные нужды.

Этап 3. Принятие Рабочей группой по аутсорсингу решения о передаче административно-управленческого процесса на аутсорсинг либо о его сохранении в компетенции Службы.

На данном этапе после анализа полученных от управлений материалов и решения бюджетных вопросов Рабочей группой по аутсорсингу принимается решение либо о целесообразности привлечения частной компании к выполнению процесса, либо о продолжении осуществления процесса силами Службы.

Этап 4. Разработка уполномоченным управлением ФАС России конкурсной документации.

Этап 5. Проведение конкурса и определение победителя конкурса.

В случае принятия решения о передаче административно-управленческого процесса на аутсорсинг следующим этапом является разработка конкурсной документации и проведение открытого конкурса. Все дальнейшие действия вплоть до подписания контракта соответствуют практике проведения государственных закупок органами государственной власти, регламентируемой законодательством о государственных и муниципальных закупках.

Этап 6. Разработка и подписание договора.

После выбора поставщика по определенным в конкурсной документации критериям Рабочей группой по аутсорсингу разрабатывается контракт, который затем подписывается с победителем конкурса.

Этап 7. Предоставление поставщиком услуг, оговоренных договором. Контроль и координация совместной деятельности уполномоченного управления и поставщика услуг.

После подписания контракта начинается этап непосредственного предоставления поставщиком услуг, то есть этап выполнения контракта. При этом особое внимание следует уделить вопросам контроля и координации совместной деятельности для достижения наилучшего качества предоставляемых услуг, а также избежания проблем с качеством выполнения частной компанией административно-управленческого процесса Службы. Со стороны Службы за подобное взаимодействие должно отвечать управление, инициировавшее передачу административно-управленческого процесса на аутсорсинг. По результатам реализации работ осуществляется оценка деятельности привлеченной организации.



Схема 2

Схема реализации аутсорсинг-проекта в ФАС РоссииСтруктура управления представляет собой механизм управления отношениями аутсорсинга. Очевидно, что эффективная структура управления необходима на всем протяжении действия контракта. Применительно к ФАС России структура управления может состоять из следующих уровней.

Стратегический уровень. Уровень представлен Рабочей группой по аутсорсингу. На данном уровне принимается общее решение о том, выполнение каких процессов передавать сторонней организации.

Тактический уровень. На данном уровне осуществляется текущий контроль за качеством исполнения процесса. Уровень представлен руководством управления, которое координирует реализацию процесса в соответствии с внутренними документами Службы.

Функциональный уровень. Уровень представлен конкретными сотрудниками, отвечающими за взаимодействие с организацией-поставщиком услуг.

На Схеме 3 продемонстрированы три уровня управляющей структуры.

Схема 3 Уровни управления отношениями аутсорсинга

На примере процесса организации семинаров в ФАС России далее будет рассмотрена возможная схема реализации отдельного аутсорсинг-проекта.

Как правило, семинары и другие обучающие мероприятия организуются с рамках повседневной деятельности Службы. Однако на уровне ведомства было принято решение провести эксперимент с привлечением к организации семинаров специализированной компании, в связи с чем в рамках проекта была разработана примерная схема реализации данного решения. Эту схему можно признать стандартной при осуществлении аутсорсинга других процессов Службы.

Для аутсорсинга процесса организации семинаров необходимо выполнить семь этапов:

Этап 1. Составление календарного плана на следующий год управлениями центрального аппарата при участии территориальных управлений ФАС России. На данном этапе проводится планирование деятельности управлений центрального аппарата и территориальных органов ФАС России на следующий календарный год.

Этап 2. Определение количества и характеристик семинаров. Управление информатизации, автоматизации и общественных связей при взаимодействии с другими управлениями центрального аппарата и территориальными органами ФАС России определяет и согласует окончательный перечень семинаров, которые необходимо провести в следующем году, при этом определяются такие характеристики семинара:

цели и задачи (формулируется тема);

состав потенциальных участников и количество посетителей семинара;

ориентировочные сроки и место (субъект Российской Федерации, город) проведения;

бюджет мероприятия;

требования к месту проведения (в соответствии с количеством участников, уровнем семинара и другими параметрами);

необходимость и требования к информационному материалу для предоставления участникам;

требования к организации питания (обед, кофе-брейки, буфет).

После уточнения всех характеристик организации семинаров обоснование направляются в Финансовое управление ФАС России.

Этап 3. Расчет затрат, необходимых для финансирования проведения семинаров. Финансовое управление производит расчет затрат, необходимых для проведения семинаров, а также передачи данных услуг на аутсорсинг. При этом следует отметить, что возможна ситуация, когда затраты на осуществление данных услуг собственными силами будут обходиться дешевле, чем привлечение частной компании. Однако передача указанного процесса на аутсорсинг носит не столько финансовый аспект, сколько операционный, так как это поможет разгрузить многих сотрудников и сконцентрироваться на осуществлении других видов деятельности.

После расчета и определения бюджета аутсорсинг-проекта документы, полученные в ходе выполнения указанных работ, направляются в Рабочую группу по аутсорсингу. Рабочая группа по аутсорсингу на основании полученных обоснований оценивает целесообразность передачи процесса на аутсорсинг и принимает соответствующее решение.

Этап 4. Разработка Управлением информатизации, автоматизации и общественных связей совместно с Рабочей группой по аутсорсингу конкурсной документации и технического задания. При этом особое внимание должно быть уделено разработке технического задания. В техническом задании на передачу процесса проведения семинаров частной компании должны быть отражены следующие параметры:

количество семинаров с указанием ориентировочного количества участников;

ориентировочные сроки и место (субъект Российской Федерации, город) проведения;

требования: к месту проведения каждого семинара в соответствии с необходимым уровнем услуг, требования к раздаточным материалам, питанию;

бюджетное финансирование, определяемое в соответствии с количеством семинаров, количеством участников и указанными требованиями.

Этап 5. Проведение конкурса и определение победителя конкурса. Данный этап осуществляется в соответствии с законодательством о государственных закупках.

Этап 6. Разработка и подписание договора, согласование и уточнение технического задания. Особое внимание в контракте должно быть уделено механизмам контроля за предоставлением услуг, а также взаимодействию центрального аппарата, территориальных органов и поставщика услуг, поскольку успешная организация семинаров напрямую зависит от координации действий данных субъектов. Разработанное на этапе создания конкурсной документации техническое задание на данном этапе проходит согласование с выбранным поставщиком услуг и затем, в случае необходимости, уточняется.

Этапы 7-8. Выполнение обязательств поставщиком в соответствии с контрактом, координация и контроль совместной деятельности.

Процесс организации семинаров должен происходить при тесном взаимодействии поставщика услуг с Управлением информатизации, автоматизации и общественных связей и территориальными органами ФАС России. Перед организацией семинара привлеченная организация должна получить от данного управления и территориальных органов информацию о предполагаемых участниках, сроках проведения семинара и других организационных вопросах.

Основной проблемой, связанной с передачей процесса организации семинаров на аутсорсинг, является необходимость точного определения всех базовых характеристик семинара, поскольку от этого напрямую зависит количество средств, выделяемых поставщику услуг. Однако такие оценки проводятся задолго до проведения самих семинаров, что может привести к тому, что за прошедшее время могут измениться важные параметры организации семинаров, такие как предполагаемое количество участников семинара, место и сроки проведения и другие. Данные вопросы, несомненно, должны быть оговорены в договоре и техническом задании, где предполагаемое количество участников семинара следует давать в градациях, также должны быть определена возможность существенных изменений условий проведения семинара. Вероятной является ситуация, когда в течение отчетного года возникнет необходимость в проведении семинара, незапланированного заранее. Организацию подобного семинара придется проводить собственными силами Службы.



Схема 4

Реализация проекта по передаче на аутсорсинг процесса организации семинаров В рамках проекта был также подготовлен проект приказа, содержащий методические рекомендации по оценке результатов применения технологии аутсорсинга.

Оценку результатов аутсорсинга предлагается проводить применительно к каждому проекту. Результативностью реализации можно назвать степень достижения результатов аутсорсинг-проекта. Эффективность реализации проекта определяется как степень и характер использования ресурсов для достижения целей проекта. Критерием результативности аутсорсинг-проекта является степень достижения в ходе реализации отдельного проекта поставленной цели. Индикатором эффективности проекта является размер финансовых и других ресурсов, которые требуются для достижения поставленной цели.

При оценке результативности и эффективности аутсорсинг-проекта необходимо обратить внимание на следующие аспекты:

Цели проекта. Они должны формулироваться максимально конкретно, что позволяет уменьшить число возможных альтернатив. Цели должны быть измеримы прямо или косвенно и достижимы.

Возможные результаты при условии реализации проекта и без него. Это позволяет оценить эффект проекта по сравнению с ситуацией, если он не будет реализован.

Анализ издержек и выгод, которые может понести прямо или косвенно организация. Проект является приемлемым с экономической точки зрения, если в ходе проекта будет достигнуто превышение выгод над издержками.

Анализ бюджетного эффекта от реализации проекта. Какие изменения в расходной части бюджета может вызвать реализация проекта?

Оценка рисков, связанных с реализацией рассматриваемого аутсорсинг-проекта.

Оценка проекта должна проводиться на основе описанных выше критериев согласно присвоенным весам. Веса критерия определяются его значимостью для основной деятельности организации. Например, 60% - достижение цели с минимальными затратами (критерий эффективности затрат), 20% - бюджетный эффект от проекта.

Критерии оценки эффективности аутсорсинга можно разделить на три группы:

изменение затрат на выполнение операций;

изменение административных издержек;

изменение качества услуг.

Показателем эффективности аутсорсинга при рассмотрении первой группы критериев является разница между бюджетными затратами на осуществление процесса силами ФАС России и затратами на привлечение сторонней организации.

Административные издержки и качество получаемых услуг оценивается экспертным путем. Механизмом оценки эффективности использования аутсорсинга в соответствии со второй и третьей группой критериев служит проведение опросов служащих ФАС России с целью выяснения того, как повлияла передача процесса на повседневную деятельность и выполнение ими прямых обязанностей.

Можно предложить следующие подходы к оценке экономии затрат при использовании аутсорсинга.

Стоимость процесса рассчитывается для двух случаев: в случае осуществления данного процесса собственными силами и в случае передачи реализации процесса сторонним организациям. Разница между этой стоимостью является показателем экономии или, наоборот, превышения затрат.

Выделяются следующие методы расчета стоимости.

Расчет затрат на объем выполняемых работ и оказываемых услуг в натуральных показателях.

Затраты на процесс рассчитываются, исходя из объема выполняемых работ и оказываемых услуг в натуральных показателях.

Например, стоимость транспортного обеспечения рассчитывается путем умножения количества выездов, которые планируется провести в рамках осуществления процесса, на нормативные затраты по выполнению одного выезда.

При этом используется формула:

,

где: стоимость процесса (объем затрат на реализацию процесса);

количество выполняемых работ и оказываемых услуг;

нормативные затраты на реализацию процесса в расчете на единицу выполняемых работ и оказываемых услуг.

Данный способ расчета может быть модифицирован за счет использования подвидов работ или услуг (например, разных типов выездов и разного времени выезда) и нормативных затрат на каждый вид работ или услуг.

Расчет затрат на объем выполняемых работ и оказываемых услуг в нормо-часах.

Затраты на процесс рассчитываются исходя из объема выполняемых работ и оказываемых услуг в нормо-часах.

При этом используется формула:

F = (CНi ZТрi),

где:

F - стоимость процесса (объем затрат на реализацию процесса);

ZТРi - объем трудозатрат в нормо-часах для i-го вида деятельности;

CНi - стоимость одного нормо-часа по i-му виду деятельности.

Расчет затрат на определенное количество потребителей услуг процесса.

При расчете затрат на определенное количество потребителей услуг используется формула:

,

где:

стоимость процесса (объем затрат на реализацию процесса);

количество потребителей услуги процесса;

нормативные затраты на реализацию процесса в течение определенного промежутка времени в расчете на одного потребителя.

Примеры использования метода для различных процессов:

услуги на обучение - исходя из численности персонала ФОИВ;

услуги по информационно-техническому обеспечению - исходя из количества рабочих мест (с возможными коэффициентами в зависимости от вида выполняемых работ, типа рабочих мест, а также общей численности рабочих мест).

Расчет затрат на осуществление процесса с использованием укрупненного норматива затрат (в стоимостном выражении) на осуществление процесса.

Затраты на осуществление процесса определяются в процентном соотношении к совокупной величине затрат ФОИВ.

Расчет затрат на процесс по стоимости входящих в него деловых операций.

При определении затрат на осуществление процесса по стоимости входящих в нее деловых операций данный процесс разбивают на ряд определенных деловых операций, необходимых для ее осуществления. По каждому деловой операции производят расчет стоимости. Для определения стоимости процесса эти затраты суммируются.

Стоимость деловой операции определяется с использованием норм затрат (трудовых, материальных), нормативов затрат в стоимостном выражении на типовые деловые операции, оценки трудоемкости деловой операции в нормо-часах.

Можно также выделить ряд более общих показателей экономии затраченных на реализацию аутсорсинг-проекта бюджетных средств и показателей исполнения контракта.

Эффективность планирования расходной части бюджета:

,

где:

Сфакт - сумма средств, фактически использованных на проведение закупок услуг.

Выделяются следующие показатели исполнения контракта:

а) Исполнение условий контракта по поставке услуг,

Ип

Тпр - Количество дней просрочки поставки услуг; Тф - фактический срок поставки услуг в днях.

б) Удельный вес расторгнутых контрактов в общем числе заключённых контрактов:

,

где:

Крк - количество расторгнутых контрактов по инициативе заказчика,

Кзк - количество заключенных контрактов.

Итак, реализация данного проекта показала, что аутсорсинг административно-управленческих процессов позволит сфокусировать внимание должностных лиц ФАС России на контрольных и надзорных функциях в сфере защиты конкуренции, повысить качество работы на основе использования внешними подрядчиками более эффективных технологий, что в свою очередь может привести к повышению качества принимаемых решений. По результатам работ по проекту была проанализирована практика передачи отдельных административно-управленческих процессов на аутсорсинг и целесообразность передачи отдельных административно-управленческих процессов ФАС России на аутсорсинг, составлен перечень процессов, рекомендуемых к передаче на аутсорсинг, разработаны предложения по развитию системы аутсорсинга. Были также подготовлены проекты приказов, регламентирующих порядок использования технологии аутсорсинга в Службе. Дальнейшая работа должна быть направлена на подготовку аутсорсинг-проектов для отдельных административно-управленческих процессов ФАС России. Необходима пилотная реализация данных проектов.

...