Теория государства и права

1. Отсутствие реального суверенитета (есть только его признаки) у субъектов федерации и отсутствие права на одностороннее изменение статуса субъекта федерации.

2. Разграничение на конституционном и договорном уровнях предметов ведения между федерацией и ее субъектами и возможностей их изменения.

3. Верховенство федерального законодательства над законодательством субъектов федерации.

4. Единство экономической и социальной системы, свободное передвижение людей, товаров, услуг в пределах всей федерации.

5. Равноправие субъектов федерации.

6. Территориальный подход к строительству федерации.

7. Принцип системности, в котором важнейшую роль играет необходимость сохранения государственной целостности (единая форма государственного правления, политического и государственного режима). Сохранение или разрушение системных связей с субъектами федерации напрямую связано с вопросами обеспечения безопасности такого государства (экономической, политической, военной, экологической, геополитической и т.п.).

Существует несколько подходов к формированию федеративных государств. Например, федерация Соединенных Штатов Америки образовалась из конфедерации, представлявшей собой союз суверенных государств, которые объединились на добровольных началах в единое государство. Российское федеративное государство образовалось не на договорных, а на конституционных началах. Поэтому в соответствии с конституцией страны высшей властью обладает народ всей России, а не отдельная ее часть (субъект федерации).

Вопрос объема и видов полномочий федеральных и иных органов власти решается на основе трех принципов:

1. Исключительной компетенции федерации - определения предметов ведения, по которым только она принимает решения, издает нормативные акты. Все остальные вопросы, не вошедшие в предмет ведения федерации, представляют собой предмет ведения (компетенции) субъектов федерации;

2. Совместной компетенции - установление федеральных полномочий, штатных, республиканских, земельных, кантональных и иных местных полномочий;

3. Полномочий, отнесенных к компетенции субъектов федерации.

В СССР по Конституции 1936 г. распределение предметов ведения между союзным центром и входящими в его состав 15-ю союзными республиками определялся тем, что все министерства и государственные комитеты делились на три вида:

- союзные - решали вопросы, относящиеся к исключительному ведению союзного центра (оборона, безопасность, вопросы войны и мира, внешнеэкономические связи);

- союзно-республиканские - решали вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения союзного центра и республик, входящих в состав СССР;

- республиканские - решали вопросы, относящиеся к исключительному ведению союзных республик. В отличие от вышеперечисленных республиканские министерства создавались только по инициативе союзных республик.

В некоторых федеративных государствах появился такой способ распределения компетенции между союзным государством и входящими в него субъектами федерации, как взаимное делегирование полномочий. Это позволяет как бы снять вопрос о жесткой подчиненности субъекта федерации центру и свидетельствует о добровольности распределения компетенции. Формула о делегировании полномочий сопровождается появлением в практике федерализма понятия и статуса ассоциированного члена, т.е. субъекта федерации, отличающегося по своему статусу от других субъектов федерации прежде всего большой самостоятельностью, добровольной делегированностью полномочий, а не их централизованным распределением. Фактически в составе России таким статусом обладает Татарстан.

Иногда статус ассоциированного члена федерации используется и для юридического прикрытия намерения субъекта федерации выйти из состава федерации. В некоторых государствах с федеративным устройством на законодательном уровне закрепляется право выхода субъекта федерации из ее состава (Канада, СССР по Конституции 1936 г.). Такое право получило название "право сецессии".

В связи с этим появились понятия об асимметричной федерации - где установлены разные политико-правовые отношения между федерацией в целом и ее отдельными субъектами, "жесткой" или "мягкой" федерации. Асимметрия в федеративном государстве возможна, но не в конституционном статусе субъектов федерации, а в объеме полномочий, которые определены федеральной конституцией и заключенными на ее основе договорами и федеральными законами, т.е. речь идет об асимметрии управления в федеративном государстве.

Сфера деятельности и компетенции как федеральных органов, так и субъектов федерации по управлению экономикой, бюджетом, социальной сферой и другими вопросами должна прежде всего соответствовать требованиям, установленным федеральной конституцией. Реализация однотипных полномочий совместного ведения в разных регионах, национально-государственных и территориальных образованиях требует учета местных особенностей.

Основными принципами федерализма являются:

- добровольность и равноправие субъектов, образующих единое государство;

- установление их единого конституционного статуса;

- суверенитет федерального государства и суверенность субъектов федерации;

- общность территории и гражданства;

- единая армия, денежная, налоговая и таможенная системы;

- единое правовое пространство, верховенство федеральной конституции и законов на всей территории государства;

- разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Проблема соотношения суверенитета, предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации всегда была центральной в федеративном государстве.

При ее решении важно исходить из следующего:

- сам факт вступления республики в федерацию означает, что ее суверенитет не может осуществляться так же, как если бы она в нее не входила и оставалась полностью независимым государством;

- вступая в федерацию, республики тем самым признают ее суверенитет, а также верховенство федеральных законов и иных установлений в сферах и вопросах, отнесенных к совместному ведению федерации и ее субъектов;

- хотя носителем суверенитета федерации выступает ее многонациональный народ, он представляет собой не механическую сумму источников власти ее субъектов, а новое качество;

- законодательство субъектов федерации не должно стоять выше федеральных;

- самоограничение суверенных прав и полномочий республик-субъектов федерации не означает потерю ими своего суверенитета;

- суверенитет федерации и суверенитет входящих в нее республик не абсолютны, а относительны не только в смысле их существования в рамках признания приоритета общечеловеческих ценностей и принципов международного права, но и потому, что это взаимосвязанные, сопряженные суверенитеты, каждый из которых не должен вести ни к автократии, ни к сепаратизму.

Гармоничное сочетание суверенитетов субъектов и федерации достигается четким разграничением предметов ведения и полномочий и признанием верховенства федерации в вопросах и сферах жизни, определяемых природой федерализма и общей заинтересованностью в совместном решении задач.

Субъекты федерации равноправны в отношениях между собой и с федеральным центром, но в то же время могут иметь дополнительные права, если это связано с дополнительными функциями и обязанностями, что не должно повлечь за собой неравноправие субъектов. Принцип многообразия форм федеративных связей должен быть четко закреплен в законодательстве.

Порядок избрания или назначения высших должностных лиц органов исполнительной власти субъектов федерации неодинаков и во многом обусловливается особенностями процесса исторического становления и развития соответствующей федерации, а также установленной федеральной конституцией схемой организации государственной власти (в том числе и порядком разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами).

Существующие в демократических государствах системы выборов и назначений весьма восприимчивы к изменению политических, социально-экономических и иных процессов, происходящих внутри страны. В пределах относительно краткого исторического периода развития они могут переживать трансформацию, которая может быть результатом изменения политического соотношения сил внутри страны, необходимости адаптации избирательной системы к актуальным потребностям социально-экономического развития страны, защиты ее территориальной целостности и политической независимости. Например, Италия перешла от пропорциональной к смешанной системе формирования национального парламента, а Новая Зеландия - от мажоритарной к пропорциональной.

В большинстве федеративных государств с президентской формой правления (США, Мексика, Бразилия) глава исполнительной власти субъекта федерации (губернатор штата) избирается населением в ходе прямых выборов. При этом из перечисленных государств только для США такой опыт формирования института региональной власти является удачным. Подобная практика в других странах, с точки зрения соблюдения общегосударственных интересов, не всегда бывает удачной.

В федерациях, являющихся парламентскими республиками (Германия, Канада, Австрия, Швейцария), глава правительства (исполнительной власти субъекта федерации) избирается или утверждается в должности региональным парламентом или одной из его палат в зависимости от итогов выборов в него.

В ряде стран (Индия) губернатор штата назначается на свою должность президентом страны по рекомендации центрального правительства. По аналогичному способу назначаются лейтенант-губернаторы провинций Канады и губернаторы штатов Австралии (высшие должностные лица, выполняющие функции главы исполнительной власти в соответствующем субъекте федерации.

Президент России до 1996 г. своим указом назначал на должности глав исполнительной власти субъектов федерации. Затем они стали избираться непосредственно населением на основе всеобщих прямых равных и тайных выборов. Действующая Конституция не исключает возможности назначения главы исполнительной власти субъекта федерации вышестоящим федеральным органом (Президентом страны) или законодательным органом власти (парламентом) субъекта федерации. Именно таким образом замещался пост президента в двух союзных республиках - Дагестане и Карачаево-Черкесии.

Конфедерация

Конфедерация представляет собой государственно-правовые объединения, или союзы суверенных государств. В отличие от федерации конфедерация создается для достижения определенных, ограниченных задач и целей в пределах известного исторического периода.

Суверенные государства, образовавшие конфедерацию, остаются субъектами международно-правового общения и одновременно являются членами единой государственной организации.

Конфедерация (от лат. confoederatio - союз, объединение) - это временный юридический союз суверенных государств, созданный для обеспечения их общих интересов. Как правило, конфедерация позволяет достигать более высокой степени интеграции в различных сферах общественной жизни (экономической, социальной, политической, военной, идеологической и др.).

При конфедеративном устройстве государства - члены конфедерации сохраняют свои суверенные права как во внутренних, так и во внешних делах.

В отличие от федеративного устройства конфедерация характеризуется следующими чертами:

- конфедерация не имеет своих общих законодательных, исполнительных и судебных органов;

- создаются координационные органы для ведения общих дел;

- для вступления в юридическую силу решения координационных органов должны быть ратифицированы органами законодательной власти входящих в союз государств;

- правовой основой является договор между участниками;

- имеет не единую территорию, а совокупность территорий входящих в нее государств;

- конфедеративное устройство не имеет единой армии, единой системы налогов, единого государственного бюджета;

- общими источниками финансовых средств являются взносы членов конфедерации;

- сохраняет гражданство тех государств, которые находятся во временном союзе;

- государства могут договориться: о единой денежной системе; о единых таможенных правилах, о межгосударственной кредитной политике на время существования союза.

Как правило, конфедеративные государства недолговечны: либо они распадаются, либо превращаются в федерацию: Германский союз (1815 - 1867), Швейцарский союз (1815 - 1848) и США, когда в 1781 г. была законодательно утверждена конфедерация; Австро-Венгрия (до 1918 г.); Швеция и Норвегия (до 1905 г.; созданная в 1958 г. и распавшаяся в 1961 г. Объединенная Арабская Республика (Египет - Сирия). С 1982 по 1988 гг. конфедерацией считался союз между Гамбией и Сенегалом.

Среди ученых по-прежнему отсутствует единство точек зрения на характер конфедераций в современных условиях. Одни утверждают, что сегодня их в чистом виде нет. Другие специалисты считают конфедерацией Европейский Союз (ЕС). ЕС - межгосударственное объединение, сочетающее в себе черты международной организации и федеративного государства. По состоянию на май 2006 г. он включал в себя 25 европейских государств с ежегодным общим бюджетом более 150 млрд. долл. и общими органами управления.

Предпринимаются не совсем удачные попытки ратификации государствами - членами ЕС общей евроконституции, текст которой разрабатывался в течение нескольких лет. На состоявшихся в мае - июне 2005 г. во Франции и Нидерландах референдумах население отрицательно высказалось за необходимость ее принятия. Одной из причин такого результата является обеспокоенность западноевропейских государств увеличением численности государств - членов ЕС за счет принятия государств из бывшего социалистического блока, обладающих меньшим экономическим потенциалом. ЕС возникло на договорной основе на базе Европейских сообществ в 1993 г. Целями ЕС провозглашены:

- образование тесного союза народов Европы;

- содействие сбалансированному и длительному экономическому прогрессу;

- усиление экономического и социального взаимодействия;

- образование экономического и валютного союза и создание единой валюты;

- утверждение собственной идентичности в международной сфере путем проведения совместной внешней политики, в том числе в области безопасности и обороны;

- развитие сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел;

- сохранение и приумножение общего достояния.

Содружество государств - представляет собой более аморфное, нежели конфедерация, объединение государств. В основе их создания могут быть межгосударственные договоры, уставы, декларации. Объединяющими их признаками являются экономические интересы; сходство или тождество правовых систем; общие культурные, религиозные или лингвистические корни. Такие формы объединения государств носят переходный характер, трансформируясь со временем в конфедерацию, а может, и федерацию. Примерами международных содружеств являются:

Британское содружество - это наиболее устойчивое, длительное и добровольное объединение независимых суверенных государств, возникшее в результате распада Британской колониальной империи. Характер взаимоотношений между ними был определен Вестминстерским статутом (1931 г.). Состоит из 30 республик и 21 монархии. 16 монархий в качестве главы государства признают британскую королеву, а остальные пять имеют собственных монархов. Главой и символом содружества является королева Англии.

Содружество независимых государств (СНГ) - межгосударственное объединение, созданное на основе соглашения между тремя бывшими республиками СССР - РСФСР, Беларусью и Украиной (8 декабря 1991 г.). 22 января 1993 г. был принят Устав СНГ. В его состав входит 12 (из 15) бывших республик СССР. За низкую эффективность этого объединения некоторые политики высказывают точку зрения о том, что СНГ скорее мертво, нежели живо, представляя собой некий "политический клуб" бывших союзников в рамках бывшего СССР.

Существует и другая точка зрения о том, что СНГ обязательно надо сохранить не только по политическим соображениям <*>. Оно необходимо и для взаимодействия по многим общим вопросам: созданию единого правового и экономического пространства; коллективной обороне; борьбе с международным терроризмом, незаконным оборотом оружия, наркотиками и иными видами преступлений; решению миграционных вопросов и т.д. Сторонники этой точки зрения задают законный и вполне справедливый вопрос: почему Европа объединяется, а мы упорно стремимся к разъединению, игнорируя собственные интересы?

Истории известны и другие формы объединения государств - протекторат и уния. Под протекторатом понимается разновидность международного договора, в рамках которого одно государство на добровольной основе берет на себя обязательство покровительствовать другому, более слабому (в экономическом, военном, политическом и ином смыслах). Это может выражаться следующим способом: в осуществлении представительства его интересов во внешних делах; в оказании экономической и иной помощи на безвозмездной основе; в обеспечении военными средствами защиты его суверенитета. В настоящее время о протекторате следует говорить в прошедшем времени.

Уния - союз, соединение или объединение государств. К этой форме сотрудничества государств относятся федерации, конфедерации и объединения монархических государств в форме личной или реальной уний.

Личная уния возникает при непреднамеренном совпадении независимых друг от друга прав на корону в нескольких государствах, наступающих в результате различных порядков вступления в престолонаследие. Она может продолжаться до тех пор, пока эти правомочия персонифицированы в одном лице. Политическое значение такого союза оказывает влияние на все стороны объединяемых государств.

Реальная уния - форма соглашения между государствами, в результате которого предусматривается общий монарх. В то же время государства остаются независимыми, без ущерба степени своего суверенитета; отсутствует общая территория; нет единого подданства; продолжает оставаться раздельным государственный бюджет; система законодательства остается различной (с учетом необходимых модификационных процессов, отражающих сущность состоявшегося союза). Они прекращают свое действие при переходе власти, изменении интересов, расстановки внутриполитических сил или международной обстановки (унии между Норвегией и Швецией в 1815 г., Австро-Венгерский союз).

Империя - сложносоединенное государство, не всегда создаваемое на добровольной основе. Степень зависимости присоединяемых окраин от центра различна. Такие государства существовали во все исторические эпохи (Римское государство последнего периода своего существования, царская Россия, Великобритания XIX в.).

Тема 4. НЕТИПИЧНЫЕ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ

В ряде государств достаточно эффективно функционируют нетипичные формы правления. В них соединяются черты республики и монархии (Малайзия), абсолютной и конституционной монархии (Кувейт), президентской и парламентской республики (Колумбия).

В развитых странах, а иногда и в развивающихся государствах на основе демократизации политических режимов практически утратились различия между монархией и республикой. По своему характеру монархии в Великобритании или Японии мало чем отличаются от республик Франции или Италии. В смешанных и "гибридных" формах правления утрачивается жесткость существующих классификаций и по юридическим признакам.

Такие модификации форм обусловлены несколькими причинами. Во-первых, практика последних десятилетий показывает, что для управляемости государством важно не только и, может быть, не столько разделение властей и система взаимных сдержек и противовесов. Эти моменты обеспечивают демократизм в управлении, исключают концентрацию власти в руках какого-либо одного органа. Более важным является установление необходимых взаимосвязей, взаимодействия, взаимосогласованности в работе высших органов государства. Отсутствие этого, как свидетельствует опыт противоборства законодательной и исполнительной власти в России (а отчасти и внутри исполнительной власти), ведет к кризису всей политической системы.

Создание смешанных и "гибридных" форм улучшает взаимодействие органов государства, хотя это происходит либо за счет уменьшения роли парламента, либо за счет сокращения полномочий президента, либо путем установления подчинения правительства одновременно и парламенту, и президенту, что создает известную неопределенность в его положении. Какие-то плюсы почти всегда сопровождаются определенными минусами. Например, превалирует долговременная тенденция значительного усиления власти премьер-министра, который из первого среди равных превращается по существу в хозяина правительства в условиях парламентарной формы правления: сам назначает и смещает министров без утверждения парламента. Роль правительства как коллегиального органа вытесняется единоличной властью премьер-министра.

Во-вторых, "чистые" формы правления имеют недостатки, присущие форме как таковой. Например, президентская республика имеет тенденцию к президентскому авторитаризму. Об этом отчетливо свидетельствует появление суперпрезидентских республик в Латинской Америке, а также президентско-монистических республик в Африке. Парламентарной же республике имманентно присуща нестабильность правительства, частые правительственные кризисы и отставки. Поскольку в парламентарной республике и парламентарной монархии правительство зависит от парламентского большинства (а оно нередко достигается путем коалиций различных политических партий), то утрата такой поддержки ведет к вотумам недоверия. За полсотни послевоенных лет в парламентарной республике Италии сменилось более полусотни кабинетов министров. Средняя продолжительность их существования была менее года. Включение элементов президентской республики в парламентарную, а парламентаризма - в президентскую, применение других методов помогает преодолеть недостатки "чистых" форм.

В-третьих, возникновение смешанных, "гибридных" форм связано с распространением и восприятием во все большем числе стран мира общечеловеческих ценностей, влиянием гуманистических идей и институтов. Под влиянием таких идей в эмиратах Персидского залива (Кувейте, Катаре, Бахрейне, ОАЭ, в 1992 г. в Саудовской Аравии - государстве, наиболее упорно сопротивлявшемся идеям конституционализма) приняты конституции. Правда, они остаются лишь внешней оболочкой абсолютистского по существу государства, ибо даже там, где они не приостановлены, а парламенты не распущены (в Кувейте, например, проводятся выборы), основные законы провозглашают, что вся власть исходит от монарха, парламент фактически и даже юридически (Катар, ОАЭ и др.) в соответствии с концепцией ислама аш-шура является лишь консультативным учреждением.

Наконец, изменения в форме правления, появление "гибридных" черт связаны с давлением и борьбой прогрессивных сил. Примерами могут служить появление новой конституции Непала 1990 г. и фактическое изменение формы правления в Иордании в связи с королевскими прокламациями в 90-х годах при сохранении прежней власти одного и того же монарха.

Модификационные процессы развиваются и в России. Их отражает новая Конституция страны. Она предусматривает создание скорее полупрезидентской, нежели полупарламентской республики с явно выраженным (прямым или скрытым) доминирующим положением Президента в структуре органов государственной власти. В этой смешанной форме учтены позитивные стороны обеих традиционных форм. Путем применения института двойной ответственности (перед Государственной Думой и Президентом), усложнения процедур вотума недоверия преодолеваются негативные стороны как президентской власти, так и для формирования стабильной и сильной демократической власти, что особенно необходимо в современных условиях России.

В целом создание смешанных и "гибридных" форм правления, как показывает опыт многих стран, имеет несомненные плюсы. Тем самым обеспечивается стабильность управления страной, устраняется возможность частой смены правительства по конъюнктурным партийным соображениям, обеспечивается консолидация партий. Не нарушая местного самоуправления, этот процесс ведет к укреплению роли государственной власти на местах, способствует единству государства. Это особенно важно в условиях стран, которые не имеют опыта длительного парламентского управления и где последнее в условиях несформировавшихся партийных структур, не сложившихся механизмов парламентского управления, может вести к постоянному разброду и шатаниям.

Такой процесс имеет и свои минусы. Во-первых, нарушается имманентно присущее той или иной форме единство структуры управления и одновременно возникают новые виды отношений, коллизии и несогласованности, которых не было в "отработанных" формах правления. Разрушаются сложившиеся стандарты разделения властей, имеющие свои устойчивые формы и в президентской, и в парламентарной республике. Происходит смешение разных начал, и это не всегда способствует соблюдению конституционной законности.

Во-вторых, возрастание роли парламента в президентской (полупрезидентской) республике при создании смешанных форм, усиление его контроля за деятельностью правительства - часто лишь внешнее, обманчивое явление. В парламентарной же республике при создании смешанных форм значение парламента падает, происходит значительное усиление власти президента, к чему эта форма не приспособлена, а потому не имеет достаточных гарантий против президентского всевластия.

В-третьих, в форме правления снижается роль институциональных факторов. Она все более зависит от личности конкретного президента. Носители президентской власти нередко обнаруживают стремление к персонализации власти, к авторитаризму. Наибольшие возможности для этого создаются в президентской республике. Поэтому переход парламентарной республики (а также и парламентарной монархии в развитых странах с давно сложившимися традициями) к смешанной форме правления, а затем, возможно, и к президентской республике всегда означает усиление авторитаристских черт. Таковы же последствия рационализированного парламентаризма, если его результатом является усиление власти не президента, а премьер-министра.

Тема 5. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Исторический аспект развития федеральных отношений в России предполагает выделение трех основных периодов.

1. Создание основ социалистического федерализма (1918 - 1936 гг.). На протяжении тысячелетней истории Россия существовала и развивалась как унитарное государство. Считается, что оснований для цивилизованного федерализма в стране до 1917 г. не было, ибо подавляющую часть населения составляли русские. Поэтому здесь могла сложиться только федерация, основанная на автономии небольшого числа других наций с произвольными границами. Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г. Устанавливалось новое государственное устройство на всей территории бывшей Российской империи. Начался хаотический, здесь уместен даже термин - революционный, процесс создания автономий (республик и областей) по национальному или географическому признаку, продолжавшийся до принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР. Созданный в 1922 г. СССР являл собой совершенно иное государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из федерации.

2. Утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937 - 1985 гг.). Ко времени принятия Конституции СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже по существу унитарным. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и 5 автономных областей (10 имевшихся национальных округов не были названы). Края и области субъектами Федерации не признавались. Но и конституционные положения не являлись гарантом от производимых репрессий. В годы Великой Отечественной войны (1941 - 1945 гг.) были депортированы немцы Поволжья, калмыки и карачаевцы, чеченцы, ингуши и балкарцы; были принудительно выселены крымские татары, турки-месхетинцы, корейцы, греки, курды. Лишь в 1991 г. Законом РСФСР о реабилитации репрессированных народов эти акции были объявлены преступными, а народы реабилитированы.

3. Реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 г. Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, обострила процессы государственно-правового развития страны в целом и России в частности. Неумение властей найти адекватные политические решения на этот вызов времени в соединении с нараставшими объективными потребностями в демократизации государственного устройства привели к распаду СССР и "параду суверенитетов" автономных образований РСФСР. В ряде республик (Чечня, Татарстан и др.), где были сильны сепаратистские направления, звучали требования выхода из состава РСФСР. Система государственного управления (вертикаль власти) практически не действовала. Государственный режим представлял собой смесь анархии и олигархии с отдельными, выгодными кому угодно, но только не государству демократическими "вкраплениями". Единое правовое пространство практически отсутствовало. На всех управленческих уровнях власти процветали кумовство, профессиональная некомпетентность и безответственность. Не было нормальной партийно-политической системы, являющейся обязательным атрибутом любого демократического государства.

В этих сложных условиях, создавших опасность распада Российской Федерации, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который подтверждал суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург признавались субъектами Федерации. Главное заключалось в том, что он разграничил предметы ведения федеральных органов власти и органов субъектов Федерации.

Федеративное государство определяется как союз государственных образований, каждое из которых обладает определенной самостоятельностью. Субъекты такого союзного государства имеют одинаковый статус и равные права.

Основы конституционного строя в области государственного устройства Российской Федерации закреплены в статье 5 Конституции:

1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации.

2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.

3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

Российская Федерация по состоянию на ноябрь 2005 г. состояла из 89 субъектов, а именно из 21 республики, 6 краев, 49 областей, 2 городов федерального значения, 1 автономной области, 10 автономных округов (девять из них входят в состав краев и областей, а чукотский - непосредственно в состав Российской Федерации). Сейчас Россия является мировым лидером среди государств с федеративным устройством по количеству субъектов федерации.

Необходимо отметить, что в развитых странах с федеративным устройством деление территории на субъекты федерации происходит, как правило, по экономическому принципу, который превалирует над другими - политическим, национальным или культурным. В США при почти 300 миллионах населения территория страны поделена на 50 штатов. В ФРГ 80 миллионов человек проживают в 15 субъектах (земли) федерации. Территория Индии (население более 1,1 миллиарда человек) разделена на 21 штат и 9 союзных территорий. Территория Бразилии (численность населения и объем ВВП сопоставимы с Россией) состоит из 22 штатов и 4 территорий. Территория Китая (население более 1,3 миллиарда человек) делится на 22 провинции и 5 автономных районов.

В соответствии со статьей 5 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" был образован и начал официально функционировать с 1 декабря 2005 г. новый субъект (Пермский край) в результате объединения двух граничащих между собой субъектов Российской Федерации - Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа <*>.

Законодательное собрание вновь образованного Пермского края первого созыва состоит из 60 депутатов. Половина из них избирается по одномандатным избирательным округам, а другая половина - по единому краевому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов, выдвигаемых политическими партиями. Для обеспечения представительства Коми-Пермяцкого округа и соблюдения требований избирательного законодательства Российской Федерации о необходимости соблюдения примерного равенства одномандатных избирательных округов по числу избирателей предусмотрено выделение двух мест для депутатов-одномандатников, избранных на территории Коми-Пермяцкого округа.

С 1 января 2007 г. считается образованным в результате объединения граничащих между собой Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа новый субъект Российской Федерации, имеющий статус края - Красноярский край <*>. Вошедшие в состав Красноярского края автономные округа сохранят положение административно-правовых единиц с особым статусом, устанавливаемым федеральными законами, уставом и законами нового субъекта Российской Федерации.

В последующем подобный объединительный процесс между другими регионами предполагается продолжить. В первую очередь объединяться будут автономные и национальные округа с более крупными субъектами - областями, краями. Проводимые референдумы свидетельствуют о желании населения к объединению субъектов Российской Федерации (см. таблицу). Более активно за это голосуют жители автономных образований <*>.

Итоги референдумов по объединению российских регионов

Регион	Явка, %	Голосов за объединение, %
Пермская область (7 декабря 2003 г.)	55,72	83,81
Коми-Пермяцкий национальный округ (7 декабря 2003 г.)	60,51	89,77
Красноярский край (17 апреля 2005 г.)	60,70	92,44
Таймырский (Долгано-Ненецкий) автоном- ный округ (17 апреля 2005 г.)	58,82	69,95
Эвенкийский автономный округ (17 апреля 2005 г.)	73,92	79,87
Камчатская область (23 октября 2005 г.)	52,23	84,99
Корякский автономный округ (23 октября 2005 г.)	72,17	89,04
Иркутская область (16 апреля 2006 г.)	66,01	89,76
Усть-Ордынский автономный округ (16 апреля 2006 г.)	88,04	97,31

В царской России было 45 губерний при численности населения около 100 миллионов человек. Губернатор был представителем центральной власти (наместник) и одновременно первым единоличным правителем подчиненной ему территории. Земство (местная законодательная власть) поддерживало и контролировало действия губернатора.

Историко-юридический анализ формирования органов государственного управления России в XVIII - XIX вв. свидетельствует, выражаясь языком политиков начала XXI в., о наличии устойчивой тенденции к стремлению центральной власти укреплять ее вертикаль.

В начале XVIII в. (1708 г.) Петр I в рамках проводимой реформы ввел институт губернаторства. На свои должности губернаторы назначались в централизованном порядке непосредственно монархом и подчинялись ему или Сенату. Сосредоточив в своих руках всю полноту "административной, судебной, финансовой и военной власти" <*>, губернаторы наделялись не только правом введения на территории губернии специального правового режима, но и дополнительными к существующим властными полномочиями.

Позже (1781 г.) Екатериной II была введена должность генерал-губернаторов - лиц, осуществляющих руководство от имени центра двумя-тремя соседними губерниями. Нечто подобное было осуществлено в современной России в 2000 г., когда вся территория страны была разделена на 7 федеральных округов.

В 1802 г. на смену ранее существовавшим коллегиям царским Манифестом от 8 сентября "Об учреждении министерств" были созданы первые 8 министерств, среди которых были: Военное, Морских сил, Иностранных дел, Внутренних дел, Финансов, Народного просвещения и др. Они были объявлены "высшей исполнительной властью, непосредственно подчиненной верховной императорской власти" <*>. Характер их полномочий, основывавшийся на принципе единоначалия, свидетельствовал о централизации системы государственного управления.

В настоящее время практически общепризнанной является следующая точка зрения на виды и содержательную характеристику субъектов Российской Федерации.

Республика - это государственное образование в составе Российской Федерации. В республике имеются свои конституция и законодательство, свое гражданство, свой государственный язык, свои органы государственной власти.

Края, области, города федерального значения - это государственно-территориальные образования, имеющие свои устав и законодательство, органы государственной власти.

Автономная область, автономные округа - это национально-государственные образования, имеющие свои устав, законодательство, органы государственной власти.

В отечественной литературе высказывается и другая точка зрения. Края, области, города федерального значения рассматриваются как административно-территориальные образования, а автономии - как национально-территориальные образования.

Конституция 1993 г. продолжила процесс совершенствования федеративных отношений. Как и перед любым федеративным государством, перед Россией (являющейся еще самой большой по числу входящих субъектов федерацией в мире) стоят две противоположные опасности: возврат к унитарной структуре регионов и сепаратизм республик, возможность их выхода из состава Российской Федерации. Конституция России закрепляет принципы, позволяющие преодолеть эти крайние подходы к государственному устройству, которые культивируются определенными политическими силами.

Субъекты Российской Федерации всех видов перечислены в Конституции РФ в алфавитном порядке (ст. 65), что указывает на равноправие между собой всех составляющих Российскую Федерацию государственных образований в их взаимоотношениях с федеральными органами власти (ч. 4 ст. 5). Но данный принцип еще не означает, что субъекты Федерации имеют равные права в отношениях с Российской Федерацией.

Закрепление в Конституции наименований всех субъектов Федерации исключает возможность выхода какого-либо субъекта из состава Российской Федерации в одностороннем порядке. Любые подобные попытки являются нарушением Конституции, государственной целостности, неприкосновенности территории и суверенитета России. Отсутствие права сецессии (т.е. права выхода из Федерации) является характерным признаком большинства существующих федеративных государств. По Конституциям СССР 1924, 1936 и 1977 гг. союзные республики обладали формальным правом свободного выхода из Союза, не подкрепленным правовым механизмом его реализации.

Конституция РФ не исключает возможности расширения состава субъектов Федерации. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта должны осуществляться в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 65).

Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерацией и этого субъекта в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Аналогично с взаимного согласия субъектов Федерации могут быть изменены границы между ними (ч. 3 ст. 67).

Россия является многонациональным государством. Только в Москве в соответствии с данными Всероссийской переписи населения проживают граждане 137 национальностей <*>. Наиболее многочисленными среди них являются следующие национальности: русские - 8808009 человек (из 115889107 человек, проживающих на территории России); украинцы - 253644; татары - 166083; азербайджанцы - 95563 (из 621840 человек, проживающих в России); евреи - 79359 (из 229938 человек, проживающих в России); белорусы - 59353; грузины - 54387 (из 197934 человек, проживающих в России); молдаване - 36570 (из 172330 человек, проживающих в России); таджики - 35385 (из 120136 человек, проживающих в России); узбеки - 24312 (из 122916 человек, проживающих в России); вьетнамцы - 15616 (из 26206 человек, проживающих в России).

На разных частях ее территории с далеких времен, по мнению ученых, проживают 176 коренных народов, многие из которых малочисленны (численность некоторых коренных народов Севера не превышает 400 человек). Предоставление каждому из них статуса субъекта привело бы еще к большей дробности Федерации, итак насчитывающей 88 субъектов. Однако Российская Федерация гарантирует права коренных народов (ст. 69 Конституции) в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Численность населения в субъектах Российской Федерации разительно отличается друг от друга. Например, в Ямало-Ненецком национальном округе проживает 20 тыс., а в г. Москве - 10,5 млн. человек. Территория Дальневосточного федерального округа (6215,9 тыс. кв. км) составляет более 40% всей территории страны. В его состав входит 10 субъектов федерации с общей численностью населения 6613 тыс. человек по состоянию на 1 января 2005 г. Это менее 5% от численности населения России.

Статус коренных малочисленных народов закреплен в ряде федеральных законов. Так, основы лесного законодательства устанавливают режим землепользования и ведения лесного хозяйства в местах проживания этих народов. Закон о недрах предусматривает отчисления на нужды их социально-экономического развития при пользовании недрами в районах их проживания. Определенные льготы введены законами о налогообложении, о приватизации государственных и муниципальных предприятий и т.д. Основы законодательства о культуре гарантируют поддержку в отношении сохранения культурно-национальной стабильности малочисленных народов. В защиту прав и интересов народов Севера принят ряд актов Президента, Правительства России, законов субъектов Федерации. Особенно подробно эти вопросы регламентированы в Конституции Республики Саха (Якутия). В п. 7 ст. 3 Устава Архангельской области, принятом 23 мая 1995 г., записано: "На территории области поддерживаются и поощряются традиции русского поморского Севера", что также свидетельствует о заботе, защите традиций, культуры народов России. Однако основной международный правовой акт в данной области - Конвенция МОТ о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, 1989 г. Российской Федерацией пока не ратифицирован.

Конституция Российской Федерации составляет ядро всей правовой системы России, она обладает верховенством по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемым как Федерацией, так и ее субъектами (конституции, уставы, законы и др.). Федеральные законы обладают приоритетом над правовыми актами субъектов Федерации. Это принципы федеративных отношений, соединение федерализма с правовым государством. Они закрепляют единство правопорядка на всей территории Российской Федерации при сохранении широких прав ее субъектов в пределах их компетенции. Сохраняют свою юридическую силу и такие акты, как Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Федеративный договор от 31 марта 1992 г. После принятия в 1993 г. Конституции были заключены договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и рядом республик, которые развивают некоторые положения федеральной Конституции. Однако эти договоры при всей своей важности носят по отношению к Конституции подчиненный характер и не могут толковаться как какое-либо изменение правового статуса Федерации и ее субъектов.

Установленные Конституцией России предметы ведения регулируются правовыми актами различного уровня. Так, по предметам ведения Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются только федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Федерации. При этом федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Такая иерархия правовых источников способствует укреплению конституционно-правового статуса Федерации и установлению прочных правоотношений между Федерацией и ее субъектами.

В соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции "система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом".

Часть 2 ст. 77 Конституции предусматривает создание единой системы исполнительной власти, состоящей из органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Но эта система образуется только в пределах ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Следовательно, в этих пределах правительства и министерства субъектов Российской Федерации находятся в отношениях подчинения с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами, в то время как по вопросам полномочий субъектов эти органы действуют независимо от федеральных органов.

Такая система органов исполнительной власти не исчерпывает всей проблемы организации исполнительной власти в Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 78 Конституции "федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц". Следует подчеркнуть, что эти органы создаются только для осуществления полномочий федеральной власти, а значит, они являются полностью независимыми от органов исполнительной власти субъектов Федерации. Такие органы на территории субъектов Федерации имеют, например, Министерство обороны, МИД России, Госкомимущество России (в 2004 г. оно было реорганизовано в Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом) и др.

Конституцией (ч. 2, 3 ст. 78) предусматривается возможность взаимного делегирования полномочий со стороны как федеральных органов исполнительной власти, так и субъектов Федерации. Так, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. Такое же соглашение возможно и в отношении передачи федеральным органам осуществления части своих полномочий со стороны органов исполнительной власти субъектов Федерации.

После трагических событий в Беслане (сентябрь 2004 г.), связанных с захватом в качестве заложников детей и родителей в школе, Президент России В.В. Путин предложил начиная с 2005 г. в Российской Федерации изменить порядок наделения полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации <*>. Вместо избрания их населением сейчас он приобрел централизованный порядок назначения. Процедура их назначения имеет следующий вид.

Полномочный представитель Президента в соответствующем федеральном округе определяет кандидатов с учетом их авторитета и деловой репутации, опыта публичной деятельности (государственной и общественной), а также результатов предварительных консультаций с общественными объединениями соответствующего субъекта Российской Федерации. После этого предложения по кандидатурам не позднее чем за 90 дней до дня истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (в случае досрочного прекращения его полномочий - в течение 10 дней) вносятся Руководителю Администрации Президента. Кандидатуры этих лиц (не менее двух) также рассматриваются Руководителем Администрации Президента с проведением необходимых консультаций и затем представляются Президенту Российской Федерации.

При отклонении представленных кандидатур новые кандидатуры представляются Руководителем Администрации Президента Российской Федерации в установленные Президентом Российской Федерации сроки, позволяющие обеспечить "соблюдение норм федерального законодательства".

Законность нового порядка избрания на свои должности глав исполнительной власти в субъектах федерации была оспорена 14 региональными организациями Союза правых сил (всего 57 человек) в Конституционном Суде России. В своем Постановлении от 21 декабря 2005 г. Конституционный Суд России признал (при особом мнении двух судей) не противоречащим Конституции РФ новый порядок избрания. Подтверждено право Президента России по ряду оснований отстранять губернаторов от занимаемой должности, а также распускать законодательное собрание субъекта РФ в том случае, если оно дважды отклоняет предложенную кандидатуру.

Необходимо отметить, что с 1991 г. по январь 2005 г. во всех регионах страны состоялось более 250 губернаторских выборов. Они характеризуются следующими чертами. Официальная стоимость проведения каждых выборов в среднем составляла около 30 млн. руб., а проведение всех обошлось бюджету в 7,5 млрд. руб. Фактические же расходы составляют совсем иные и значительно более высокие суммы. От финансовых возможностей самих кандидатов или их команд нередко зависели результаты выборов, не имеющих отношения к их профессиональным достоинствам.

В августе 2005 г. был проведен очередной социологический опрос с целью выявления эффективности действий на занимаемых постах глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации (губернаторов, президентов, глав администрации). Качество их работы предлагалось оценивать по следующим критериям: способность успешно решать социальные и экономические проблемы региона; эффективность борьбы с преступностью и обеспечение безопасности населения. Наиболее профессионально подготовленными и умелыми руководителями, по весьма критическому мнению респондентов, были признаны: Аман Тулеев - губернатор Кемеровской области (34 пункта из 400); Юрий Лужков - мэр г. Москвы (29); Минтимер Шаймиев - президент Татарстана (13); Александр Ткачев - Краснодарский край (12) <*>.

В стране сложился рынок политических услуг, стоимость которых оценивается экспертами в 400 - 700 тыс. долл. В зависимости от степени популярности кандидата на должность мэра затраты на его выборы колеблются от 100 тыс. долл. до 1 млн. долл. Разработка стратегии избирательной кампании оценивается в 30 тыс. долл. Сочинение "слогана" и рекламного девиза - 14 тыс. долл. Управляемые слухи - 150 тыс. долл. Компромат на соперника - 15 тыс. долл. <*>

...