Теоретико-правові аспекти конституційного регулювання права на житло в Україні та державах континентальної Європи

Размещено на http://www.allbest.ru/

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ КОНСТИТУЦІЙНОГО РЕГУЛЮВАННЯ ПРАВА НА ЖИТЛО В УКРАЇНІ ТА ДЕРЖАВАХ КОНТИНЕНТАЛЬНОЇ ЄВРОПИ

Кириченко Ю.В.

Постановка проблеми. Потреба людини в житлі виникає з моменту її народження та зберігається протягом усього життя, є однією з нагальних її природних потреб, без задоволення якої неможливе нормальне існування й функціонування людського суспільства. Житло необхідне людині не лише як приміщення, придатне для проживання, а і як елемент життєвого рівня та важлива частина матеріальної бази для досягнення природного прагнення до створення сім'ї, виховання дітей. Ще К. Маркс писав, що люди передусім повинні їсти, пити, мати житло й одягатися, щоб мати можливість займатися політикою, наукою, мистецтвом, релігією тощо [1, с. 350].

За висловлюванням В. Тація, важливим питанням у конституційній політиці щодо прав людини є широкомасштабне входження нашої держави в міжнародний правовий простір суб'єктом міжнародного права, який гарантує й визнає міжнародні правові стандарти [2, с. 7]. І тому питання врахування зарубіжного досвіду та адаптації національного конституційного законодавства до законодавства Європейського Союзу, а також проблема вдосконалення й подальшого дослідження конституційного регулювання права на житло в Україні є одним із пріоритетних завдань науки конституційного права та має важливе практичне й теоретичне значення.

Ступінь розробленості проблеми. Дослідженням проблем конституційного закріплення права на житло, як правило, у загальному контексті прав і свобод людини та громадянина займались такі українські й зарубіжні вчені: С. Алексєєв, Ж. Богословська, Л. Воєводін, М. Галянтич, В. Глазова, Є. Козлов, В. Копей- чиков, Л. Красавчикова, С. Костюкова, О. Ку- тафін,, С. Лисенков, В. Маслов, В. Махінчук, Т. Озієва, А. Олійник, І. Паршукова, В. Пого-рілко, П. Рабінович, В. Скрипка, А. Титова, О. Фрицький, Т. Фулей, В. Юсупова та ін. Узагальненій характеристиці права на житло присвячене дисертаційне дослідження Е. Го- ломанчука «Конституційне право громадян на житло в Російській Федерації» (2007 р.).

Водночас у вітчизняній науці конституційного права відсутні комплексні монографічні й дисертаційні праці щодо аналізованого права, а неврегульованість його окремих аспектів свідчить про актуальність обраної теми, потребує подальшого наукового дослідження.

Метою статті є проведення порівняльно-правового аналізу нормативного закріплення права на житло в конституціях України та держав континентальної Європи, а також формулювання конкретних пропозицій щодо вдосконалення положень ст. 47 Основного Закону України.

Виклад основного матеріалу. Серед численних прав людини, котрі закріплені в Конституції України, особливе місце посідає право на житло, що є невід'ємним правом людини та діє не виокремлено, а в тісній взаємодії з іншими конституційними правами, насамперед із правом на свободу вибору місця проживання, на соціальний захист, на недоторканність житла, є складовою частиною права на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї. Тобто забезпечення права на житло є основою, що дає змогу досягти здійснення інших прав. Як зазначають М. Галянтич і В. Махінчук, задоволення багатьох інших особистих немайно- вих прав (благ) людей без реалізації права на житло повною мірою неможливе. Адже важко собі навіть уявити, як саме може бути реалізовано гарантоване Конституцією України в ст. 33 право на вільний вибір місця проживання без реалізації права на житло. Якщо особа не буде забезпечена будь-яким житлом, то вона автоматично набуває невизначеного, але широковживаного статусу людини без певного місця проживання [3, с. 19-20].

Право на житло є об'єктом правового регулювання міжнародного законодавства, що відображено насамперед у ст. 31 Європейської соціальної хартії (переглянутої) (1996 р.), яку було ратифіковано Верховною Радою України у 2006 р., а також у різних формах і обсягах закріплено в Основних Законах Азербайджану (ст. 43), Албанії (ст. 59), Андорри (ст. 33), Бельгії (п. 3 ст. 23), Білорусі (ст. 48), Вірменії (ст. 34), Греції (п. 4 ст. 21), Іспанії (ст. 47), Польщі (ст. 75), Португалії (ст. 65), Росії (ст. 40), Сан-Марино (ст. 6), Туреччини (ст. 57), Фінляндії (ч. 4 § 19) і Швейцарії (е) ст. 41). У низці інших конституцій європейських держав, які належать до континентальної правової системи, право на житло не виокремлено в окрему статтю як самостійне право, а розглядається як складова частина права на достатній життєвий рівень.

Ретельний порівняльно-правовий аналіз змісту ст. 47 Конституції України та відповідних норм конституцій держав континентальної Європи дає підстави стверджувати, що досліджувані норми мають як загальні риси, так і певні розбіжності в способах вираження цього права. У деяких європейських країнах право на житло розглядається як обов'язок держави створювати умови для забезпечення житлом своїх громадян, які потребують соціального захисту.

Україна - одна з небагатьох європейських держав, яка не тільки проголосила право на житло на конституційному рівні, а й значно розширила зміст цього права. У ч. 1 ст. 47 Конституції України зазначено, що «кожен має право на житло», що включає в себе можливість кожної людини мати житло у власності чи користуватися ним на підставі договору оренди. Тобто сутністю цього права є можливість побудувати житло, придбати його у власність, узяти в оренду чи одержати від держави або органу місцевого самоврядування безоплатно. А змістом права на житло є житлові умови, житлові блага, їх одержання, поліпшення чи зміна, задоволення житлових потреб.

Зі змісту аналізованого положення випливає, що ключовим терміном зазначеної частини є саме поняття «житло», яке має не тільки соціально-економічне, а і юридичне значення. Своє законодавче визначення воно отримало у 2004 р. з набранням чинності Цивільного кодексу України, в ст. 379 якого зазначено, що «житлом фізичної особи є житловий будинок, квартира, інше приміщення, призначені та придатні для постійного проживання в них» [4]. А згідно зі ст. 6 Житлового кодексу України, головною ознакою житлових будинків, житлових приміщень, службових житлових приміщень і гуртожитків є те, що вони спеціально призначені для постійного проживання громадян [5]. Із цього приводу є слушною думка Є. Голоманчука, який зазначає, що зміст конституційного права на житло складається з двох складових частин. По-перше, право на житло означає, що держава гарантує кожній людині можливість користуватися тим житлом, яке в неї є на цей момент; по-друге, державабере на себе обов'язок лише сприяти тому, щоб кожен громадянин був забезпечений житлом і мав можливість покращити свої житлові умови шляхом придбання іншого житла за рахунок власних коштів, або безоплатно, або за доступну плату. І далі він робить висновок, що цей обов'язок держави має державно-правовий, конституційний характер, отже, й право громадян на житло - це інститут конституційного, а не цивільного чи житлового права [6, с. 44].

У радянській конституційній доктрині право на житло розглядалось як обов'язок держави забезпечити кожного бажаючого безоплатним житлом. Докорінним чином сутність цього права змінилась із прийняттям Конституції України 1996 р., в якій право на житло отримало новий зміст, значення якого полягає в тому, що Основний Закон проголосив концептуально інше право й тепер його розуміють не як обов'язок держави забезпечити всіх бажаючих житлом, а як право на володіння житлом. При цьому центр ваги під час здійснення цього права переміщується з державного забезпечення на самозабезпечення людей - за рахунок їхніх власних коштів, кредитів тощо. Тобто держава вже не є певним зобов'язаним суб'єктом стосовно громадянина, а громадянин - уповноваженим стосовно держави щодо забезпечення житлом. За такої схеми держава володіє всією повнотою повноважень, за якої вона може як реалізувати, так і не реалізувати вищезазначене право. Як зауважили В. Погорілко та В. Федоренко, у сучасних умовах це право залишається фактично не гарантованим [7, с. 137].

Усебічний аналіз положень норм Конституції України й конституцій європейських держав засвідчив, що в них немає єдності щодо суб'єкта права на житло. Так, зі змісту ч. 1 ст. 47 Основного Закону України випливає, що суб'єктом цього права визначена людина, яка в тексті Конституції України позначена безособовим терміном «кожен». Водночас у Конституції Португалії закріплено термін «усі», в Конституціях Вірменії, Білорусі, Польщі - «громадяни», а в Конституції Іспанії досліджуване право сформульовано як право осіб, що належать до відповідної нації «усі іспанці». В Основних Законах Азербайджану, Бельгії, Греції, Сан-Марино, Туреччини суб'єкт права на житло не визначений.

Важливою гарантією реалізації права на житло є створення державою умов, за яких кожний громадянин матиме змогу побудувати житло, придбати його у власність або взяти в оренду. Тобто в Конституції України прописана юридична норма, яка, за висловлюванням О. Скрипнюка, передбачає існування певних соціально-економічних передумов, що уможливлюють її правозастосування. Якщо ж ці умови не створено, то унеможливлюється процедура судового захисту цього права [8, с. 189]. Згідно зі ст. 31 Європейської соціальної хартії (переглянутої), праву людині на житло повинен кореспондувати обов'язок держави щодо вживання заходів, спрямованих на сприяння доступові до житла належного рівня [9, с. 117]. І тому деякі держави континентальної Європи взяли на себе цей обов'язок, але не обов'язок забезпечити житлом усіх громадян, здійснити який сьогодні навряд чи можливо. Ми вважаємо, що в цьому випадку роль держави вбачається в тому, що вона створює умови для будівництва громадянами житла, придбання його у власність тощо. Наприклад, §19 Основного Закону Фінляндії хоча й має назву «Право на соціальне забезпечення», але більшість його положень містить обов'язки держави. Відповідно до ч. 4 цього параграфа, «влада зобов'язана сприяти кожному в праві на житло й у підтримці його зусиль щодо будівництва власного житла» [10, с. 373]. У ч. 2 ст. 40 Конституції Росії зазначено, що «органи державної влади та органи місцевого самоврядування заохочують житлове будівництво, створюють умови для здійснення права на житло» [11, с. 347], у ч. 2 ст. 47 Конституції Іспанії записано, що «органи влади забезпечують необхідні умови <...> для здійснення цього права» [12, с. 380], а в ст. 57 Конституції Туреччини вказано, що «держава забезпечує заходи, спрямовані на задоволення житлових потреб» [10, с. 238].

Ураховуючи викладене, пропонуємо друге речення ч. 1 ст. 47 Конституції України пере- формулювати так, аби її редакція збігалася з п. 1 ст. 31 Європейської соціальної хартії (переглянутої). При цьому варто зазначити, що в цій статті йдеться про житло належного рівня. У зв'язку з цим фахівці Львівської лабораторії прав людини і громадянина пропонують закріпити в ч. 1 ст. 47 Конституції України це положення як конструктивно безпечне помешкання з погляду санітарно-епідемічних норм та охорони здоров'я, не перенаселене, зі статусом, визначеним чинним законодавством [13, с. 146-147].

Аналіз конституцій європейських держав, у яких закріплено право на житло, засвідчив, що в них використовуються різні правові категорії для позначення належного рівня житла. Так, у ст. 33 Конституції Андорри вживається термін «належні житлові умови»; у п. 3 ст. 23 Конституції Бельгії - «належне житло»; у ч. 1 ст. 47 Конституції Іспанії - «упорядковане житло»; у е) п. 1 ст. 41 Конституції Швейцарії - «житло з прийнятними умовами», а в п. 1 ст. 65 Конституції Португалії - «житло відповідної площі <...> упорядковане й відповідне санітарним вимогам» [12, с. 539]. Разом із тим варто зауважити, що термін «належний рівень» є оцінним поняттям і не має однозначного визначення, а його закріплення в тексті Основного Закону України, на нашу думку, лише буде сприяти виникненню суперечностей під час реалізації права на житло. Крім того, недоречно закріплювати на конституційному рівні й способи придбання житла (побудувати, придбати, взяти в оренду). Тому пропонуємо викласти ч. 1 ст. 47 у такий спосіб: «Кожен має право на житло. Держава вживає заходів, які спрямовані на сприяння кожному громадянину доступові до житла».

Відтворюючи та деталізуючи положення п. 2 ст. 31 Європейської соціальної хартії (переглянутої) стосовно встановлення на житло цін, доступних для малозабезпечених осіб, Конституція України розширила зміст цього положення й у ч. 2 ст. 47 закріпила, що громадянам, які потребують соціального захисту, житло надається державою та органами місцевого самоврядування безоплатно або за доступну для них ціну відповідно до закону. За такого підходу, яка зазначають М. Га- лянтич і В. Махінчук, законодавець відійшов від розуміння права на житло як суто майнового права, надавши йому характеру особистого немайнового права (блага). При цьому чітко проведено розмежування між правом на житло й самим житлом, яким, по-перше, забезпечується соціальна незахищена частина населення і якого, по-друге, особу може бути позбавлено лише за певних умов. Саме в наданні соціально незахищеним верствам населення безоплатного або за доступну ціну житла найкраще виявляється нематеріальний характер самого права на житло. І далі вони стверджують, що на державу покладається вже не функція фактичної реалізації вищезазначеного права, а обов'язок щодо забезпечення функціонування механізму реалізації цього права. Функція зобов'язання залишається лише стосовно незахищених верств населення з приводу так званого «соціального житла» [3, с. 20-21].

Як нам видається, необхідно уточнити й коло суб'єктів, які потребують соціального захисту та мають можливість отримати від держави житло відповідно до закону. Згідно з ч. 1 ст. 46 Конституції України, право на соціальний захист включає право на забезпечення в разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості й в інших випадках, передбачених законом. З огляду на це закономірно постає питання про доцільність надання всім особам цієї категорії житла безоплатно або за доступну для них ціну. Варто зауважити, що аналогічні юридичні гарантії відсутні в конституціях держав континентальної Європи, за винятком Конституції Білорусі, в ч. 2 ст. 48 якої зазначено, що «громадянам, які потребують соціального захисту, житло надається державою та місцевим самоврядуванням безоплатно» [11, с. 128], та Конституції Росії, в ч. 3 ст. 40 якої вказано, що «малозабезпеченим та іншим передбаченим законом громадянам, які потребують житло, воно надається безоплатно» [11, с. 347].

Водночас варто наголосити, що вітчизняний законодавець під час формулювання положення ч. 2 ст. 47 Конституції України не дотримався принципу пропорційності між соціальним захистом і фінансовими можливостями держави. У зв'язку із зазначеним уважаємо за доцільне конкретизувати аналізоване положення й викласти його в такий спосіб: «Громадянам, які не мають житла та потребують соціального захисту, житло надається державою й органами місцевого самоврядування безоплатно або за доступну для них ціну відповідно до закону». Такий підхід, на нашу думку, буде більше відповідати сучасним реаліям і фінансовим можливостям держави. Більше того, зазначена пропозиція не суперечить і положенню ч. 2 ст. 64 Основного Закону України, у якій ідеться про те, що право на житло не може бути обмежене навіть в умовах воєнного або надзвичайного стану.

Конституція України в ч. 3 ст. 47 установила правило, відповідно до якого «ніхто не може бути примусово позбавлений житла інакше як на підставі закону за рішенням суду». Це положення є основоположним принципом гарантії захисту житла, що відображено лише в Основних Законах Азербайджану, Білорусі та Росії. Наприклад, у п. I ст. 43 Конституції Азербайджану зазначено, що «ніхто не може бути незаконно позбавлений житла» [11, с. 36], а в ч. 3 ст. 48 Конституції Білорусі й ч. 1 ст. 40 Конституції Росії, які є однакові за формулюванням, закріплено, що «ніхто не може бути довільно позбавлений житла» [11, с. 128, 347]. В інших європейських державах зазначений принцип не знайшов свого конституційного закріплення, але регулюється нормами галузевого законодавства.

За логікою побудови ч. 3 ст. 47 Конституції України можна констатувати, що, з одного боку, примусове позбавлення житла забороняється, а з іншого - примусове відчуження житла допускається, але у випадках, передбачених законом і виключно за рішенням суду. Як слушно зазначає В. Породько, «поряд з межами здійснення житлових прав громадян, законодавство встановлює ряд обмежень - випадків, коли у примусовому порядку в силу певних причин відбувається зменшення раніш визнаної міри свободи носія конкретного житлового права. Важливо, щоб такі правообме- ження були правомірними, тобто відповідали конкретним вимогам» [14, с. 63]. Прикладом таких обмежень є положення, закріплене в ст. 826 Цивільного кодексу України, відповідно до якого «у разі розірвання договору найму житла наймач та інші особи, які проживали у помешканні, підлягають виселенню з житла на підставі рішення суду, без надання їм іншого житла» [4]. житло конституція юридичний правозастосування

Детальне вивчення ч. 3 ст. 47 свідчить, що її положення потребує доопрацювання, а саме термін «примусово» доречно замінити на термін «протиправно», який, згідно з Великим тлумачним словником сучасної української мови, означає те, що суперечить правовим нормам закону, що порушує їх; невідповідність правовим нормам [15, с. 940, 992]. Це пояснюється тим, що саме в разі протиправного обмеження житлових прав порушується гарантоване Конституцією та іншими законами України право людини мати у власності житло або користуватися ним на законних підставах. На нашу думку, такий підхід більше відповідає сучасним реаліям, а заміна зазначених термінів значно посилить дію цієї норми. Крім того, пропонуємо аналізоване положення викласти у двох самостійних частинах в оновленій редакції, а саме: «Ніхто не може бути протиправно позбавлений свого житла» й «Примусове позбавлення житла застосовується виключно за вмотивованим рішенням суду на підставі та в порядку, встановлених законом». Ми вважаємо, що таке формулювання не допускає насильницької націоналізації житлового приміщення, а процес примусового позбавлення житла буде здійснюватися відповідно до закону й тільки за рішенням суду.

Висновки

Отже, підсумовуючи викладене, можна стверджувати, що право на житло є одним із важливих соціальних прав, яке безпосередньо залежить від економічного розвитку держави та тісно пов'язане з іншими правами людини.

Ураховуючи досвід держав континентальної Європи щодо регулювання на конституційному рівні права на житло, а також з метою усунення суперечностей між положеннями міжнародно-правових актів і національним законодавством, пропонуємо ст. 47 Конституції України викласти в такій редакції:

«Кожен має право на житло. Держава вживає заходів, які спрямовані на сприяння кожному громадянину доступові до житла.

Громадянам, які не мають житла й потребують соціального захисту, житло надається державою та органами місцевого самоврядування безоплатно або за доступну для них ціну відповідно до закону.

Ніхто не може бути протиправно позбавлений свого житла.

Примусове позбавлення житла застосовується виключно за вмотивованим рішенням суду на підставі й у порядку, встановлених законом».

Література

1. Маркс К. Сочинения / К. Маркс, Ф. Энгельс. - М. : Политиздат, 1968. - Т. 19. - 1968. - С. 350.

2. Тацій В.Я. Права людини і громадянина як підґрунтя вдосконалення законодавства України / В.Я. Тацій // Проблеми законності : респуб. міжвід. наук. зб. - С. 6-17.

3. Галянтич В. Право на житло як особисте немайнове право / В. Галянтич, В. Махінчук // Юридична Україна. - С. 19-23.

4. Цивільний кодекс України // Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № № 40-44. - Ст. 356.

5. Житловий кодекс України // Відомості Верховної Ради України. - 1983. - Додаток до № 28. - Ст. 573.

6. Голоманчук Э.В. Конституционное право граждан на жилище в Российской Федерации : дисс. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «Конституционное право; муниципальное право» / Э.В. Голоманчук. - М., 2007. - 196 с.

7. Погорілко В.Ф. Конституційне право України : [підручник] / В.Ф. Погорілко, В.Л. Федоренко ; за заг. ред. В.Ф. Пого- рілка. - К. : Прецедент, 2009. - 344 с.

8. Скрипнюк О.В. Соціальна, правова держава в Україні: проблеми теорії і практики. До 10-річчя незалежності України : [монографія] / О.В. Скрипнюк. - К. : Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2000. - 600 с.

9. Права людини: міжнародні договори Організації Об'єднаних Націй та Ради Європи / упоряд. В. Павлик, В. Теслен- ко. - К. : Факт, 2001. - 152 с.

10. Конституции государств Европы : в 3 т. / под общ. ред. Л.А. Окунькова. - М. : НОРМА, 2001. - Т 3. - 2001. - 792 с.

11. Конституции стран СНГ и Балтии : [учебное пособие] / сост. ГН. Андреева. - М. : Юристъ, 1999. - 640 с.

12. Конституции государств Европейского Союза / под общ. ред. Л.А. Окунькова. - М. : ИНФРА-М-НОРМА, 1997. - 816 с.

13. Права людини й оновлення Конституції України : [колективна монографія] / Лабораторія дослідження теоретичних проблем прав людини юридичного факультету Львівського національного університету імені Івана Франка. - Львів : Малий видавничий центр юридичного факультету Львівського національного університету імені Івана Франка, 2011. - Вип. 5. - 184 с.

14. Породько В. Умови правомірності обмежень житлових прав громадян / В. Породько // Право України. - 2005. - № 10. - С. 63-66.

Анотація

У статті досліджена конституційна практика нормативного регулювання права на житло, закріпленого в ст. 47 Конституції України й аналогічних нормах конституцій держав континентальної Європи. Обґрунтована необхідність викладення зазначеної норми в новій редакції.

Ключові слова: конституція, житло, право на житло, безоплатність, примусове позбавлення житла.

В статье исследована конституционная практика нормативного регулирования права на жилье, закрепленного в ст. 47 Конституции Украины и аналогичных нормах конституций государств континентальной Европы. Обоснована необходимость изложения указанной нормы в новой редакции.

Ключевые слова: конституция, жилье, право на жилье, бесплатность, принудительное лишение жилья.

In the article the constitutional practice of regulatory right to housing enshrined in article 47 of the Constitution of Ukraine and norms similar constitutions of continental Europe. The necessity of presenting this rule in the new edition.

Key words: constitution, housing, right to housing, free of charge, forced deprivation of housing.

Размещено на Allbest.ru