Управління використанням надр для будівництва наземних споруд і будівель та підземних споруд, не пов’язаним із видобутком корисних копалин

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет «Одеська юридична академія»

Управління використанням надр для будівництва наземних споруд і будівель та підземних споруд, не пов'язаним із видобутком корисних копалин

Сурілова О.О., к. ю. н., доцент

кафедри права Європейського Союзу і порівняльного правознавства

Анотація

Стаття присвячена дослідженню особливостей державного управління використанням надр для будівництва наземних споруд і будівель та підземних споруд, не пов'язаним із видобутком корисних копалин, його правовим основам і формулюванню пропозицій про вдосконалення законодавства щодо класифікації цих споруд, вимог стосовно охорони надр і довкілля під час їх будівництва та експлуатації, необхідності запровадження ЗБ-кадастру, порядку надання надр у користування для спорудження наземних будівель, адже масштабне будівництво пов'язане зі значним заглибленням у надра.

Ключові слова: надра, підземні споруди, охорона надр, гірничі виробки, 3D-кадасmр, екологічна безпека, надрокористування.

Аннотация

Статья посвящена исследованию особенностей государственного управления использованием недр для строительства подземных сооружений, не связанным с добычей полезных ископаемых, его правовых основ и формулировке предложений по совершенствованию законодательства относительно классификации этих сооружений, требований в сфере охраны недр и окружающей среды при их строительстве и эксплуатации, необходимости внедрения ЗБ-кадастра, порядка предоставления недр в пользование для сооружения наземных зданий.

Ключевые слова: недра, подземные сооружения, охрана недр, горные выработки, 3D-кадастр, экологическая безопасность, недропользование.

Annotation

Surilova O.O. SUBSOIL USE MANAGEMENT FOR BUILDING OF ABOVE-GROUND STRUCTURES AND BUILDINGS AND UNDERGROUND STRUCTURES, NOT RELATED WITH MINING OPERATIONS

The article deals with the specifics of state governance of subsoil utilization for construction of underground structures, which are not related to mining, its legal foundations and formulation of propositions concerning improvement of legislation on classification of such structures, order of making subsoil available for use, requirements on protection of subsoil and environment in the course of their construction and exploitation, necessity of development of 3D register, order of making subsoil available for use for construction of aboveground structures, since massive construction always results in considerable digging into the subsoil.

Key words: subsoil, underground structures, protection of subsoil, mine workings, 3D register, ecological safety, use of subsoil.

Постановка проблеми. Вивчення світового досвіду приводить до висновку про доцільність освоєння підземного простору для розміщення об'єктів різноманітного призначення. Зростання чисельності населення та обмеженість земельних ресурсів обумовлюють необхідність освоєння просторових ресурсів надр, а досягнення науково-технічного прогресу надають таку можливість. Розміщення об'єктів різного призначення в підземному просторі, крім підвищення ефективності використання надр, економії території та збереження екологічної

чистоти, дає змогу зменшити витрати енергії на опалення та охолодження приміщень, скоротити експлуатаційні витрати в порівнянні з альтернативними спорудами на поверхні, знизити вплив кліматичних умов [1]. Тому в тривалій перспективі традиційні гірничі технології будуть скорочуватись у галузях видобутку твердих корисних копалин (пропорційно зменшенню доступних для цих технологій запасів мінеральних ресурсів), але суттєво збільшиться їх використання у сфері будівництва підземних споруд, кількість і масштаби яких будуть значно зростати, зазначається у літературі [2, с. 285]. надра будівництво законодавство довкілля

Правове регулювання будівництва та експлуатації підземних споруд різноманітного призначення до нашого часу не отримало достатнього розвитку, а дослідження, присвячені регулюванню цього питання, майже відсутні. Винятком є стаття І.В. Хохлової та О.П. Шем'якова, які констатують, що цей вид користування становить складне правове явище, має багато різновидів, широке коло надрокористувачів і передбачає необхідність існування системи специфічних правових норм, які нині розосереджені у розрізнених законодавчих і підзаконних актах [3, с. 76-77].

Мета статті - здійснення всебічного аналізу управління використанням надр із метою будівництва підземних і наземних споруд різноманітного призначення та особливостей його правового регулювання, формулювання пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства в цій сфері.

Поставив питання про правове регулювання використання надр як місця розташування підземних споруд М.А. Сиродоєв, який розглянув питання, чи є метро землекористувачем або надрокористувачем, і прийшов до висновку, що порядок використання надр у зазначених напрямах повинен регулюватися нормами гірничого законодавства, а дозвіл на розміщення підземних споруд повинні видавати органи, що відають надрами, тому що, проникаючи в надра, людина вносить зміни у відповідне середовище [4, с. 20], таким чином визнавши можливість використання надр для цілей, відмінних від видобутку корисних копалин.

Однак із ним не погодився Н.Б. Мухітді- нов, який розглядав будівництво й експлуатацію підземних споруд як одну зі сторін господарського використання землі, але не надр [5, с. 118]. На нашу думку, має рацію О.М. Колотинська, яка слушно зауважила, що нещодавно спроможність бути просторовим базисом була притаманна тільки земельним ресурсам, проте з розвитком науки операційно-просторовою основою для розміщення різноманітних об'єктів стали виступати надра, які почали використовувати для будівництва й експлуатації підземних споруд, не пов'язаних із видобутком корисних копалин [6, с. 8]. З нею згоден О.Ю. Макаренко, на думку якого в процесі такого виду надрокористування, як будівництво й експлуатація підземних споруд, користування надрами полягатиме у використанні внутрішнього об'єму надр як складських приміщень [7, с. 215]. Дослідник правий у тому, що користування надрами цілком можливе у вигляді використання просторових ресурсів, однак він звужує мету такого використання. Цілі використання просторових ресурсів надр є більш масштабними та різноплановими. У надрах можуть розміщуватися споруди транспортно-комунікаційного, промислового, господарчого, комунально-побутового, лікувального, оборонного, оздоровчого захисного призначення, які О.П. Шем'яков та І.В. Хохлова поділяють на споруди природного та антропогенного походження [3, с. 77]. Підземні споруди можуть бути розміщені в підземних виробках, які утворилися внаслідок видобутку корисних копалин, і в природних порожнинах (печерах) або споруджені на ділянках надр, що не були використані раніше.

Відповідно до ст. 14 Кодексу України про надра підземні споруди поділяються на підземні споруди для підземного зберігання нафти газу та інших речовин і матеріалів; підземні споруди, призначені для захоро- нення шкідливих речовин і відходів виробництва, у тому числі для скидання стічних вод, а також створення геологічних територій та об'єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам'ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.).

Податковий кодекс України (ст. 253) поділяє підземні споруди на призначені для зберігання природного газу, нафти, газоподібних та інших рідких нафтопродуктів; витримування виноматеріалів, виробництва та зберігання винопродукції; вирощування грибів, овочів, квітів та інших рослин; зберігання харчових продуктів, промислових та інших товарів, речовин і матеріалів, провадження інших видів господарської діяльності.

На мою думку, перелічені підземні споруди слід об'єднати в різновид підземних споруд, призначених для виробничих цілей, і передбачити різновиди підземних споруд комунікаційного (підземні паркінги, споруди метро), захисного (бомбосховища), соціально- побутового (торгові центри) і санітарно-оздоровчого значення (лікувальні заклади); внести відповідні зміни у Кодекс про надра та Податковий кодекс України.

У сучасних умовах експлуатація підземних просторів нерідко відбувається без оформлення будь-яких документів на землекористування та надрокористування. На теперішній час оптимальним варіантом може бути принципове визначення майбутнього використання наземних і підземних просторів земельних ділянок на стадії їх первинного відчуження та надання в користування із земель державної та комунальної власності. У цьому контексті заслуговує всілякої підтримки пропозиція щодо запровадження Зй-кадастру, який би відображав земельну ділянку у трьох просторових аспектах, враховуючи всі об'єкти під і над поверхнею певної ділянки [9, с. 139].

Комплексний характер використання надр передбачає облік, консервацію та використання підземних гірничих виробок, які утворилися під час видобування корисних копалин і є перспективними (за гірничо-геологічними та сейсмічними умовами, характером і якістю), для розміщення підземних споруд, не пов'язаних із видобутком корисних копалин. До надання виробок заінтересованим особам вони підлягають консервації, охороні та цільовій підготовці відповідно до намічених господарських цілей їх використання з метою забезпечення їх тривалого збереження та зниження витрат під час їх подальшого використання [10].

Як зазначає Ю.М. Левкін, економічно доцільна експлуатація підземних виробок може здійснюватися в трьох напрямах: розміщення виробничих цехів, складських приміщень та інших об'єктів; розміщення токсичних побутових і промислових відходів; розміщення відходів, які не є токсичними [11]. До цього переліку слід додати четвертий напрям: зберігання природного газу, нафти, газоподібних та інших рідких нафтопродуктів; і п'ятий: використання з лікувально-оздоровчими та туристично-пізнавальними цілями. Можливості повторного використання виробок визначають гірничо-геологічні умови розташування виробок, перш за все міцнісні характеристики гірських порід, стан підробленого гірничого масиву, а також тип крепу та його стан на момент обслідування.

Відповідно до ст. 48 Кодексу України про надра проектування підземних споруд, не пов'язаних із видобуванням корисних копалин, провадиться на основі геологічного та іншого вивчення надр з урахуванням комплексного розвитку регіону та вимог екологічної безпеки. Проекти будівництва підземних споруд, не пов'язаних із видобуванням корисних копалин, у тому числі для захоронення відходів виробництва, інших шкідливих речовин, скидання стічних вод, підлягають екологічній, науково-технічній та іншим видам експертизи та погодженню в порядку, встановленому законодавством України. Незрозуміло, що мається на увазі під «іншим вивченням надр». Всяке вивчення надр є геологічним, що випливає зі змісту самого поняття «геологія» (наука про землю) і поняття «надра» (частина земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для освоєння).

У будь-якому разі необхідно забезпечити максимальну екологічну і технологічну безпеку. Так, основним завданням державного управління використанням і охороною надр під час будівництва й експлуатації підземних газосховищ є попередження втрат газу та пластової енергії. Вирішити поставлені задачі можливо шляхом організаційних і гео- лого-технічних заходів на етапах розвідки, створення й експлуатації підземних сховищ: забезпечення надійної герметичності свердловин, відокремлення проникних горизонтів, попередження витоку газу, відкритих фонтанів та інших газопроявів. Під час будівництва й експлуатації підземних газосховищ є значна загроза забруднення повітряного басейну. З метою її усунення створюються санітарні зони, межі яких визначаються залежно від конкретних умов, які склалися.

Підземне сховище нафти, газу чи продуктів їх переробки є технологічним комплексом,штучно створеним у природній або штучній ємності надр і складається з накопичувача нафти чи газу та технологічно поєднаних з ним споруд, які служать для періодичного наповнення, зберігання та відбирання нафти, газу чи продуктів їх переробки для постачання споживачам. Відповідно до основного цільового призначення підземні сховища газу поділяються на оперативні та пікові. Перші, у свою чергу, поділяються на сезонні, призначені для регулювання сезонної нерівномірності газоспоживання, і резервні, що призначені для покриття короткочасного недопостачання газу та утворення довгострокового державного резерву газу.

Проектування підземних споруд, призначених для підземного зберігання нафти і газу, здійснюється на підставі геологічного вивчення ділянки надр, призначеної під забудову. Основними документами для будівництва підземних сховищ є технологічна схема і технічний проект облаштування. У технологічній схемі відбивається рішення основних техніко-економічних задач, пов'язаних із ефективним використанням газосховища, забезпеченням оптимальної продуктивності свердловин і обладнання, попередженням втрат газу, його витоку за межі газосховища, забруднення водних горизонтів та атмосферного повітря. Особливі вимоги до охорони довкілля передбачені на стадіях буріння свердловин, експлуатації підземних сховищ газу, у тому числі під час інтенсифікації роботи експлуатаційних свердловин, капітального ремонту свердловин. Передбачено, наприклад, облаштування поглинаючих свердловин для захоронення промислових стоків, заходи з попередження забруднення атмосферного повітря, створення санітарних зон, межі яких залежать від конкретних умов на території сховища.

Будівництво на ділянках залягання корисних копалин загальнодержавного значення споруд (підземних у тому числі), не пов'язаних із видобуванням корисних копалин, допускається у виняткових випадках за наявності гірничо-геологічного обґрунтування та підлягає погодженню з територіальними геологічними підприємствами, органами державного гірничого нагляду і охорони навколишнього природного середовища [12].

Під час проектування будинків і споруд для зведення на підроблюваних ґрунтах слід, як правило, застосовувати методи будівництва, що повністю або частково усувають несприятливі дії деформацій просідання (прорізання товщі палями або глибокими фундаментами, ліквідація властивостей просідання ґрунтів основи шляхом їх ущільнення і закріплення тощо). Поряд із цим необхідно передбачати заходи захисту, які містять:

- раціональну забудову територій, що дає змогу надавати перевагу майданчикам із більш сприятливими умовами будівництва;

- вертикальне планування території, яка забудовується, для запобігання можливого накопичення атмосферних і талих вод і забезпечення швидкого їх відведення та скид у каналізацію або за межі території, яка підлягає забудові;

- передбудівельну інженерну підготовку будівельних майданчиків, яка знижує або усуває нерівномірні деформації основи і враховує можливість зміни рельєфу місцевості, рівня підземних вод тощо;

- комплексні (загальномайданчикові та внутрішньооб'єктні) водозахисні заходи [13].

Проблема полягає в тому, що основні правила щодо екологічної безпеки підземних споруд розкидані по різних статтях Кодексу України про надра. Доцільно доповнити кодекс спеціальною статтею «Забезпечення екологічної безпеки проектування, будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов'язаних із видобуванням корисних копалин, і наземних споруд та забезпечення раціонального використання надр».

Стаття 22 Кодексу про надра встановлює порядок надання надр для захоронення відходів виробництва та інших шкідливих речовин, скидання стічних вод, що допускається у виняткових випадках за умови додержання норм, правил і вимог, передбачених законодавством України.

Не можна не погодитися з А.І. Ріпенко в тому, що на теперішній час актуальними є питання правової регламентації відносин з одночасного використання наземних і підземних просторів землі [14]. Слід зазначити, що правий частково він, визначивши значення такого врегулювання, однак помиляється щодо поняття «підземні простори землі», адже такого поняття не існує і мова йде про надра, про їх просторові ресурси.

У сучасних умовах будівництво може бути пов'язане з поглиблюванням, іноді значним (як-то риття великих котлованів для зведення багатоповерхових будинків), під поверхню земельної ділянки. На думку А.І. Ріпенко, риття таких котлованів чи глибоких фундаментів слід розглядати як одну зі сторін господарського використання самої землі - земельної ділянки, а не надр [14]. З цим не можна погодитися. Ми маємо справу саме з використанням надр як частини земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння, однак Кодекс України про надра не передбачає використання надр для будівництва й експлуатації наземних споруд. Тому слід вирішити питання щодо надання надр для використання із зазначеною метою.

Під час вирішення питання про надання земельної ділянки для будівництва промислових підприємств, залізниць, автомобільних шляхів, висотних споруд, гребель, водосховищ водночас необхідно вирішувати питання про надання надр у користування. У цьому випадку воно має вторинний характер, а правовий режим надр буде залежати від правового режиму земельної ділянки. Якщо використання надр вторинне, мають надаватися дозволи на використання надр, у яких можуть встановлюватися особливі умови користування ділянками надр, наприклад заходи запобігання руйнуванню ландшафтів, охорони підземних водоносних горизонтів іпопередження негативного впливу на суміжні природні об'єкти та навколишню забудову.

У висновку державної екологічної експертизи, якій підлягають проекти таких об'єктів, необхідно характеризувати вплив на стан надр та оцінювати об'єкт екологічної експертизи з точки зору його впливу на геологічне середовище, тобто гідрологічний режим підземних вод, гірські породи та ґрунти, які входять до складу верхньої частини земної кори і являють собою складні системи, на які впливає господарська діяльність, внаслідок чого змінюються природні геологічні процеси й інженерно-геологічні умови певної території. Є нагальна потреба розробки положення про встановлення рівнів шкідливого впливу фізичних факторів на надра. Вивчення антропогенних фізичних полів у надрах важливе для планування населених пунктів, захисту інженерно-геологічного середовища, попередження спричинення шкоди здоров'ю людей. Гранично допустимі рівні фізичних факторів необхідно встановлювати для кожного об'єкту, що має джерела шкідливого впливу, залежно від особливостей тієї чи іншої діяльності, наявних геологічних умов, ступеня загальної антропогенної зміни території та сукупної дії всіх джерел негативного впливу.

Найбільшої гостроти проблема набула в сучасних мегаполісах. Наприклад, тунелі метро, прокладені під землею в надрах - іноді на значній глибині, іноді майже під поверхнею, - негативно впливають на стан міського ландшафту (можливі зсуви та просідання поверхні), створюють фізичні поля, чинять вібраційний вплив, можуть призводити до руйнації будівель. Все це спричиняє шкоду населенню, міській флорі та фауні, будівлям та іншому майну. Необхідні особливі міри безпеки для запобігання шкідливим наслідкам розвитку метро. Щодо нової забудови міста, то необхідно ще на стадії проектування нових районів враховувати розвиток метро, розташовувати багатоповерхові будівлі таким чином, щоб виключити їх руйнування, мінімізувати вплив на населення електричних і магнітних полів, шуму, іонних струмів, вібрації. Значно більше труднощів викликає прокладення ліній метрополітену в районах, де вже історично склалася основна забудова. Під час прокладення нових ліній необхідно враховувати параметри забудови й інфраструктури, вживати запобіжні міри з метою захисту населення та довкілля, вносити зміни в забудівлю території.

Отже, в Україні накопичилася низка проблем, які стримують комплексне освоєння підземного простору та які лежать у площині технічного регулювання: відсутні нормативно-технічні вимоги та законодавчі акти щодо спорудження значної кількості об'єктів [15]. Для їх вирішення необхідно внести зміни в Кодекс про надра, Земельний кодекс України та передбачити такий вид користування надрами, як «будівництво наземних споруд і будівель», доповнити перелік підземних споруд і будівель, для будівництва яких надра надаються у користування.

Література

1. Малашевський М.А. Аспекти комплексної класифікації об'єктів тривимірного простору / М. А. Малашевський, А.Ю. Паламар // Scientific Journal «ScienceRise». - № 3/2 (20). - 2016. - С. 47-54.

2. Гірництво і підземні споруди в Україні та Польщі: нариси з історії / [Г.І. Гайко, В.С. Білецький, Т. Мікось, Я. Хмура]. - Донецьк : УКЦентр, Донецьке відділення НТШ, «Редакція гірничої енциклопедії», 2009. - 296 с.

3. Шем'яков О.П. Правове регулювання користування надрами для цілей, не пов'язаних із видобуванням корисних копалин / О.П. Шем'яков, І.В. Хохлова // Право України. - 2010. - № 1. - С. 76-81.

4. Сыродоев Н.А Правовой режим недр / Н.А. Сыро- доев - М. : Юридическая литература, 1969. - 168 с.

5. Мухитдинов Н.Б. Правовые проблемы пользования недрами / Н.Б. Мухитдинов. -Алма-Ата : Наука Каз. ССР, 1972. - 334 с.

6. Колотинская Е.Н. Правовые основы природно-ресур- совых кадастров в СССР / Е.Н. Колотинская - М. : Изд. Московского ун-та, 1986. - 129 с.

7. Макаренко О.Ю. Проблеми співвідношення права використання надр та землекористування / О.Ю. Макаренко // Університетські наукові записки. - 2011. - № 4. - С. 214-221.

8. Шем'яков О.П. Правове регулювання користування надрами для цілей, не пов'язаних із видобуванням корисних копалин / О.П. Шем'яков, І.В. Хохлова // Право України. - 2010. - № 1. - С. 76-81.

9. Кондратенко Д.Ю. Правові проблеми запровадження тривимірної облікової системи земель у сфері земельних відносин / Д.Ю. Кондратенко // Науковий вісник Національногоуніверситету біоресурсів і природокористування України. - 2015. - Вип. 218. - С. 137-144. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.academia.edu/1043.

10. Порядок отбора, учета и консервации подземных горных выработок и естественных полостей (пещер), перспективных для размещения объектов, не связанных с добычей полезных ископаемых // Госстрой СССР, 1985. Сборник руководящих материалов по охране недр при разработке месторождений полезных ископаемых. - М. : Недра, 1987. - 328 с.

11. Левкин Ю.М. Горнотехнические и геологические факторы, определяющие возможность повторного использования выработок / Ю.М. Левкин // Горный информационно-аналитический бюллетень (научно-технический журнал). - 2002. - Выпуск № 12. - С. 34-36.

12. Інструкція про порядок затвердження заходів охорони будівель, споруд і природних об'єктів від шкідливого впливу гірничих розробок :. Постанова Держгірничтехнагляду СРСР від 26.02.1986 р. N° 3 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://dnop.gov.ua/index.

13. Державні будівельні норми України. Захист від небезпечних геологічних процесів, шкідливих експлуатаційних впливів, від пожежі. Захист від небезпечних геологічних процесів. Основні положення проектування ДБН В.1.1-24:2009 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://dbn.at.шЛoad/шImativy/.

14. Ріпенко А.І. Правові питання використання надземного та підземного простору земельних ділянок / А.І. Ріпенко // Форум права [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.nbuv.gov.ua/.

Ігнатенко І.В. Деякі правові аспекти комплексного освоєння підземного простору мегаполісів. Теорія і практика правознавства / І.В. Ігнатенко. - Вип. 2 (8). - 2015 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://dspace.nlu.edu.ua.

Размещено на Allbest.ru