Поняття адміністративного судочинства як сфери об’єктивізації участі прокурора в суді

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПОНЯТТЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДОЧИНСТВА ЯК СФЕРИ ОБ'ЄКТИВІЗАЦІЇ УЧАСТІ ПРОКУРОРА В СУДІ

Нестеренко І.В., аспірант

Запорізький національний

У статті розкрито поняття адміністративного процесу та адміністративного судочинства, визначено їх спільні та відмінні риси. Вивчено питання трансформації адміністративного судочинства з давніх часів до сьогодення, встановлено особливості чинного кодексу адміністративного судочинства в Україні.

Ключові слова: адміністративний процес та адміністративне судочинство, кодекс адміністративного судочинства в Україні.

ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА КАК СФЕРЫ ОБЪЕКТИВИЗАЦИИ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В СУДЕ

Нестеренко И.В.

Запорожский национальный университет,

В статье раскрыто понятие административного процесса и административного судопроизводства, определенно их общие и отличные черты. Изучен вопрос трансформации административного судопроизводства с древних времен до сегодняшних дней, установлены особенности действующего кодекса административного судопроизводства в Украине.

Ключевые слова: административный процесс и административное судопроизводство, кодекс административного судопроизводства в Украине.

судочинство адміністративний україна

THE CONCEPT OF ADMINISTRATIVE PROCEDURE AS A SPHERE OF THE PROSECUTOR'S PARTICIPATION OBJECTIFICATION IN COURT

Nesterenko I.V

Zaporizhzhya national university,

Thus, article 3 of the Code of administrative procedure of Ukraine stipulates that administrative proceedings is the activity of administrative courts to consider and resolve administrative cases in the manner prescribed by this Code.

The same article specifies that the administrative process is the legal relationship prevailing during the administrative proceedings.

It should be noted that the fundamentals of administrative law as an independent branch of law, has its origins from ancient times. It is somehow was associated with public authorities, the interaction of state bodies and public officials with citizens and other participants in public relations.

Thus, the Code of Administrative Procedure of Ukraine regulates legal relations that have developed in the plane of public law, i.e. specific subject structure of persons between which there is judicial review of a dispute, as often as possible for the defendant, defendants administrative court, is a body of public authority, therefore, logical is laying on the legislator the burden of proof at trial is on the defendant because of acts, passivity or decision of public authority may be appealed in a judicial procedure, which is a specific duty, absent in all other types of proceedings.

Thus, all the responsibilities of the administrative process are not equal.

Thus, the functioning of administrative justice in Ukraine remains one of the most painful problems, because today is difficult to achieve justice for ordinary citizens, challenging the decision, action or passivity of public authorities and local self-government. Administrative courts should take an important place in the judicial system and ensure the maintenance of democracy in Ukraine, the rule of law.

Key words: administrative process and administrative justice, Code of Administrative Justice in Ukraine.

Однією з ознак ефективної розбудови сучасної правової демократичної держави та громадянського суспільства є забезпечення прав і свобод громадян, інтересів суспільства та держави, що, у свою чергу, вимагає створення нових і удосконалення вже існуючих правозахисних механізмів. З другої половини ХХ століття у світі велика увага приділяється посиленню захисту прав і свобод людини. Зазначене особливо актуалізується в контексті імплементації Угоди про асоціацію з Європейським Союзом 2014 року, якою передбачено укріплення інституцій судових і правоохоронних органів з метою активізації співробітництва у сфері юстиції, свободи та безпеки задля забезпечення верховенства права та поваги до прав і свобод людини [1, с. 11].

З прийняття Верховною Радою України 14 жовтня 2014 року Закону України «Про прокуратуру» відбулось нове законодавче закріплення функціонального спрямування сучасної прокуратури України, яке передбачає два напрями: участь прокурора у сфері кримінальної юстиції та діяльність, що здійснюється поза межами кримінальної юстиції з метою захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб, а також суспільства та держави. Правовий аналіз змісту нового закону підтверджує, що правозахисний потенціал прокуратури України поза межами кримінальної юстиції зводиться до вдосконалення правової регламентації конституційної функції представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом [2, с. 165-166].

Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом [3, с. 15].

Аналізу представницької функції органів прокуратури України присвячено достатньо наукових праць, від фундаментальних досліджень до оглядових статей у періодичних виданнях. Так, зазначену проблематику вивчали М.В. Руденко, М.М. Руденко, О. Агєєв, О. Анпілогов, Т. Дунас, М. Косюта, М. Мичка, В. Сухонос, Н. Зарудян, В. Кириченко, І. Марочкін, О. Михайленко, В. Бабкова, Ю. Фідря, М. Якимчук та ін.

Разом з тим, з огляду на трансформацію прокуратури України як в організаційному, так і у функціональному сенсі та приведення правових засад її діяльності у відповідність до європейських стандартів, на сьогодні існує нагальна необхідність у подальшому дослідженні представницької функції прокуратури з метою створення підґрунтя для майбутніх реформ та функціонування оновленого державного органу.

Практична реалізація представницької функції полягає у використанні прокурорами відповідних повноважень у цивільному, господарському й адміністративному судочинстві.

Діяльність прокурора, спрямована на захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів держави у сфері публічно-правових відносин, об'єктивується в межах адміністративного судочинства.

Метою статті є розкриття поняття адміністративного процесу та адміністративного судочинства, дослідження становлення інституту адміністративної юстиції в сучасній демократичній державі, аналіз особливостей Кодексу адміністративного судочинства в Україні, його відмінності від інших процесуальних кодексів, а також шляхи його вдосконалення.

На сьогодні як визначення понять «адміністративний процес» та «адміністративне судочинство», так і їх співвідношення між собою належать до кола дискусійних питань.

Так, адміністративне судочинство - це діяльність адміністративних судів щодо розгляду та вирішення адміністративних справ, тобто публічно-правових спорів, у яких хоча б однією стороною є орган державного управління. Такі спори виникають з приводу порушення органами державної влади прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб. До сфери адміністративного судочинства в України належать публічно-правові відносини, тому центральним є розуміння публічності, публічного права. На сьогодні в законодавстві немає поняття публічного права та не визначені його відмінності від приватного. Ці критерії виробляються правовою наукою.

Традиційно вважається, що публічне право регламентує організацію, діяльність публічної влади та її стосунки з приватними особами. Метою публічного права є задоволення загального інтересу, приватне право орієнтоване на індивідуальні, приватні інтереси. Публічний інтерес часто ототожнюється із суспільним інтересом, інколи вважається, що категорія «публічні інтереси» охоплює як суспільні, так і державні потреби [4, с. 256].

Таким чином, як влучно зазначив Д. Бахрах, адміністративне судочинство - це правосуддя щодо адміністративних справ, розгляд судами скарг громадян на акти посадових осіб та органів публічної виконавчої влади [5, с. 81-82].

Аналізуючи співвідношення понять «адміністративне судочинство» та «адміністративний процес», необхідно зазначити, що на сьогодні в адміністративній науці не склалося усталеного та єдиного розуміння адміністративного процесу. Можна виділити принаймні три основні підходи до його визначення.

Перший підхід (його ще називають «юрисдикційним») передбачає так зване «вузьке розуміння адміністративного процесу», згідно з яким адміністративний процес - це врегульований нормами адміністративно-процесуального права порядок застосування заходів адміністративного примусу і насамперед адміністративних стягнень (іншими словами, у вузькому розумінні адміністративний процес - це провадження у справах про адміністративні правопорушення). У такому розумінні адміністративний процес має виключно юрисдикційний (правоохоронний) зміст.

Відповідно до другого підходу (так званого «управлінського», його ще називають «широким розумінням адміністративного процесу»), адміністративний процес пропонується розглядати як врегульований нормами адміністративно-процесуального права порядок розгляду індивідуально - конкретних справ у сфері виконавчої діяльності органів державного управління, а у передбачених законодавством випадках - й іншими, уповноваженими на то органами. Іншими словами, у широкому розумінні адміністративний процес - це вся сукупність адміністративних проваджень. Даний підхід передбачає поширення поняття адміністративного процесу не тільки на юрисдикційну, а й на регулятивну, тобто на всю нормотворчу та правозастосовчу діяльність адміністративних органів. Стосовно органів виконавчої влади та інших державно-управлінських структур, органів місцевого самоврядування може застосовуватися термін «публічна адміністрація», отже, адміністративний процес в широкому розумінні охоплює діяльність публічної адміністрації. Останнім часом широке розуміння адміністративного процесу поширюється і на діяльність адміністративних судів по вирішенню адміністративних справ, тобто на адміністративне судочинство, хоча це твердження є полемічним і ряд вчених-адміністративістів, які поділяють широке розуміння адміністративного процесу, пропонують виділяти окремо судовий адміністративний процес.

Нарешті, виокремлюється і третій підхід до визначення адміністративного процесу (умовно його можна назвати «судочинським»), який походить від розуміння юридичного процесу виключно як форми правосуддя. Отже, адміністративний процес у даному випадку розглядається тільки як судовий розгляд публічно-правових спорів, віднесених до компетенції адміністративних судів. У рамках даного підходу також існують різні точки зору: наприклад, виділяється адміністративний процес як вид судового процесу (адміністративне судочинство) та окремо управлінський процес (правозастосовча діяльність адміністративних органів) або стверджується, що адміністративний процес - це форма правосуддя, тобто адміністративне судочинство, а діяльність органів публічної адміністрації взагалі носить не процесуальний, а процедурний характер (так звані «адміністративні процедури»).

Розуміння адміністративного процесу лише як форми правосуддя з адміністративних справ відповідає поняттю адміністративно-процесуальногоправа, яке закріплене в Кодексі адміністративного судочинства, та основним тенденціям розвитку адміністративного законодавства (наприклад, станом на сьогодні розроблено та активно обговорюється проект Адміністративно - процедурного кодексу, який визначає процедури розгляду органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування індивідуальних адміністративних справ та адміністративних послуг).

Аналіз процесуальних кодексів, які діють на території України та регулюють правовідносини, не пов'язані з адміністративним процесом, як-то Цивільний процесуальний кодекс, Кримінальний процесуальних кодекс та Господарський процесуальний кодекс, викликає питання, чому кодексу, що регулює правовідносини, пов'язані з порядком розгляду адміністративних справ в суді, законодавець надав назву «Кодекс адміністративного судочинства України», а не «Адміністративний процесуальний кодекс України».

Так, ст.3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС, КАСУ) визначено, що адміністративне судочинство - це діяльність адміністративних судів щодо розгляду та вирішення адміністративних справ у порядку, встановленому цим Кодексом.

Цією ж статтею встановлено, що адміністративний процес - це правовідносини, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства [6, с. 5].

Поряд із цим, аналізуючи процесуальні кодекси інших видів судочинства, необхідно зазначити, що законодавцем не визначено поняття процесу та судочинства, а лише зазначено про процесуальні завдання цих кодексів у ході здійснення судочинства.

Таким чином, можна прийти до висновку, що назви ЦПК, ГПК, КПК походять ще з радянських часів, тоді коли поняття «судочинство» та «процес» не ототожнювались, а до назви КАС законодавець підійшов більш логічно, точно, прогресивно, з орієнтацією на всеохоплююче поняття як процесуальних питань (безпосередньо стадії розгляду позову), так і питань порядку оформлення позовів, заяв процесуального характеру, прав та обов'язків сторін тощо.

Необхідно зазначити, що основи адміністративного права як самостійної галузі права беруть свій початок з давнини. Воно так чи інакше пов'язувалося з публічною владою, взаємодією держави, державних органів і посадовців з громадянами та іншими учасниками суспільних відносин.

Проблема управління публічними справами виникала на самих ранніх етапах розвитку цивілізації. Так, наприклад, у Давньому Римі, Греції та Єгипті значну увагу приділяли питанням підтримання порядку та забезпечення лояльності громадян, благоустрою, організації та утримання війська тощо. Поняття «поліція» означало колись управління справами поліса - міста-держави. І лише в останні три-чотири століття це поняття стає тотожним визначенню спеціалізованої служби громадського порядку та внутрішньої безпеки [7, с. 9].

У Російській імперії, частиною якої була й Україна на початку 20 -го століття, склався і протягом тривалого часу існував підхід, відповідно до якого адміністративне право розглядалось як складова частина права державного або ж теорії права взагалі. В основі такої ідеї були положення про нерозривність права, поділ його тільки лише на публічне та приватне.

Радянський період розвитку адміністративного права повністю пов'язаний з марксистсько- ленінським баченням управління державними та громадськими справами. Перехід управління галузями виробництва до держави розглядається як результат захоплення влади пролетаріатом, встановлення суспільної власності. На цей час у процесі диференціації наук, які вивчають управління, з'являється тенденція розвитку адміністративного права на базі галузі державного управління, наслідком цього є політизація, надмірна ідеологізація адміністративного права, у якому панівною стає політична доктрина радянської державності, що виявляється у всій системі заходів, використовуваних радянською владою для зміцнення своїх позицій [8, с. 21].

Після розпаду СРСР почався новий період в історії адміністративного права Україні, створювалася нова доктрина адміністративного права, виникла необхідність у реформуванні адміністративної системи та формуванні принципово нового погляду на роль і зміст адміністративного права у демократичному суспільстві [9, с. 201].

На сучасному етапі розвитку незалежної України можемо говорити про нове місце та роль адміністративного права не тільки в державі, а й у громадянському суспільстві. За умови активного розвитку національного законодавства в державі склалася необхідність у захисті свобод, законних інтересів та охорони прав громадян, а також забезпечення верховенства права та дотримання гарантованих Конституцією України засад і принципів процесуально-правового порядку реалізації адміністративної відповідальності. Конституція України у ст. 3 проголошує головним обов'язком держави утвердження та забезпечення прав і свобод людини і громадянина, а також встановлює принцип, згідно з яким саме ці права, свободи та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, а вона відповідає перед людиною за свою діяльність [10, с. 8]. У демократичний України найбільшою державною цінністю було визнано саме людину, а захист її прав і свобод став визначальним для характеристики діяльності держави. Ця конституційна формула означає, що відтак головними характеристиками у розумінні адміністративного права має стати не «управлінська», а тим більше «каральна» його функція, а такі нові функції, як правозабезпечувальна (яка пов'язана із забезпеченням реалізації прав і свобод людини) і правозахисна (яка пов'язана із захистом порушених прав). Саме дві останні функції найповніше відтворюють справжнє суспільне призначення адміністративного права [10, с. 9].

Необхідність забезпечення повноцінного судового захисту прав громадян обумовило проведення реформування інституту адміністративного права в України. За результатами проведення адміністративної реформи в Україні створено адміністративні суди та прийнято Кодекс адміністративного судочинства України, який має істотні відмінності від процесуальних кодексів цивільного, господарського та кримінального судочинства.

Так, Кодексом адміністративного судочинства України регулюються правовідносини, які склалися у площині публічного права, тобто мають специфічний суб'єктний склад осіб, між якими провадиться судовий розгляд спору, оскільки якнайчастіше відповідачем у справах, підсудних адміністративному суду, є орган публічної влади. У зв'язку з цим логічним є покладення законодавцем обов'язку доказування в судовому процесі саме на відповідача по справі, оскільки саме дії, бездіяльність чи рішення органу публічної влади оскаржується в судовому порядку, що є специфічним обов'язком, відсутнім у всіх інших видах судочинства. Таким чином, обов'язки учасників адміністративного процесу не є рівними.

Згідно з ч.4 ст.122 Кодексу адміністративного судочинства України особа, яка бере участь у справі, має право заявити клопотання про розгляд справи за її відсутності. Якщо таке клопотання заявили всі особи, які беруть участь у справі, судовий розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Такий вид судового провадження, як письмове, передбачений лише КАС України, за наслідками проведення якого судом приймається рішення по суті спору, та таке рішення можливо оскаржити учасниками процесу до суду лише апеляційної інстанції.

Іншими процесуальними кодексами також передбачений розгляд справ за клопотанням сторін без їх особистої участі, поряд з цим Цивільним процесуальним кодексом, наприклад, у разі неприбуття до суду відповідача по справі без поважної причини суд виносить заочне рішення у справі, яке може бути оскаржено виключно відповідачем по справі до суду першої інстанції, однак не по суті спору, а лише з питань процесуального характеру (за доведеності неприбуття на судове засідання з поважних причин). Отже, перегляд заочного рішення провадиться повторно судом першої інстанції, що значно відрізняється від порядку оскарження судового рішення, прийнятого у письмовому провадженні.

Відмінним від інших процесуальних кодексів є строк розгляду адміністративних спорів судом.

Так, згідно з вимогами чинного законодавства загалом судові спори розглядаються у двомісячний строк. Ст.122 КАСУ станом на 06.07.2005 р. також був передбачений двомісячний строк для розгляду адміністративних справ судом. Проте в 2010 році законодавцем були внесені зміни до ст.122 КАСУ та встановлений загальний строк для розгляду адміністративних спорів в один місяць.

Вважаємо, що такий законодавчий підхід застосовано, оскільки спори у сфері публічного права мають першочергове значення для суспільства, не можуть протягом тривалого часу перебувати у судовій інстанції, а порушені права громадян за наявності законодавчих підстав мають негайно відновлюватись.

Поряд із цим Кодексом адміністративного судочинства України дещо обмежений строк для звернення з відповідним позовом до суду. Так, за загальним правилом процесуальними кодексами інших видів судочинства встановлено трирічний строк для звернення до суду, у той час коли КАСУ встановлено шестимісячний строк.

Так, ст.99 КАСУ станом на 06.07.2005 р. було надано річний строк для звернення до адміністративного суду з позовом. Проте у 2010 р. законодавцем були внесені зміни до ст. 99 КАСУ та встановлено загальний строк звернення до суду в шість місяців.

На практиці таке строкове обмеження викликає багато труднощів, оскільки досить важко простежити факт прийняття незаконного рішення органом публічної влади чи вчинення неправомірних дій щодо суб'єктів приватного права тощо в шестимісячний строк. Як правило, виявлення факту вчинення суб'єктом публічного права порушення законодавства відбувається значно пізніше, ніж через шість місяців після їх прийняття чи вчинення. За таких обставин ст. 102 КАСУ передбачено порядок відновлення пропущених процесуальних строків судом за обґрунтованим клопотанням сторони у справі зі вказівкою на поважність їх пропуску.

У зв'язку з цим доцільним було б внести зміни до ст.99 КАС України та встановити трирічний строк для звернення до адміністративного суду.

Відмінним від інших видів процесуального законодавства є обчислення строків для оскарження рішення суду першої інстанції учасниками процесу.

Так, за загальним правилом ст.186 КАСУ передбачено, що апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом ч.3 ст.160 цього Кодексу (у виняткових випадках залежно від складності справи складення постанови у повному обсязі може бути відкладено на строк не більш як п'ять днів з дня закінчення розгляду справи), а також прийняття постанови в письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови. На практиці в переважній більшості випадків суд користується правом ч.3 ст.160 КАСУ. Як наслідок, оскарження судового рішення можливе лише після отримання його копій усіма сторонами по справі, що призводить до затягування часу до набуття законної сили рішення суду, затягування часу для оскарження судових рішень і тривалої (інколи більше місяця) неможливості сторонами вжити заходів щодо відновлення своїх прав. Водночас іншими видами процесуального законодавства передбачено оскарження судових рішень в апеляційному порядку через десять днів з моменту проголошення судового рішення або складання судового рішення в повному обсязі.

За таких обставин вважаємо за необхідне внести зміни до ст.186 КАСУ, якими передбачити початок перебігу строку оскарження судового рішення з моменту його проголошення або з моменту складання повного тексту цього документу незалежно від факту отримання такого рішення сторонами.

Крім того, усіма процесуальними кодексами передбачено право суду на зупинення провадження у справі у зв'язку з призначенням судової експертизи, реорганізації підприємства, установи, організації (сторони по справі), надсиланням матеріалів судової справи до слідчих органів (ГПК), захворюванням сторони (ЦПК) тощо. Поряд із цим лише статтею 156 КАСУ передбачена така підстава для зупинення провадження у справі, як наявність інших причин за обґрунтованим клопотанням сторони або третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, до терміну, встановленого судом. На практиці майже в кожній другій адміністративній справі суд користується цим правом на зупинення провадження у справі, що призводить до значного затягування судового процесу та виходу за рамки місячного строку розгляду адміністративного спору. Вважаємо, що ця норма законодавства також має бути змінена, оскільки вона виправдовує тривалий розгляд адміністративних справ та фактично нівелює ст.122 КАС України.

Таким чином, функціонування адміністративної юстиції в Україні залишається однією з найболючіших проблем, оскільки пересічним громадянам сьогодні складно досягти справедливості, оскаржуючи рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади та місцевого самоврядування. Адміністративні суди мають посісти важливе місце в системі судочинства та забезпечувати підтримання в Україні демократії, верховенства права.

ЛІТЕРАТУРА

1. Рибалка Н. Напрями оптимізації діяльності прокуратури поза межами кримінального судочинства / Н. Рибалка, Р. Шестопалов // Вісник Національної академії прокуратури України. - 2015. - № 1 (39). - С. 11-20.

2. Стефанчук М. Історичні та правові передумови становлення функції прокуратури України з представництва громадянина або держави в суді / М. Стефанчук // Науковий часопис Національної академії прокуратури України. - 2014. - № 4. - С. 165-178.

3. Про прокуратуру : Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII // Голос України. - 2014. - № 206 (5956). - С. 11-24.

4. Адміністративне право України : підручник / [Коломоєць Т.О., Пирожкова Ю.В., Армаш Н.О. та ін.]. - К. : Істина, 2009. - 500 с.

5. Бахрах Д.Н. Административное право России / Д.Н. Бахрах. - М. : Норма, 2002. - 640 с.

6. Кодекс адміністративного судочинства України : станом на 16.09.2011 р. // Верховна рада України. - К. : Правова Єдність, 2011. - 160 с.

7. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса / Ю.А. Тихомиров. - М. : Юринформцентр, 1998. - 798 с.

8. Административное право Украины / [Кивалов С.В., Аверьянов В.Б., Додин Е.В. и др.]. - Х. : Одиссей, 2004. - 880 с.

9. Авер'янов В.Б. Формування і нормативне втілення нової доктрини адміністративного права - закономірність українського право творення / В.Б. Авер'янов // Правова держава : Щорічник наукових праць Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. - К, 2000. - Вип. 11. - С. 195-209.

Размещено на Allbest.ru