Застосування засади верховенства права у діяльності прокуратури України

Размещено на http://www.allbest.ru

ЗАСТОСУВАННЯ ЗАСАДИ ВЕРХОВЕНСТВА ПРАВА У ДІЯЛЬНОСТІ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ

Плахотнік О.В., к. ю. н.,

Постановка проблеми

Прокуратура України повільно, але впевнено змінюється, виконуючи зобов'язання, які Україна взяла на себе щодо реформування органів прокуратури. Діяльність прокуратури України поступово набуває європейських рис, які можна побачити у вимогах до прав людини і громадянина при виконанні прокуратурою своїх повноважень; поступово включає в себе вимоги щодо дотримання прав людини і громадянина з огляду на європейські стандарти, і одночасно з цим такі кроки віддаляють сучасну прокуратуру від радянської моделі минулого. Діяльність прокуратури України повинна ґрунтуватись на засадах, які визначені ч. 1 ст. 3 Закону України «Про прокуратуру» [3]. верховенство право прокуратура

Найбільш проблемною зі всієї системи засад є засада верховенства права, особливо коли законодавець зазначає верховенство права як основу, на якій повинна ґрунтуватись діяльність всієї прокуратури. З цього виходить, що діяльність прокуратури повинна включати в себе верховенство права у всіх аспектах діяльності прокуратури. Проблемним є те, що верховенство права за своєю правовою природою є загальноправовим принципом, який важко звести до правоза- стосування без реалізації інших засад. Тобто вся система засад діяльності прокуратури повинна бути дотримана, а до цього вся організація і основи діяльності прокуратури повинні бути побудовані на принципі верховенства права. Таким чином, верховенство права практично проникає у всі аспекти діяльності прокуратури, однак при цьому досі залишається проблемним у розумінні і пра-возастосуванні. Слід врахувати те, що мова не йде про проблеми реалізації. Цей принцип взагалі залишається незрозумілим у правозастосуванні без принципу законності, з чим у більшості наукових досліджень і пов'язують верховенство права, акцентуючи увагу, в першу чергу, на засаді законності у діяльності прокуратури. Враховуючи те, що у світових правових тенденціях права людини і громадянина вже давно набули пріоритетного значення, необхідно розглянути діяльність прокуратури України через верховенство права із притаманними йому ознаками та виокремити його із всеосяжної законності задля права, за яким найвищим пріоритетом є визнання людини, її життя і здоров'я, честі і гідності, недоторканності і безпеки як найвищої соціальної цінності.

Про верховенство права можна почути з багатьох різних джерел, але якщо провести соціологічне дослідження в Україні на кшталт проекту «Справедливе правосуддя», яке проводилось и ЭАЮ [6], можна припустити, що рівень довіри у суспільстві до реалізації цього загальноправового принципу з боку прокуратури буде пропорційним вимогам до нього з боку організації самої прокуратури та її діяльності у межах законності. Може, верховенство права не знаходить свого практичного вираження у правозастосуванні, а існує тільки у вимірі законотворення? У цьому треба розібратись і поступово вирішити, який принцип верховенства права діє у прокуратурі України - декларативний чи все таки правозастосовний.

Ступінь розробленості проблеми. Теоретичними та практичними питаннями, пов'язаними із проблемами верховенства права, займалися багато вітчизняних і зарубіжних вчених. Серед них, зокрема, такі як: В.Б. Авер'янов, С.С. Алексеев, С.П. Головатий, Ю.М. Грошевий, В.В. Долежан, О.В. Зайчук, А.П. Заєць, М.І. Козюбра, А.М. Колодій, А.В. Лапкін, О.М. Луців, А.В. Малько, В.Т. Маляренко, І.Є. Марочкін, М.М. Марченко, О.М. Костенко, О.Л. Копиленко, Н.М. Крестовська, Н.М. Оніщенко, М.П. Орзіх, В.Ф. Погорілко, А.А. Пухтецька, П.М. Рабінович, Д.Л. Савенко, А.О. Селіванов, О.О. Скрипнюк, В.Я. Тацій, А.М. Тертишник, В.І Тимошенко, Ю.М. Тодика, Ю.С. Шемшученко С. Шевчук та інші.

Варто зазначити, що дисертаційне дослідження Д.Л. Савенко на тему «Верховенство права і законність в організації та діяльності прокуратури України: загальнотеоретичне дослідження» вдало розкриває верховенство права і законність у діяльності прокуратури, однак деякі аспекти теоретичних та практичних питань застосування верховенства права у діяльності прокуратури потребують подальшого аналізу.

Мета статті - здійснити аналіз засад верховенства права, визначити роль верховенства права та його правозастосування у діяльності прокуратури України.

Виклад основного матеріалу

Протягом всієї історії становлення верховенства права можна побачити, що поряд з ним відбуваються процеси, які пов'язані з обмеженням абсолютної влади монархів, набуттям незалежності державами, зміною влади та політичних режимів правління, прямим втручанням народу у діяльність представників від народу. Також можна впевнено говорити про здійснення прямого волевиявлення народу, здійснення народом, як єдиним носієм влади, прямої дії, іноді не у межах закону, але дії, яка відстоює право народу. Революції та інші зміни в середині самого соціуму протягом усієї історії самостійно виборювали права, які сьогодні називають правами людини і громадянина. Варто також зазначити, що права людини і громадянина були покладені в основу практично всіх міжнародних документів після другої світової війни, які включали в себе цивілізоване розуміння права та його верховенство.

Права людини - це розвиток революційної думки про людину,, про її місце у суспільстві та у самій державі. Це відверта боротьба народу за своє право. Таке народження дивовижної за своєю суттю думки відбувалось стихійно. У цього стихійного явища завжди є ідеологи, які скеровують рух за права людини у політичне русло, що можна відстежити за прийняттям відповідних документів, до яких відносяться: Велика хартія вольностей 1215 року, Петиція про право 1628, 1641 років, Білль про права 1689 року, Біллі про права, Вірджинська декларація прав та Одноголосна декларація тринадцяти об'єднаних Штатів Америки, яка отримала назву Декларації незалежності США 1776 року, Декларація прав людини і громадянина 1789 року, Загальна декларація прав людини 1948 року, Міжнародний пакт про громадянські і політичні права та Міжнародний Пакт про економічні, соціальні та культурні права 1966 року,

Міжнародна Конвенція про ліквідацію всіх форм расової дискримінації 1969 року, Конвенція проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність видів поводження та покарання 1987 року, Конвенція Організації Об'єднаних Націй про права дитини 1989 року та багато інших. Зазначені документи є дуже важливими у становленні прав людини у світі, вони допомогли сформувати саме розуміння сучасної правової доктрини верховенства права та судового захисту прав людини на законодавчому рівні.

Сьогодні в Україні немає єдиного загальновизнаного підходу до розуміння верховенства права. Так, зокрема, у своїй роботі «Верховенство права: сучасні інтерпретації» [7], К.О. Трихліб зазначає, що вчені виокремлюють чотири основних підходи до розуміння верховенства права: ототожнення верховенства права з верховенством закону у вузькому його розумінні; розуміння верховенства права як верховенства закону в широкому значенні, тобто як верховенства всіх нормативно-правових актів; ототожнення верховенства права із верховенством розуму і справедливості; пріоритет загальновизнаних принципів та норм міжнародного права перед національним законодавством; ототожнення верховенства права з верховенством конституції; ототожнення верховенства права з основними правами людини.

Європейська комісія «За демократію через право» (Венеціанська комісія) у своїй доповіді «Верховенство права» на 86-му пленарному засіданні у Венеції 25-26 березня 201І року (далі - Доповідь Венеціанської комісії про Верховенство права 2011 року)[5], у п. п. 68, 69 також наголошує на загальному характері та невизначеності самого поняття «верховенство права» для його застосування, а саме, що законодавчі положення стосовно верховенство права - як на національному, так і на міжнародному рівні - мають дуже загальний характер та не визначають цього поняття докладно. Це спричинило сумніви щодо самої необхідності розглядати верховенство права, як юридичну концепцію практичного характеру. Проте поняття верховенства права все частіше входить до текстів національного і міжнародного права та судової практики, особливо практики Європейського Суду з прав людини. Однак ми переконані, що верховенство права насправді становить основоположний і спільний європейський стандарт за змістом - скеровувати та стримувати здійснення демократичної влади.

Такі висновки щодо практичного застосування верховенства права у Доповіді Венеціанської комісії про Верховенство права 2011 року [5] є невтішними, але одночасно з цим у визначенні змісту верховенства права є висновок про практичне застосування владними органами елементів верховенства права. Так, у п. 66 Доповіді Венеціанської комісії про Верховенство права 2011 року [5] зазначається, що владні органи на національному, транснаціональному і міжнародному рівнях повинні діяти як гаранти основоположних принципів та елементів традиційного верховенства права у зазначених ділянках.

Владні повноваження сучасного прокурора, у порівнянні з минулим, суттєво обмежені. У прокурора відсутні акти прокурорського реагування у зв'язку з відсутністю загального нагляду, а також у відповідності до змін до Конституції України, а саме Законом України «Про внесення змін до Конституції України» (щодо правосуддя) [2] прокуратуру буде позбавлено представництва інтересів громадян та відбудеться ще багато цікавих подій, які, фактично, звужують діяльність прокуратури до процесуальної реалізації своїх владних повноважень. Залишається визначити, де саме можна застосовувати елементи верховенства права. Логічно буде звести застосування до точного виконання законів, але, на думку автора, все набагато складніше. Не можна зводити все до точного виконання закону, оскільки верховенство права починає домінувати над законом ще на стадії його проектного обговорення.

Так, Д.Л. Савенко приходить до одного з висновків, у якому зазначає, що принцип верховенства права, будучи ключовою ланкою в системі принципів права, не може бути єдиною самодостатньою підставою для всієї сукупності правових нормативів. Саме тому принцип верховенства права і принцип верховенства закону - дві взаємодоповнювальні категорії, пов'язані одна з одною не тільки на рівні системи принципів, але й на рівні реалізації ідей демократії, прав людини і правової держави [8]. В цілому можна погодитись з таким висновком, оскільки верховенство права повинно діяти у межах закону, проте верховенство права повинно контролювати закон, а законність повинна відповідати верховенству права.

Сутнісний підхід та однакове розуміння застосування правових норм у відповідності до верховенства права зможе вирішити матеріальні та процесуальні проблеми у його застосуванні. Мова йде не про «класичну законність», а про «надбудову» над законністю.

У Кримінальному процесуальному кодексі України є поняття «розумний строк», який є «надбудовою» над процесуальними строками, за якими розумними вважаються строки, що є об'єктивно необхідними для виконання процесуальних дій та прийняття процесуальних рішень, згідно зі ст. 28 Кримінального процесуального кодексу України [4]. З точки зору автора, подібна «надбудова розумності» у визначеній формі (елементах або критеріях) верховенства права повинна існувати у самому законі. Для цього треба визначити критерії для верховенства права на законодавчому рівні і включити їх у нормативно-правові акти. Також можна визначити критерії верховенства права при прийнятті рішень слідчим, прокурором, слідчим суддею, судом і критерії не тільки з огляду на законність, а й з огляду на верховенство права. Тобто чи відповідає «законність» у діях прокурора верховенству права? Якщо відповідь буде «ні, не відповідає», тоді треба приймати рішення виключно у визначених критеріях верховенства права, застосовуючи, таким чином, розумну законність з огляду на верховенство права.

Верховенство права за своїм змістом є принципом, якому природно притаманні обов'язкові критерії. Ці критерії повинні бути формально визначені, інакше їх не можна буде застосувати у праві. Такий підхід зможе зняти практично всі питання з проблем його застосування і спростити спірні процедури щодо недотримання верховенства права прокурором у своїй діяльності. Проблемним також є те, що законність звична і зрозуміла у застосуванні, вона не викликає заперечень, законність є обов'язковою до виконання. Однак не можна не погодитись з тим, що багато законодавчих норм є суперечливими, проблемними у застосуванні та в деяких випадках просто непрацюючими. У таких умовах важко говорити про рівність і справедливість. Це стверджував і А. Дайсі. У п. 62 Доповіді Венеціанської комісії про Верховенство права 2011 року [5] зазначається про те, що А. Дайсі обстоює поняття рівності шляхом висування умови такого змісту: верховенство права ставить усіх у «загальне підпорядкування» закону. У цьому контексті він чітко окреслював поняття «формальної рівності» - у тому аспекті, що закони, навіть будучи несправедливими на практиці, мають застосовуватись однаково до всіх та запроваджуватись із логічною послідовністю. З цього можна зробити висновок, що поняття справедливості не завжди тотожне законності. У такому контексті верховенство права все-таки повинно домінувати над формальною законністю. Враховуючи зазначені обставини, застосування критеріїв верховенства права для розумного застосування законності актуальне та дійсно необхідне.

А.А. Пухтецька виділяє принцип верховенства права як правовий принцип, який характеризується сукупністю обов'язкових критеріїв (вимог), що покликані, перш за все, забезпечувати пріоритет прав і свобод, законних інтересів людини і громадянина у суспільстві, в тому числі у взаємовідносинах з органами публічної адміністрації усіх рівнів. До цієї сукупності критеріїв (вимог) А.А. Пухтецька відносить: 1) принцип рівності суб'єктів права перед законом, 2) верховенство закону в системі актів законодавства країни, 3) забезпечення якості закону, його підпорядкування конституційно-правовим нормам, загальним принципам права, міжнародним договорам і угодам, а також включає до цього переліку вимоги щодо передбачуваності законів та дій органів державної влади, 4) встановлення меж дискреційних повноважень та вимог щодо обмеження свавілля органів публічної влади, 5) юридичну визначеність, 6) ефективний контроль за реалізацією прав і основоположних свобод людини, 7) пропорційність, 8) гарантованість мінімального ступеню захисту, 9) доступ до суду та справедливого судового розгляду та деякі інші вимоги, що визнаються істотними елементами принципу верховенства права в європейській правозастосовчій практиці, насамперед у рішеннях ЄСПЛ, та порушення яких навіть у період війни або іншої суспільної небезпеки є неприпустимим. [9].

Зазначені критерії майже дублюють висновки Венеціанської комісії, але при цьому мають самостійний характер. У п. 41 Доповіді Венеціанської комісії про Верховенство права 2011 року [5] зазначається про можливий консенсус стосовно обов'язкових елементів поняття «верховенство права», а також таких самих елементів поняття « Rechtsstaat», які є не лише формальними, а й субстантивними чи матеріальними (materieller Rechtsstaatbegriff). Цими елементами є: a) законність, включаючи прозорий, підзвітний та демократичний процес введення в дію приписів права; b) юридична визначеність; с) заборона свавілля; d) доступ до правосуддя, представленого незалежними та безсторонніми судами, включно з тими, що здійснюють судовий нагляд за адміністративною діяльністю; e) дотримання прав людини; f) заборона дискримінації та рівність перед законом.

А. Дайсі зробив узагальнюючий висновок, що верховенство права має три значення: по-перше, це абсолютне верховенство чи перевага звичайного права в противагу свавіллю, що виключає будь-яке свавілля, прерогативу чи навіть широку дискреційну владу уряду. По-друге, державне управління тільки на підставі закону - законність і визначеність. Людина може бути покарана тільки за порушення закону, а не за щось інше. По-третє, рівність перед законом і судом. Конституційні норми є не джерелом, а наслідком прав приватних осіб, які визначаються та захищаються судами [10].

А. Дайсі, працюючи над концепцією «верховенства права», фактично показав шлях її розвитку та зауважив найважливіші складові елементи «верховенства права» - законність та судовий захист прав людини. Автор сам зазначав, що «наша конституція (конституція Англії) є конституцією, яка створена суддями», тому концепція А. Дайсі у подальшому знайшла свій логічний розвиток у теоретичній доктрині «природних прав», які складають зміст цього принципу та «процесуальну форму» забезпечення та захисту закріплених конституцією конституційних прав та свобод людини [І0]. Процесуальна форма забезпечення і належного правового захисту порушеного права у відповідності до законності є важливим елементом верховенства права, проте, цивілізована «правова свідомість» розкрила й інші елементи та критерії.

Порівнюючи критерії верховенства права з елементами, слід зазначити, що елементи є складовою структури самого верховенства права, а критерії, за своєю суттю, повинні бути правилом при прийнятті рішення для відповідності цього рішення елементу верховенства права.

Враховуючи розгалуженість критеріїв та елементів верховенства права, їх необхідно консолідувати за сферою застосування. Відповідність критеріям, у такому разі, буде обов'язковою умовою при оцінюванні ситуації для прийняття рішення прокурором. Таким чином, на законодавчому рівні можна ввести нормативний контроль за застосуванням законності з огляду на принцип верховенство права як головну засаду діяльності прокуратури України. З іншого боку, критичне ставлення до такої норми зможе привести до зауважень стосовно надто широких повноважень прокурора, які можна назвати дискреційними повноваженнями. Сучасна правова система вже може застосовувати еталонні засади як норми прямої дії при прийнятті рішень прокурором. Так, прокурор не повинен бути недумаючим, сучасний прокурор повинен мати відмінні аналітичні здібності і розум при прийнятті законних і обгрунтованих процесуальних рішень у відповідності до принципу верховенства права.

Верховенство права у Законі України «Про прокуратуру» [3], за яким верховенство права та визнання людини, її життя і здоров'я, честі і гідності, недоторканності і безпеки є найвищою соціальною цінністю, доцільно було б розширити уточнювальними критеріями.

До таких критеріїв верховенства права слід віднести:

1. Верховенство права - є базовою засадою розумного застосування законності у відповідності до норм міжнародного права, Конституції України та законодавства України.

2. Законність - є засадою діяльності прокуратури, яка застосовується прокуратурою у відповідності до засади верховенства права.

3. Всі процесуальні рішення, які приймаються прокурором, повинні бути оцінені прокурором через засаду верховенства права.

4. Прокуратура відповідає перед людиною та громадянином за свою діяльність, яка здійснюється без дотримання засади верховенства права, що передбачає відшкодування шкоди, яка була завдана такими діями або бездіяльністю.

5. За дотриманням прокуратурою засади верховенства права здійснюється судовий контроль.

У практиці Європейського суду зустрічається чітка позиція, що верховенство права передбачає судовий контроль над втручанням органів виконавчої влади у здійснення права особи на свободу, та будь-яке втручання у здійснення прав людини повинно підлягати ефективному судовому контролю («Броган (Brogan) та інші проти Сполученого Королівства», «Клас (Klass) та інші проти Німеччини», «Бренніган (Brannigan) проти Сполученого Королівства», «Ван де Хак (Van de Huck) проти Нідерландів»). У своїх рішеннях у цих справах Європейський суд також зважав на особливу роль судової влади в застосуванні принципу верховенства права.

З практики Європейського суду з прав людини можна побачити, що застосування даного принципу можна віднести до європейських стандартів захисту прав і свобод людини та судового контролю за його виконанням.

На відміну від суду прокуратура не може здійснювати судовий контроль за дотриманням прав і свобод людини і громадянина. Також сьогодні прокуратура не може здійснювати загальний нагляд за законністю та дотриманням органами державної влади принципу верховенства права. У майбутньому навіть представництво інтересів громадян в суді у випадках, визначених законом, буде віддане адвокатурі. Тому за прокуратурою залишається виконання функцій, до яких відноситься: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організація і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження; нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом, згідно ст. 131-1 Конституції України [1].

Подальший розвиток прокуратури України повинен відбуватись на основі принципу верховенства права, який закріплений у дуже важливому для України Статуті Ради Європи від 5 травня 1949 року [11], а саме у преамбулі та у статті 3 Статуту Ради Європи, за якою кожний член Ради Європи обов'язково повинен визнати принципи верховенства права та здійснення прав людини і основних свобод всіма особами, які знаходяться під його юрисдикцією. Фактично це вимога, відповідно до якої Україна повинна розвивати цей принцип та вдосконалювати своє законодавство відповідно до Статуту Ради Європи заради майбутнього всієї правової системи України.

Висновки

Підводячи підсумки, слід наголосити на тому, що верховенство права та верховенство закону є двома окремими правовими явищами і їхнє впровадження, дотримання та застосування у всіх сферах суспільного життя є необхідним для подальшого розвитку національної правової системи.

Сучасний принцип верховенства права у діяльності прокуратури можна застосовувати як норми прямої дії, якщо розширити запропоновані автором вище критерії до його застосування. Дотримання верховенства права та визнання людини, її життя і здоров'я, честі і гідності, недоторканності і безпеки найвищою соціальною цінністю у діяльності органів прокуратури є обов'язком як прокуратури України, так і нашої держави. Права людини і громадянина визначені. Залишається зважено підійти до виконання прокуратурою та державою ст. ст. 3, 8 Конституції України [1] та ст.3 Закону України «Про прокуратуру»[3].

Література:

1. Конституція України: від 28.06.1996 р. / Верховна Рада України. - Офіц. Вид. - Відомості Верховної Ради України, 1996. - № 30. - ст. 141.

2. Закон України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)»: від 02.06.2016 р. / Верховна Рада України. - Офіц. вид. - Офіційний вісник України, 2016. - № 51. - С. 8 . - ст. 1799.

3. Закон України «Про прокуратуру»: від 14.10.2014 р. / Верховна Рада України.- Офіц. вид. - Відомості Верховної Ради України, 2015. - № 2-3. - С. 54. - ст. 12.

4. Кримінальний процесуальний кодекс України: від 13.04.2012 / Верховна Рада України. - Офіц. вид. - Відомості Верховної Ради України, 2013. - № 9-10. - С. 474. - ст. 88.

5. Report On the Rule Of Law [Електронний ресурс] : Venice Commission: the Rule of Law. - 25-26 March 2011. - Режим доступу http://www.venice.coe.int/webforms/ documents/?pdf=CDL-AD(2011)003rev-ukr

6. Проект «Справедливе правосуддя» [Електронний ресурс]. - Агентство США з міжнародного розвитку (USAlD). - 2016. - Режим доступу http://www.fair.org.ua/ content/library_doc/FAIR_Brochure_August_2016_UKR1.pdf

7. Трихліб К.О. Верховенство права: сучасні інтерпретації [Текст] / К.О. Трихліб //Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского Серия «Юридические науки». Том 26 (65). 2013. № 2-1 (Ч. 1). - С. 152-163.

8. Савенко Д.Л. Верховенство права і законність в організації та діяльності прокуратури України: загальнотеоретичне дослідження : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юридич. наук : 12.00.01 / Д.Л. Савенко; кер. роботи Х. Бехруз; Нац. ун.-т «Одеська юридична академія». - Одеса, 2015. - 20 с.

9. Пухтецька А.А. Європейські принципи адміністративного права та їх запровадження в законодавстві України : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / А.А. Пухтецька. - К., 2009. - 16 с.

10. А.В. Дайси. Основы государственного права Англии: Перевод, дополненный по 6-му английскому изданию. Введение в изучение английской конституции / Дайси А.В., проф. Оксфорд. ун-та; Под ред.: П.Г. Виноградов, проф.; Пер.: О.В. Полторацкая. - 2-е изд. - М.: Тип. т-ва И.Д. Сытина, 1907. - 707 с.

11. Статут Ради Європи: від 305.05.1949 р. / Верховна Рада України. - Зібрання чинних міжнародних договорів України. - 2006. - № 5. - Книга 2. - С. 435. - ст. 1270.

Размещено на Allbest.ru