Правовий статус і завдання територіальних органів Міністерства юстиції України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Головне територіальне управління юстиції в Херсонській області

ПРАВОВИЙ СТАТУС І ЗАВДАННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ОРГАНІВ МІНІСТЕРСТВА ЮСТИЦІЇ УКРАЇНИ

Предместніков О.Г., к. ю. н.,

перший заступник начальника

Виконано аналіз адміністративно-правового статусу територіальних органів Міністерства юстиції України та їх місця в системі органів виконавчої влади, визначено сутність та особливості їх завдань і функцій, а також обґрунтовано пріоритетні напрямки вдосконалення організації діяльності територіальних органів Міністерства юстиції України.

Ключові слова: правовий статус, завдання, функції, територіальні органи, Міністерство юстиції України, органи виконавчої влади.

Выполнен анализ административно-правового статуса территориальных органов Министерства юстиции Украины и их места в системе органов исполнительной власти, определена сущность и особенности их задач и функций, а также обоснованы приоритетные направления совершенствования организации деятельности территориальных органов Министерства юстиции Украины.

Ключевые слова: правовой статус, задачи, функции, территориальные органы, Министерство юстиции Украины, органы исполнительной власти.

The analysis of administrative-legal status of the territorial bodies of the Ministry of Justice of Ukraine and its place in the system of executive authorities is made; also it was determined the essence and features of its tasks and functions, as well as substantiated priority directions of improving the organization activity of the territorial bodies of the Ministry of Justice of Ukraine.

Key words: legal status, tasks, functions, territorial bodies, Ministry of Justice of Ukraine, executive authorities.

Постановка проблеми. У зв'язку з істотними суспільно-політичними перетвореннями в Україні статус, мережа і завдання територіальних органів Міністерства юстиції України останнім часом зазнають суттєвих змін, зокрема були ліквідовані районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні та міжрайонні управління юстиції. Відповідно до цього на сьогодні успішна реалізація завдань і функцій органів юстиції в Україні першочергово потребує формування їх злагодженої мережі, чіткого визначення статусу і завдань територіальних органів Міністерства юстиції України, а також розгорнутого врегулювання їх компетенції. А відтак в рамках вдосконалення організації та діяльності територіальних органів Міністерства юстиції України й вбачаються актуальними питання їх адміністративно-правового статусу і завдань.

Ступінь розробленості проблеми. Зазначимо, що проблематика організації діяльності органів юстиції регіонального рівня свого часу висвітлювалась у дисертаційному дослідженні І.І. Микульці, окремі ж питання, що стосуються статусу територіальних органів Міністерства юстиції України, раніше вже розглядалися в роботах таких вчених, як Р.В. Будецький, Н.А. Железняк, С.О. Козуліна, І.Ю. Онопчук, С.Є. Тюрін та інші. У той же час результати їх наукових розвідок розкривають не всі існуючі особливості правового статусу та завдань територіальних органів Міністерства юстиції України, тим більше не охоплюючи останні реорганізаційні зміни в їх мережі, нормативно-правовому регулюванні, організації та компетенції. Саме тому метою нашої роботи є аналіз адміністративно-правового статусу територіальних органів Міністерства юстиції України та їх місця в системі органів виконавчої влади, визначення сутності та особливостей їх завдань і функцій, а також обґрунтування пріоритетних напрямків вдосконалення організації діяльності територіальних органів Міністерства юстиції України.

Мета статті - виконати аналіз адміністративно-правового статусу територіальних органів Міністерства юстиції України та їх місця в системі органів виконавчої влади, визначити сутність та особливості їх завдань і функцій. юстиція територіальний орган влада

Виклад основного матеріалу. Передусім, відмітимо, що система органів юстиції України, очолювана Міністерством юстиції України, складається з його відповідних територіальних органів. Територіальні органи Міністерства юстиції України, згідно з Наказом Міністерства юстиції України від р. № 1707/5 [1], на сьогодні представлені Головними територіальними управліннями юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі. Також у статусі територіальних органів Міністерства юстиції України передбачалось функціонування і районних, районних у містах, міських (міст обласного значення), міськрайонних, міжрайонних управлінь юстиції, проте Постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2016 р. № 99 [2] вони були ліквідовані та виключені із системи органів юстиції України. Ліквідація таких низових управлінь юстиції є досить неоднозначним заходом, що, з одного боку, суттєво зменшує управлінський апарат і обсяг видатків системи органів юстиції України на тлі вилучення деяких їх завдань, а з іншого боку, істотно посилює функціональне навантаження регіональних управлінь юстиції та знижує доступність органів юстиції для населення, що загалом може негативно позначатись на ефективності реалізації завдань і функцій органів юстиції на місцевому рівні.

Статус територіальних органів Міністерства юстиції України, крім його територіальних управлінь, згідно з Постановою Кабінету Міністрів України від 18.05.2016 р. № 348 [3], також мають міжрегіональні управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції України, утворені внаслідок ліквідації самостійної Державної пенітенціарної служби України. Разом із тим зазначені міжрегіональні управління Міністерства юстиції України мають відмінну від територіальних управлінь юстиції природу, специфіку статусу, вузьку компетенцію та порівняно недовготривалу практику функціонування. Тому тут під територіальними органами Міністерства юстиції України нами маються на увазі його територіальні управління.

Відмітимо, що в дисертаційних дослідженнях І.І. Микульци [4, с. 45] поняття регіональних і територіальних органів юстиції дещо неоднозначно ототожнюються, виділяючи таку їх сутнісну рису, як функціонування «в межах певної адміністративно-територіальної одиниці». Як на нас, у розумінні регіональних органів виконавчої влади насамперед слід спиратися на визначення поняття «регіон», яким залежно від підходу може позначатись територія декількох країн, окремих областей, районів, міст і сіл. Виходячи з положень ст.1 Закону України від 05.02.2015 р. № 156-УІІІ, регіонами є територія Автономної Республіки Крим, області, міст Києва та Севастополя. Таким чином, до органів юстиції України регіонального рівня можуть бути віднесені лише Головні територіальні управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі. Водночас наголосимо, що не тільки названі регіональні органи юстиції, а і районні, районні в містах, міські, міськрайонні, міжрайонні управління юстиції (у разі їх утворення), діючи в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць, мають статус місцевих органів виконавчої влади - територіальних органів Міністерства юстиції України.

З приводу розуміння територіальних органів Міністерства юстиції України також зауважимо надмірну абстрактність сформульованих І.І. Микульцею понять територіальних/ регіональних органів юстиції як органів в системі органів публічної влади, що діють в межах адміністративно-територіальної одиниці, мають чітко визначені завдання і на які поширюються загальнодержавні нормативно-правові акти [4, с. 6]. При цьому, не містячи визначення конкретних предметів їх діяльності та характеру повноважень, наведена дефініція може застосовуватись до будь-яких місцевих органів публічної влади. Тому пропонуємо визначати територіальні органи Міністерства юстиції України як місцеві органів виконавчої влади, що належать до системи органів юстиції України та, відповідно, до чинного законодавства, уповноважені здійснювати в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці державно-владну (виконавчо-розпорядчу) діяльність у сфері юстиції і в інших суміжних галузях.

Адміністративно-правовий статус територіальних, районних та інших управлінь Міністерства юстиції України є багатоскладним і, насамперед, включає їх статус суб'єктів адміністративного права, юридичних осіб публічного права, територіальних органів міністерства і місцевих органів виконавчої влади. Статус суб'єктів адміністративного права означає наявність у територіальних органів Міністерства юстиції України визначених адміністративним законодавством прав і обов'язків (повноважень), які реалізуються ними як суб'єктами державно-владних повноважень у відповідних адміністративно-правових відносинах. В основу таких відносин за участі територіальних органів Міністерства юстиції України покладені не тільки превалюючі методи субординації та координації, але й методи реординації та адміністративного договору, що зумовлено соціальною спрямованістю і загальною демократизацією засад діяльності системи органів юстиції України.

Статус територіальних органів Міністерства юстиції України як юридичних осіб публічного права полягає в їх цивільно-правовій право- і дієздатності нарівні з юридичними особами приватного права, наявності самостійного балансу та рахунків у казначейських установах і т.д. Віднесення територіальних органів юстиції до числа юридичних осіб саме публічного права зумовлюється публічно-правовим порядком їх утворення й управлінською сферою функціонування, тоді як їх участь у приватноправових відносинах є не основною формою діяльності територіальних органів юстиції, а лише створює умови та забезпечує належну реалізацію їх державно- владних повноважень. Тут також слід зважати на передбачену ч. 1 ст. 13 Закону України від 17.03.2011 р. № 3166-УІ [5] можливість утворення за погодженням із урядом територіальних органів Міністерства юстиції України як структурних підрозділів апарату міністерства без статусу юридичної особи. Як на нас, широке коло напрямків діяльності та значна кількість регіональних органів юстиції, а також тенденції оновлення їх компетенції із ліквідацією районних і міських управлінь юстиції на сьогодні не виявляють нагальної потреби утворення менш самостійних територіальних органів юстиції без статусу юридичної особи, що могло би бути виправдано в разі їх вузької спеціалізації та утворення на нижчому організаційному рівні (наприклад, районів, районів у місті) в складі не Міністерства юстиції України, а його регіональних органів.

Відмітимо, що визначальним для обласних, районних та інших управлінь Міністерства юстиції України є статус територіальних органів міністерства (центрального органу виконавчої влади). Передусім, це означає їх безпосередню підпорядкованість Міністерству юстиції України згідно з п. 1 профільного Положення, затвердженого Наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2011 р. № 1707/5 [1]. При цьому межі такої підпорядкованості юридично не обмежуються і включають різні форми нормативно-правового регулювання (затвердження Положення, порядку виконання окремих повноважень), організації (ініціювання міністром утворення і ліквідації, затвердження структури), контролю (скасування актів, заслуховування звітів) та спрямування (визначення пріоритетів у роботі) Міністерством юстиції України діяльності своїх територіальних органів, участі в їх кадровому (призначення керівництва) і матеріально-фінансовому (затвердження кошторису) забезпеченні. Саме через територіальні органи юстиції Міністерство юстиції України реалізує на місцевому рівні свої завдання та повноваження, що виявляє суто похідний характер компетенції територіальних органів юстиції від компетенції самого Міністерства юстиції України.

Відносини керівництва та підпорядкування між Міністерством юстиції України та його територіальними органами цілком відповідають їх місцю в системі органів виконавчої влади та функціональному призначенню. Разом із тим правильним вбачається більш детальне та упорядковане закріплення змісту підпорядкованості територіальних органів юстиції Міністерству юстиції України. Належна організація їх різнопланової діяльності потребує й чіткого розподілу (як на загальному законодавчому, так і на підзаконному відомчому рівнях) повноважень Міністра юстиції України, його заступників, державного секретаря та інших керівних посадових осіб Міністерства юстиції України щодо керівництва, контролю та організації функціонування територіальних органів юстиції України.

Статус територіальних органів юстиції передбачає, крім їх підпорядкованості Міністерству юстиції України, ще й ієрархічну підпорядкованість органів юстиції нижчого рівня органам юстиції вищого рівня (Положення від 23.06.2011 р. [1] і п. 1 Типового положення, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 р. № 563 [6]). Зокрема, йдеться про підпорядкування Головним територіальним управлінням юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі відповідних районних, районних у містах, міських, міськрайонних і міжрайонних управлінь юстиції (до їх ліквідації Постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2016 р. № 99 [2] та у разі їх відновлення).

Така ступінчаста система управління в розгалуженій системі різнорівневих органів юстиції дозволяє раціонально розподілити внутрішньо управлінські повноваження, забезпечити більш тісний зв'язок органів юстиції різного рівня, послідовне виконання ними наказів Міністерства юстиції України і ретельний контроль за цим. Районні та інші аналогічні управління юстиції в разі їх утворення фактично діють як своєрідні територіальні органи головних територіальних управлінь юстиції, через які останні і реалізують свої повноваження. При цьому, попри деяку фрагментарність регулювання субординаційних відносин між територіальними органами юстиції України, профільне Положення від р. [1] закріплювало достатній обсяг управлінських повноважень головних територіальних управлінь юстиції щодо районних управлінь юстиції (заслуховування звітів, затвердження структури, штатного розпису і кошторису, внесення подань про призначення/звільнення керівництва), хоча й така їх діяльність переважно має правозастосовний характер, спрямовуючись на виконання наказів Міністерства юстиції України.

Окрім того, територіальні органи Міністерства юстиції України, функціонуючи у відповідних адміністративно-територіальних одиницях, мають статус місцевих органів виконавчої влади. Перш за все, це зумовлює певний формат відносин територіальних органів Міністерства юстиції України з місцевими державними адміністраціями та іншими місцевими органами державної і муніципальної влади. Так, з одного боку, має місце функціональне підпорядкування місцевих органів виконавчої влади територіальним органам юстиції, що згідно з Положенням від 23.06.2011 р. [1] координують та перевіряють їх діяльність із питань систематизації законодавства та правової освіти населення, здійснюють методичне керівництво та перевірку їх правової роботи, проводять державну реєстрацію їх актів тощо.

З іншого ж боку, голови місцевих державних адміністрацій, навпаки, уповноважені координувати діяльність територіальних органів міністерства та сприяти виконанню їх завдань (ст. 31 Закону України від 09.04.1999 р. № 586-ХІУ [7], п. 1 Типового положення від р. [6]). Так само передбачено й погодження головами відповідних місцевих державних адміністрацій призначення начальників територіальних органів юстиції та порушення питання про їх відповідність займаній посаді. Вказане в цілому зумовлено призначенням місцевих державних адміністрацій, які безпосередньо відповідають за реалізацію виконавчої влади в областях, районах, містах Києві та Севастополі, а отже, й за діяльність територіальних органів юстиції. Щоправда, як на нас, в інтересах законного, реального і належного здійснення даних управлінських повноважень актуалізується відсутнє наразі розгорнуте законодавче закріплення форм і змісту такої координації, контролю та сприяння голів місцевих державних адміністрацій діяльності відповідних територіальних органів юстиції України.

У той же час дещо неоднозначною постає визначена п. 11 Типового положення від 25.05.2011 р. [6] необхідність погодження з головою місцевої державної адміністрації пріоритетів і планів роботи територіального органу юстиції та звітування перед ним щодо їх виконання. Зауважимо, що ефективна реалізація правової та іншої політики держави потребує чіткого й однакового підпорядкування діяльності всіх територіальних органів юстиції загальним пріоритетам і планам роботи Міністерства юстиції України. Саме тому вищевказаний механізм погодження повинен набути максимально конкретного і прозорого характеру, в підсумку не допускаючи надмірне втручання голови місцевої державної адміністрації в практичну діяльність територіального органу юстиції та виникнення розбіжностей у пріоритетах і планах роботи Міністерства юстиції України та його територіальних органів. Необхідність усунення прогалин загальнодержавного регулювання стосується також й інших аспектів взаємодії територіальних органів юстиції та місцевих державних адміністрацій, зокрема що стосується їх спільної діяльності і правотворчості.

Адміністративно-правовий статус територіальних органів юстиції України регламентується досить значною кількістю підзаконних і відомчих нормативно-правових актів, тоді як законодавче регулювання (наприклад, Закон України від 17.03.2011 р. № 3166-УІ [5]) має фрагментарний характер, стосуютьсь переважно загальних аспектів організації діяльності органів виконавчої влади. Так чи інакше, основу статусу територіальних органів юстиції України складають норми вище вже згаданого профільного Положення від р. [1], затвердженого на підставі Типового положення про територіальні органи міністерства від 25.05.2011 р. [6]. Попри невизначеність даним Положенням від р. засад діяльності та взаємодії, структурної організації та деяких інших особливостей статусу територіальних органів

Міністерства юстиції України, слід відмітити доволі розгорнуте врегулювання їх завдань, повноважень і прав, а також основних повноважень їх начальників.

Зазначимо, що завдання територіальних органів юстиції України в п. 3 Положення від р. [1] в цілому подібні основним завданням самого Міністерства юстиції України. Зокрема, перед ними ставляться завдання щодо реалізації державної політики (правової, з питань банкрутства, у сферах державної реєстрації та примусового виконання рішень і т.ін.), забезпечення роботи нотаріату, експертного забезпечення правосуддя, протидії легалізації злочинних доходів і фінансуванню тероризму (щодо осіб, які надають юридичні послуги). При цьому навряд чи доцільно відносити до завдань територіальних органів юстиції України «здійснення міжнародно-правового співробітництва», що може розглядатись як одне з його повноважень, але саме як завдання вказане властиве більше Міністерству юстиції України, аніж його конкретним територіальним органам. З іншого боку, має місце невідображення в нормативному переліку завдань територіальних органів юстиції їх завдання щодо організації надання безоплатної правової допомоги, тоді як Положенням від 23.06.2011 р. [1] на них реально покладається низка повноважень у цій сфері, в тому числі з організації та забезпечення роботи громадських приймалень із надання безоплатної правової допомоги.

Лаконічне формулювання завдання територіальних органів міністерства у п. 3 Типового положення від 25.05.2011 р. [6] як «реалізація повноважень (хоча коректніше було говорити про реалізацію завдань - авт.) міністерства... на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці» зумовлює відповідність йому дійсних завдань територіальних органів Міністерства юстиції України. Водночас завдання територіальних органів юстиції з огляду на їх статус місцевих органів виконавчої влади дещо вужчі, ніж завдання Міністерства юстиції України, наприклад, не включаючи забезпечення проведення люстраційної перевірки, реалізацію державної політики у сфері виконання кримінальних покарань та ін., що природно здійснюється лише на загальнодержавному рівні або через інші спеціалізовані державні інституції.

На відміну від Міністерства юстиції України, його територіальні органи безпосередньо не забезпечують формування відповідної державної політики, але вносять Міністерству юстиції України пропозиції з цього приводу (п. 3 Положення від 23.06.2011 р. [1]), що забезпечує зворотній процес врахування в державній політиці реалій та потреб її практичної реалізації на місцях. Відтак, погоджуючись із конструктивністю такого напрямку діяльності територіальних органів юстиції, вважаємо також правильним деяке розширення цього завдання, що має передбачати внесення ними пропозицій не тільки відносно формування і реалізації державної політики у вище перелічених сферах, але й щодо інших напрямків діяльності (наприклад, забезпечення роботи нотаріату).

З приводу завдань територіальних органів юстиції 1.1. Микульцею пропонується їх поділ на міждержавні, загальнодержавні та територіальні (регіональні) [4, с. 75-76]. На нашу думку, такий поділ досить умовний та поверхневий, оскільки всі завдання територіальних органів юстиції здійснюються на місцевому рівні в межах загальнодержавних завдань Міністерства юстиції України. Так само необґрунтованим вбачається віднесення І.І. Микульцею реалізації державної правової політики до загальнодержавних завдань (здійснюваної, наприклад, через керівництво правовою роботою у місцевих органах виконавчої влади), а здійснення міжнародно-правового співробітництва - навпаки, до територіальних завдань.

Функції територіальних органів юстиції України в адміністративному законодавстві предметно не формулюються, що розглядається нами як суттєва прогалина в регулюванні їх статусу, яка може мати наслідком неузгодженість завдань і повноважень територіальних органів юстиції, нераціональний вибір форм, методів і засобів їх реалізації. Як основні функції органів юстиції регіонального рівня І.І. Микульця визначає «прогнозування, планування, кадрова справа, фінансування, матеріально-технічне забезпечення, контроль та інші» [8, с. 60]. Із цим можна погодитись лише частково, оскільки фінансова функція навряд чи є основною для територіальних органів юстиції, тоді як, наприклад, їх організаційна функція даним вченим взагалі не називається.

Відтак, виходячи з нормативно визначених повноважень територіальних органів юстиції, пропонуємо визначати, загалом подібні до функцій Міністерства юстиції України, такі їх функції: нормотворчу, контрольну, установчу, правозастосовну, організаційну, управлінську, координаційну, реєстраційну, аналітичну та інші функції. Зауважимо, що, попри означену подібність функцій Міністерства юстиції України та його територіальних органів, вони суттєво відрізняються своїм обсягом, змістом і сферою застосування. Серед вищевказаних функцій територіальних органів юстиції України особливо слід виділити організаційну (організація виконання рішень судів та інших органів, роботу установ нотаріату і т.ін.) і контрольну (контроль за діяльністю арбітражних керуючих і нотаріального архіву, експертиза нормативно-правових актів тощо) функції, що складають основу більшості напрямків їх діяльності. Інформаційно-аналітична функція, функції прогнозування і планування, як правило, є не самостійними напрямками діяльності територіальних органів юстиції, а невід'ємними складовими механізму реалізації інших їхніх функції.

Висновки

Таким чином, територіальні органи (управління) Міністерства юстиції України мають похідний від нього адміністративно-правовий статус та є місцевими органами виконавчої влади, які на підставі чинного законодавства здійснюють у певній адміністративно-територіальній одиниці виконавчо-розпорядчу діяльність у сфері юстиції та в інших суміжних галузях. Основні завдання територіальних органів юстиції направлені на реалізацію правової та іншої політики, на виконання чого ними здійснюються нормотворча, організаційна, координаційна, контрольна, реєстраційна, установча, аналітична та інші функції. Удосконалення статусу територіальних органів юстиції потребує впорядкування і погодження їх завдань та функцій, а також чіткого комплексного правового визначення засад їх підпорядкованості та відносин з Міністерством юстиції України та місцевими органами виконавчої влади.

Література

1. Про затвердження положень про територіальні органи Міністерства юстиції України: Наказ Міністерства юстиції України: від 23.06.2011 р., № 1707/5 // Офіційний вісник України. 2011. № 49. Ст 1984.

2. Про реформування територіальних органів Міністерства юстиції та розвиток системи надання безоплатної правової допомоги: Постанова Кабінету Міністрів України: від 11.02.2016 р., № 99 // Офіційний вісник України. 2016. № 15. Ст. 593.

3. Про ліквідацію територіальних органів управління Державної пенітенціарної слуЖби та утворення територіальних органів Міністерства юстиції: Постанова Кабінету Міністрів України: від 18.05.2016 р., № 348 // Офіційний вісник України. 2016. № 44. Ст. 1620.

4. Микульця І.І. Адміністративно-правовий статус органів юстиції України: дис... канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 / Микульця ; Харківський національний університет внутрішніх справ. Х., 2014. 203 арк.

5. Про центральні органи виконавчої влади: Закон України: від 17.03.2011 р., № 3166^1 // Офіційний вісник України. 2011. № 27. Ст. 1123.

6. Про затвердження Типового положення про територіальні органи міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади: Постанова Кабінету Міністрів України: від 25.05.2011 р., № 563 // Офіційний вісник України. 2011. № 41. Ст. 1677.

7. Про місцеві державні адміністрації: Закон України: від 09.04.1999 р., № 586-Х^ // Офіційний вісник України. 1999. № 18. Ст. 774.

8. Микульця І.І. Адміністративно-правовий статус органів юстиції регіонального рівня: поняття та структура /Микульця // Наше право. 2011. № 4. Ч. 3. С. 58-61.

Размещено на Allbest.ru