Правові засади діяльності міністерства юстиції України у сфері державної реєстрації, організації нотаріату та примусового виконання рішень

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Одними з найбільш усталених напрямів діяльності Міністерства юстиції України є забезпечення здійснення різних видів державної реєстрації, організація роботи нотаріату, експертного забезпечення правосуддя та примусового виконання рішень. Така діяльність Міністерства юстиції України має велике значення для ефективної реалізації державної правової політики, забезпечення законності та дотримання прав громадян і організацій, суспільних і державних інтересів. Водночас на сьогодні здійснення цих та інших повноважень Міністерства юстиції України все ще потребує вичерпного нормативно-правового визначення, комплексного врегулюванням відповідних процедурних аспектів реалізації повноважень, а також узгодження цілей, компетенції, організаційної структури та матеріально-фінансової основи Міністерства юстиції України. А отже, у контексті оптимізації організації та функціонування Міністерства юстиції України і вбачаються актуальними питання його діяльності у сфері державної реєстрації, організації нотаріату, експертного забезпечення правосуддя і примусового виконання рішень.

Зазначимо, що окремі питання статусу та діяльності Міністерства юстиції України раніше вже розглядали Р.В. Будецький, Л.В. Данюк, І.І. Микульця, С.В. Олефіренко, О.В. Федькович, М.П. Черненок та інші. Однак їхні наукові роботи лише досить побічно досліджують цю проблематику і зараз ужене характеризують саме поточний стан компетенції Міністерства юстиції України, яка в процесі державного будівництва, суспільного розвитку та євроінтеграції України зазнає суттєвих змін. Саме тому метою нашої роботи є аналіз адміністративно-правових засад діяльності Міністерства юстиції України у сфері державної реєстрації, організації нотаріату та примусового виконання рішень, визначення їх основних рис, сутності та особливостей, а також обґрунтування пріоритетних напрямків вдосконалення статусу Міністерства юстиції України.

Передусім відзначимо, що значний сегмент повноважень Міністерства юстиції України направлений на виконання його завдання з реалізації державної політики у сфері державної реєстрації. Зміст таких повноважень досить неоднорідний і містить не тільки нормативно-правове регулювання порядку державної реєстрації, але й її безпосереднє проведення та ведення державних реєстрів. З огляду на місткість окремих видів державної реєстрації вона також здійснюється територіальними органами Міністерства юстиції України та іншими уповноваженими суб'єктами, щодо яких Міністерство юстиції України наділене повноваженнями з організації, координації та контролю. У цілому ж діяльність Міністерства юстиції України у сфері державної реєстрації забезпечує державний контроль, легалізацію та законність, а також дотримання та реалізацію прав громадян з приводу їх цивільного стану, речових прав на нерухоме майно, утворення та статусу юридичних осіб, громадських формувань і друкованих засобів масової інформації.

Істотною перевагою у порівнянні з іншими напрямками діяльності Міністерства юстиції України є не тільки детальне підзаконне та відомче регулювання, але й розгорнуте законодавче закріплення правил і процедури проведення державної реєстрації актів цивільного стану (Закон України від 01.07.2010 р. № 2398-Уі), речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (Закон України від 01.07.2004 р. № 1952-ІУ), юридичних осіб і фізичних осіб - підприємців (Закон України від 15.05.2003 р. № 755-ІУ).

Дещо меншою мірою, але також на законодавчому рівні закріплюються засади державної реєстрації громадських об'єднань, політичних партій і друкованих засобів масової інформації. Законодавче врегулювання порядку здійснення реєстраційних повноважень Міністерства юстиції України насамперед зумовлюється великою соціальною цінністю відносин щодо вищевказаних об'єктів державної реєстрації, а також зв'язком їх державної реєстрації з реалізацією відповідних основоположних прав громадян. Саме тому пріоритетним постає подальше вдосконалення і розширення законодавчих засад діяльності Міністерства юстиції України та інших органів юстиції у сфері державної реєстрації за умов забезпечення при цьому повної відповідності законодавчим нормам подзаконного та відомчого регулювання.

Міністерство юстиції України, безпосередньо не проводячи державну реєстрацію актів цивільного стану, згідно з пп. 83-1,83-2, 83-3 п. 4 Положення від 02.07.2014 р. уповноважене здійснювати координацію та контроль діяльності відділів державної реєстрації актів цивільного стану, державний контроль за виконанням реєстраційних повноважень, надавати допомогу закордонним дипломатичним установам України у цій сфері. Хоча конкретний зміст таких повноважень не розкривається у профільному Законі України від 07.06.2010 р. № 2398-УІ, їх сутність є досить типовою для Міністерства юстиції України й визначається в межах його координаційної та контрольної функцій. При цьому слід зважати на те, що в дійсності щодо відділів державної реєстрації актів цивільного стану, які функціонують у складі територіальних органів юстиції, Міністерством юстиції України виконується не тільки координація та контроль, а й організація, правове та інше забезпечення їх діяльності.

Так, наприклад, міністр юстиції України призначає начальників управлінь державної реєстрації головних територіальних управлінь юстиції, а також згідно з Наказом від 18.10.2000 р. № 52/5 затверджує правила державної реєстрації актів громадянського стану. Встановлення Міністерством юстиції України єдиного алгоритму здійснення державної реєстрації, регулярна перевірка та спрямування роботи суб'єктів державної реєстрації в цілому забезпечують одноманітність, законність і доступність державної реєстрації актів цивільного стану на всій території України і за кордоном у межах її юрисдикції.

Те ж саме стосується й державної реєстрації юридичних осіб, підприємців, громадських формувань і речових прав на нерухоме майно, щодо яких Міністерство юстиції України здійснює організаційне, нормативно-правове, методологічне та інформаційне забезпечення, контроль за діяльністю у сфері державної реєстрації (пп. 83-5-83-7 п. 4 Положення від 02.07.2014 р., ст. 7 Закону України від 01.07.2004 р. № 1952-ІУ, ст. 5 Закону України від 15.05.2003 р. № 755-ІУ). При цьому, крім розглянутих повноважень, вагоме значення для законного проведення державної реєстрації має забезпечення Міністерством юстиції України акредитації суб'єктів державної реєстрації та моніторингу їх відповідності встановленим до них вимогам, а також підготовки та підвищення кваліфікації державних реєстраторів.

Отже, Міністерство юстиції України уособлює своєрідний управлінсько-координаційний центр, відповідальний і наділений широким спектром повноважень з організації та забезпечення проведення державної реєстрації. Особливістю його компетенції є те, що Міністерство юстиції України саме не здійснює державну реєстрацію і не втручається в процес її здійснення уповноваженими суб'єктами, за винятком розгляду скарг на рішення останніх і прийняття з цього приводу обов'язкових рішень.

Проте щодо всеукраїнських громадських формувань та в деяких інших випадках Міністерство юстиції України все ж таки безпосередньо проводить державну реєстрацію, зокрема політичних партій, всеукраїнських профспілок, філій іноземних благодійних організацій, всеукраїнських творчих спілок, друкованих засобів масової інформації, інформаційних агентств тощо (пп. 83-12 п. 4 Положення від 02.07.2014 р.). Здійснення державної реєстрації таких організацій саме Міністерством юстиції України забезпечує більш ретельний державний контроль за законністю їх створення та функціонування і пояснюється, з одного боку, загальнодержавним масштабом і важливим суспільним значенням їх діяльності, а з іншого боку - порівняно невеликим обсягом реєстраційних повноважень, що цілком можуть виконуватись Міністерством юстиції України самостійно. При цьому державну реєстрацію слід розглядати як складову комплексних повноважень Міністерства юстиції України щодо контролю додержання законодавства партіями, що згідно зі ст. ст. 21, 24 Закону України від 05.04.2001 р. № 2365-ІІІ і пп. 83-15 п. 4 Положенням від 02.07.2014 р. також допускають ініціювання ним судової заборони політичних партій та анулювання їх реєстрації.

Реалізація реєстраційних повноважень Міністерства юстиції України супроводжується досить детальним профільним нормативно-правовим регулюванням. Водночас на сьогодні підзаконне відомче регулювання нерідко не тільки доповнює законодавчі засади, але й значною мірою дублює їх (наприклад, Положення про державну реєстрацію друкованих засобів масової інформації за Наказом Міністерства юстиції України від 21.02.2006 р. № 12/5 щодо Закону України від 16.11.1992 р. № 2782-ХІІ).

Окрім того, до компетенції Міністерства юстиції України також належать такі щільно пов'язані з державною реєстрацією повноваження, як забезпечення створення, ведення та функціонування низки державних реєстрів - Державного реєстру актів цивільного стану громадян, Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, Єдиного державного реєстру юридичних осіб, Єдиного реєстру громадських формувань, Державного реєстру друкованих засобів масової інформації тощо (пп. 83-19 п. 4 Положення від 02.07.2014 р.).

Створення та ведення спеціальних електронних інформаційних систем - державних реєстрів - дає змогу забезпечити єдиний централізований, оперативний і точний облік, зберігання та доступ до відомостей про відповідні об'єкти державної реєстрації. З одного боку, наявність таких державних реєстрів прискорює процедуру державної реєстрації, мінімізує ризик зловживань у сфері державної реєстрації та гарантує збереження даних у надзвичайних ситуаціях, а з іншого боку, стає актуальним забезпечення належної технічної підтримки, супроводження та захисту даних відповідних реєстрів.

Однак конкретні повноваження Міністерства юстиції України як утримувача державних реєстрів чітко не регламентуються. Проте, виходячи з практики, передусім слід виокремити його діяльність із нормативно-правового регулювання правил ведення державних реєстрів (наприклад, Наказ Міністерства юстиції України від 24.07.2008 р. № 1269/5), сприяння та контролю роботи реєстраторів і адміністраторів державних реєстрів. Загалом же, як на нашу думку, доцільним постає не тільки упорядкування повноважень Міністерства юстиції України з забезпечення функціонування різних державних реєстрів, але й оновлення та об'єднання численних актів різної юридичної сили, які регулюють відносини щодо державної реєстрації.

Як усталений напрям діяльності Міністерства юстиції України слід відзначити реалізацію ним державної політики у сфері організації роботи нотаріату та експертного забезпечення правосуддя, що здійснюється шляхом виконання низки координаційних, контрольних, регулюючих, організаційних та інших повноважень. Реалізація Міністерством юстиції України таких повноважень спрямовується на створення необхідних умов для належного здійснення нотаріальної діяльності та проведення судових експертиз, що має прямий стосунок до реалізації, дотримання і захисту прав та інтересів людини.

Діяльність Міністерства юстиції України «у сфері організації нотаріату» не зводиться суто лише до його організаційного забезпечення, а включає усі основні види і форми державного управління в даній сфері. Так, згідно з пп. 69 п. 4 Положення від 02.07.2014 р. і Законом України від 02.09.1993 р. № 3425-ХІІ на Міністерство юстиції України покладено державне регулювання нотаріальної діяльності, контроль за організацією нотаріату та нотаріальної діяльності, її аналітично-методичне забезпечення, керівництво державними нотаріальними конторами, видачу свідоцтв про право на нотаріальну діяльність, забезпечення ведення відповідних державних реєстрів тощо.

Досить показовим є й те, що такий орган, як Вища кваліфікаційна комісія нотаріату, очолюється Міністром юстиції України (п. 6 Положення за урядовою Постановою від 31.08.2011 р. № 923) й утворюється при Міністерстві юстиції України, яке й забезпечує організацію її роботи. Подібні широкі повноваження Міністерства юстиції України у сфері нотаріату зумовлюються вагомим соціальним значенням нотаріальної діяльності, істотним обсягом і процедурною складністю різноманітних нотаріальних дій, значною територіальною розгалуженістю нотаріату, а також здійсненням нотаріальних дій не тільки професійними нотаріусами, але й іншими неспеціалізованими суб'єктами за необхідності забезпечення однакового якісного рівня їх роботи та дотримання загальних стандартів і правил.

Помітну складову діяльності Міністерства юстиції України з приводу організації роботи нотаріату займає нормативно-правове регулювання у цій сфері, що стосується досить широкого кола питань - від порядку допуску осіб до складання кваліфікаційного іспиту (Наказ Міністерства юстиції України від 28.07.2011 р. № 1905/5) до Правил ведення нотаріального діловодства (Наказ Міністерства юстиції України від 22.12.2010 р. № 3253/5).

Наявний на сьогодні високий ступінь урегульованості відносин у сфері організації та функціонування нотаріату є запорукою високої професійності нотаріусів, законності та доступності нотаріальної діяльності, належного оформлення і збереження нотаріальної документації. Конструктивним також слід визнати доповнення компетенції Міністерства юстиції України інтерпретаційними повноваженням щодо підготовки роз'яснень для суб'єктів нотаріальної діяльності, що є допоміжним, але дієвим засобом їх спрямування на виконання рішень Міністерства юстиції України. При цьому в контексті демократизації публічного управління в Україні доцільним постає розвиток самоврядування у сфері нотаріату, до відання якого, наприклад, могло би відноситись встановлення правил професійної етики нотаріусів, що зараз регламентуються Наказом Міністерства юстиції України від 04.10.2013 р. № 2104/5.

Ефективне управління у сфері нотаріату неможливе без контрольних повноважень Міністерства юстиції України. Адміністративним законодавством передбачено різні форми та способи контролю за організацією нотаріату та нотаріальної діяльності, що у своїй сукупності дозволяє Міністерству юстиції України забезпечувати своєчасне виявлення недоліків і порушень в організації роботи нотаріату, їх реальне усунення та притягнення винних до відповідальності.

Як найбільш дієвий механізм контролю слід зазначити перевірку Міністерством юстиції України організації роботи нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій і виконання правил нотаріального діловодства (у Порядку, визначеному Наказом Міністерства юстиції України від 17.02.2014 р. № 357/5). При цьому маємо підкреслити важливість недопущення зловживання Міністерством юстиції України своїми контрольними повноваженнями, перш за все щодо приватних нотаріусів, які мають більш відособлений статус, ніж державні нотаріуси. Водночас дещо суперечливою є передбачена ч. 1 ст. 33 Закону України від 02.09.І993 р. № 3425-ХІІ можливість повторної перевірки приватних нотаріусів за зверненнями громадян чи юридичних осіб, що може бути суто формальною підставою для проведення подібних повторних перевірок.

Зазначимо, що згідно з пп. 62-67 п. 4 Положення від 02.07.2014 р. і Законом України від 25.02.1994 р. № 4038-ХІІ повноваження Міністерства юстиції України у сфері експертного забезпечення правосуддя насамперед зводяться до його організації, забезпечення роботи Центральної експертно-кваліфікаційної комісії, контролю організації діяльності судових експертів, спрямовання, забезпечення і контролю діяльності певних науково-дослідних установ судових експертиз тощо. Комплекс таких організаційно-контрольних повноважень Міністерства юстиції України безпосередньо має на меті забезпечення правосуддя незалежною, кваліфікованою та об'єктивною судовою експертизою.

Саме в цьому контексті необхідно розглядати затвердження Інструкції про призначення та проведення судових експертиз та експертних досліджень (Наказ Міністерством юстиції України від 08.10.1998 р. № 53/5) і Положення про експертно-кваліфікаційні комісії та атестацію судових експертів (Наказ Міністерства юстиції України від 03.03.2015 р. № 301/5), що встановлюють єдиний алгоритм, стандарти і вимоги до законного й неупередженого присвоєння та підтвердження кваліфікації судового експерта, а також проведення судових експертиз на всій території України.

При цьому адміністративні повноваження Міністерства юстиції України в цій сфері здебільшого стосуються його науково-дослідних установ судових експертиз і судових експертів, які не працюють у державних спеціалізованих установах. Загалом же однією з ключових особливостей організації експертного забезпечення правосуддя слід виділити невтручання Міністерства юстиції України в процес проведення судових експертиз і підготовку висновків судових експертів, що, крім загальних гарантій, визначених ст. 4 Закону України від 25.02.1994 р. № 4038- ХІІ, також вимагає чіткого врегулювання меж, форм і порядку реалізації повноважень Міністерства юстиції України у сфері організації експертного забезпечення правосуддя. нотаріат юстиція законодавство

Окремо варто відзначити повноваження Міністерства юстиції України у сфері організації примусового виконання рішень, що направлені на забезпечення повної, своєчасної та неупередженої реалізації рішень судів та інших визначених суб'єктів як обов'язкової умови їх дійсно продуктивної діяльності. Актуальність цього напряму діяльності Міністерства юстиції України також підтверджується тим, що, як зазначає С.В. Олефіренко, близько 95% виконавчих проваджень супроводжуються примусовим виконанням рішень і тільки 5% виконуються добровільно. Основний зміст повноважень Міністерства юстиції України в цій сфері полягає в організації, контролі та здійсненні примусового виконання рішень, керівництві та контролі діяльності профільних підрозділів територіальних органів юстиції, організації та контролі роботи державних виконавців, наданні їм відповідних роз'яснень тощо (пп. 83-21-83-31 п. 4, пп. 3-2 п. 5 Положення від 02.07.2014 р.). Тут насамперед маємо вказати можливість деякого спрощення формулювання таких повноважень Міністерства юстиції України, які багато в чому дублюють одне одного: наприклад, у пп. 83-21, 83-24 п. 4, пп. 3-2 п. 5 Положення від 02.07.2014 р. передбачено контроль «примусового виконання рішень», «за вчиненням виконавчих дій державними виконавцями», «роботи державних виконавців».

Діяльність Міністерства юстиції України у сфері організації примусового виконання рішень складає досить усталений напрям його функціонування, хоча водночас має і низку особливостей. По-перше, Міністерство юстиції України здійснює не тільки управління в цій сфері, але й безпосереднє примусове виконання рішень, що може бути виправдано в підвищено складних і відповідальних ситуаціях. По-друге, у складі Міністерства юстиції України та його територіальних органів функціонує окрема підсистема органів державної виконавчої служби, що дозволяє забезпечити централізоване управління та ґрунтовний, фаховий підхід до організації примусового виконання рішень. І по-третє, законодавчо врегульовуються не тільки умов і порядок виконавчого провадження (Закон України від 21.04.1999 р. № 606-ХІУ), але й основи організації та діяльності державної виконавчої служби (Закон України від 24.03.1998 р. № 202/98-ВР).

Однак у зв'язку із застарілістю та здебільшого лише формальним значенням останнього Закону України необхідним постає врегулювання статусу державної виконавчої служби та повноважень Міністерства юстиції України з приводу її організації та діяльності саме сучасним комплексним Законом України про систему органів юстиції.

Таким чином, Міністерство юстиції України наділене широким спектром управлінських, нормотворчих, реєстраційних, контролюючих, організаційних та інших повноважень у сфері державної реєстрації, організації роботи нотаріату, експертного забезпечення правосуддя і примусового виконання рішень. Але попри доволі розгорнуте підзаконне закріплення компетенції Міністерства юстиції України має місце надмірна абстрактність формулювання деяких повноважень і невичерпність їх регулювання, а також недостатня впорядкованість підзаконної регламентації порядку, правил і гарантій реалізації конкретних повноважень Міністерства юстиції України. Усунення цих недоліків в значній мірі сприятиме цілісності статусу Міністерства юстиції України та підвищенню ефективності не тільки його діяльності, а функціонування в цілому усієї системи органів юстиції України.

Размещено на Allbest.ru