Правове регулювання розподілу бюджетних видатків ЄС

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Правова система ЄС як найбільш динамічної міжнародної організації характеризується передачею певних суверенних прав держав-членів на вищий «наднаціональний» рівень, поклавши їх реалізацію на інститути ЄС. В свою чергу, повноваження у бюджетній сфері інститутів ЄС підтверджує про поєднання у правовій природі ЄС рис як міжнародної організації, так і федерації. Відтак, саме бюджет ЄС, видатки якого забезпечують належне виконання політик, заходів та видів діяльності ЄС, виступає фінансовою основою досягнення цілей та завдань Союзу, передбачених установчими договорами.

Дослідження правового регулювання розподілу бюджетних видатків ЄС є надзвичайно важливим для України, яка підписала і перебуває на стадії ратифікації Угоди про асоціацію з Європейським Союзом. Прагнення нашої держави набути повноправне членство в ЄС вимагає ґрунтовного та детального вивчення усіх аспектів функціонування його правової системи з метою здійснення аналізу наслідків такого кроку як для України, так і для ЄС.

За майже 70 років існування ЄС, структура і розмір бюджету зазнали істотних змін у зв'язку з еволюцією бачення подальшого розвитку ЄС. Заснування Європейського співтовариства вугілля та сталі (далі - ЄСВС), Європейського економічного співтовариства (далі - ЄЕС) та Європейського співтовариства з атомної енергії (далі - Євроатом) у 1951-1957рр. призвело до існування кількох бюджетів та кількох способів їх наповнення, а відтак - різноманітних видів бюджетних видатків в залежності від цілей та завдань Співтовариств. Лише у 1965-1970 рр. почали прийматися важливі кроки щодо об'єднання інститутів Співтовариств та їх бюджетів відповідно. Зокрема, 8 квітня 1965 р. відбулося підписання Договору про злиття, за яким до єдиного бюджету ЄС було включено адміністративні бюджети ЄСВС і Євратому. Процес об'єднання бюджетів було завершено у 1970 р. Це рішення дозволило перейти від типової системи фінансування міжнародних організації за рахунок внесків держав-членів до більш складного механізму нарахувань, заснованого на власних ресурсах, джерелами яких виступають мита та збори стосовно торгівлі держав-членів ЄС з третіми країнами, збори, в рамках спільної організації ринку цукру; надходження від застосування відсоткової ставки до обсягів ПДВ; надходження від застосування відсоткової ставки до обсягів ВНП та ін.

Відповідно до ст. 3 Договору про Європейський Союз (далі - ДЄС), ЄС забезпечує сталий розвиток Європи, основу якого становлять економічний розвиток і стабільні ціни, високо конкурентоспроможна соціальна ринкова економіка, що має на меті досягнення повної зайнятості і соціального прогресу. Досягненню цих цілей сприяє належне виконання бюджету ЄС як консолідованого кошторису, за рахунок видатків якого фінансуються різні галузі.

Правове регулювання розподілу бюджетних видатків визначається цілою системою нормативних актів як первинного, так і вторинного права. Основні засади всього бюджетного права ЄС містяться у Розділі ІІ «Фінансові положення» Договору про функціонування Європейського Союзу (далі - ДФЄС).

Фінансові правила, ухвалені згідно зі ст. 322 ДФЄС Європейським парламентом і Радою за звичайною законодавчою процедурою після проведення консультацій з Рахунковою палатою від 25.10.2012 р. (далі - Фінансовий регламент) формують вже детальні принципи і правила, що визначають прийняття, виконання та контроль за виконанням бюджету ЄС.

Важливе значення для встановлення розмірів бюджетних видатків ЄС має такий нормативний акт, як Рішення про власні ресурси (далі - РВР), яке згідно зі ст. 311 ДФЄС ухвалюється одностайно Радою після проведення консультацій з Європейським парламентом. РВР встановлює не лише джерела власних ресурсів на методи обрахунку їх надходжень, але і максимальні суми щорічних видатків ЄС (т. зв. «стелі») згідно з принципом рівноваги, що передбачає збалансованість бюджетних доходів і платіжних асигнувань, оскільки відповідно до наявних нормативних положень ЄС не може брати позики для погашення своїх видатків.

Однак основоположну роль у регулюванні розподілу видатків відіграють два фінансово-правових документи, а саме: багаторічна фінансова програма (далі - БФП) та щорічний бюджет.

Згідно зі ст. 312 ДФЄС, БФП складається на термін не менший, ніж 5 років та має забезпечувати упорядкований розвиток видатків Союзу в межах його власних ресурсів.

Вперше БФП (тоді ще частина міжінституційної угоди між Комісією, Радою та Європейським парламентом) була прийнята у 1988 р. Саме з цього часу ЄС взяв за правило здійснювати середньострокове бюджетне планування своїх доходів та видатків з метою стабільного економічного розвитку в умовах поглиблення євроінтеграційних процесів, адже такі етапи розвитку ЄС, як формування єдиного ринку, запровадження єдиної валюти, збільшення глобальної ролі ЄС потребували відображення у вигляді планів видатків Євросоюзу. За своєю природою, БФП - це багаторічний план видатків Євросоюзу, в якому пріоритети політики ЄС набувають фінансового вираження. Фінансова програма визначає граничні обсяги видатків за основними статтями щорічних бюджетів загалом і з розбивкою за роками.

Метою прийняття чинної станом на сьогодні БФП на 2014-2020 роки є виконання «Стратегії розумного, стійкого та всеосяжного зростання - Європа 2020» (далі - Стратегія Європа 2020), прийнятою Європейською радою навесні 2010 р. У зв'язку з економічною кризою 2007-2008 рр. економічний розвиток країн ЄС істотно сповільнився, що, в свою чергу, призвело до високого рівня безробіття та збільшення зовнішніх боргів. Відтак, лідери держав - членів ЄС в процесі обговорення проблем економічного розвитку Європи дійшли висновку про необхідність консолідації зусиль виходу з кризи та створення умов для стійкого розвитку.

Стратегія Європа 2020 встановлює три основні пріоритети. Перший - розумний розвиток - полягає в тому, що зростання в ЄС повинно базуватися на знаннях та інноваціях. Передбачається досягти обсягу фінансування досліджень на рівні 3% сукупного ВВП ЄС. Інша ціль - 40% молодих європейців повинні мати університетську освіту, а кожен громадянин ЄС отримати доступ до цифрового Інтернету.

Другий - стійкий розвиток - передбачає підвищення соціального залучення та зайнятості. Рівень працевлаштованих осіб у віці 20-64 років повинен становити не менше 75%. До того ж планується зменшення на 20 млн кількості осіб, які проживають на межі бідності.

Третій - всеосяжний розвиток - означає розвиток так званих «зелених» технологій та конкурентної економіки, скорочення імпорту газу і нафти та підвищення енергоефективності. Також, стратегія містить плани щодо подальшої боротьби зі змінами клімату. Крім усього іншого, перехід до низьковуглецевої економіки може дати 2,8 млн. додаткових робочих місць.

Сприяючи досягненню вищезгаданих цілей Стратегії Європа 2020, БФП на 2014-2020 роки встановлює такі 6 категорії видатків:

1. «Розумний та всеосяжний розвиток», що поділяється на дві підкатегорії:

a) «Конкурентоспроможність задля зростання й зайнятості», що включає в себе видатки на проведення досліджень, освіту, транс-європейські енергетичні мережі, транспорт, комунікації, соціальну політику, розвиток підприємництва;

b) «Економічне, соціальне та територіальне згуртування» покриває видатки у сфері регіональної політики;

2. «Сталий розвиток: Природні ресурси» включає в себе видатки на спільну сільськогосподарську політику та політику рибальства, розвиток сільської місцевості та заходи захисту навколишнього природного середовища та відновлення природних ресурсів;

3. «Безпека та громадянство» включає видатки у сфері забезпечення правосуддя, внутрішніх справ, захисту кордонів, міграційної політики, захисту споживачів, культури, молоді, інформації та діалогу між громадянами;

4. «Глобальна Європа» включає видатки у сфері зовнішньої політики та надання гуманітарної допомоги;

5. «Адміністрація» містить в собі адміністративні видатки усіх європейських інститутів, органів, установ та їх посадових осіб;

6. «Компенсації».

Щорічні бюджети ЄС містять у собі повну і детальну класифікацію бюджетних видатків. Варто зазначити, що, незважаючи на прийняття щорічних бюджетів інститутами ЄС за встановленою процедурою та їх обов'язковий характер, вони не приймаються в традиційних для актів вторинного права формах регламенту, директиви чи рішення, а є особливим видом актів вторинного законодавства ЄС.

Попри прямий та безпосередній зв'язок між річним бюджетом та БФП, категорії бюджетних видатків першого далеко не завжди співпадають з категоріями видатків другої. Це зумовлено, передусім, широтою формулювань категорій видатків БФП. Однак потреба в такому зіставленні виникає на всіх етапах бюджетного процесу, починаючи з планування й закінчуючи контролем за використанням коштів. Вона зумовлена необхідністю встановлення відповідності обсягів запланованих річних видатків затвердженим БФП їх максимальним розмірам (лімітам).

Відповідно до норм ДФЄС і ФР, щорічні бюджетні видатки (як і доходи) кожної з інституцій ЄС класифікуються за такою схемою: вони поділяються на секції (кожен головний орган ЄС має свою секцію - усього у 2015 р. їх 10), розділи, підрозділи, статті й пункти. Розділи умовно відповідають сферам політики (торгівля, міжнародна співпраця та розвиток), підрозділи - видам діяльності, статті - характеру дій у межах окремих видів діяльності (фонди, коротко- і довготермінові програми), а пункти - конкретним заходам.

Однією з підстав класифікації видатків ЄС може слугувати мета їх розподілу. Згідно з цією підставою, усі бюджетні видатки ЄС можна розподілити на 2 види: операційні (функціональні) та адміністративні. Метою операційних видатків є реалізація цілей та завдань ЄС. Адміністративні видатки пов'язані з утриманням органів та інститутів ЄС. Видатки всіх органів, крім Комісії, носять адміністративний характер. Видатки ж Комісії визначаються за принципом «сфер політики», яких виділяється 33, причому кожній присвячений окремий розділ видатків.

За суб'єктним складом отримувачами бюджетних видатків ЄС є не лише суб'єкти з держав - членів ЄС, а також і суб'єкти поза межами Союзу. У першому випадку йде мова про таких отримувачів, як підприємства, органи місцевого самоврядування, навчальні заклади різних ступенів акредитації та фізичні особи (студенти, митці, спортсмени та ін.).

У другому ж випадку йдеться про надання фінансової допомоги суб'єктам поза межами ЄС. Це різноманітні держави, що беруть участь у Східній політиці сусідства, а також держави Африки, Азії та ін., яким ЄС надає допомогу згідно з умовами про співпрацю.

Щорічні видатки ЄС, до прийняття Лісабонського договору, поділялися на так звані «обов'язкові видатки» та «необов'язкові видатки». До «обов'язкових видатків» належали традиційно-управлінські сфери, визначені угодами, вторинним законодавством, конвенціями та приватними контрактами, такі як сільське господарство, риболовля, розвиток, спільна зовнішня політика та політика безпеки. Усі інші видатки, тобто ті, розмір яких вирішувався бюджетними органами самостійно, були «необов'язкові». Так звана «необов'язкова» частина бюджету ЄС зросла з 8% у 1975р. до 63% у 2010р., коли такий розподіл проводився востаннє. У той час, коли Європейський парламент намагався збільшити розмір необов'язкових видатків, Рада була зацікавлена у протилежному, а саме: у недопущенні збільшення розміру необов'язкових видатків, за винятком певних аспектів, що стосувалися Спільної сільськогосподарської політики.

Головним інститутом, який несе відповідальність за належне виконання бюджету, тобто забезпечення своєчасного і повного надходження запланованих доходів у цілому та за кожним джерелом, а також своєчасного, повного і безперервного фінансування передбачених бюджетом заходів, є Комісія. Щорічно, відповідно до вимог ст. 318 ДФЄС, Комісія надає Європейському парламенту і Раді звіти про виконання бюджету. Звісно, наповнення та виконання бюджету було б неможливе без тісної співпраці Комісії з державами-членами. Лісабонський договір підкреслює роль держав-членів в процесі наповнення наднаціонального бюджету нормою про те, що «Комісія виконує бюджет у співпраці з державами-членами».

Стаття 58 ФР передбачає три способи виконання бюджету Комісією. Перший спосіб - пряме управління бюджетом-передбачає виконання бюджету як структурними підрозділами Комісії (генеральними директоратами, службами та управліннями), так і виконавчими агентствами (наприклад, Європейське екологічне агентство, Європейська фундація з покращення умов життя та праці та ін.). Другий спосіб - спільне управління - полягає у делегуванні повноважень щодо виконання бюджету державам-членам ЄС. Комісія та держави-члени зобов'язані дотримуватися принципів ефективного фінансового управління, прозорості процедур та недискримінації, запроваджувати ефективні системи контролю і аудиту використання бюджетних коштів. Виконання бюджету за допомогою третього способу - через непряме управління бюджетом-здійснюється через делегування виконавчих повноважень органам влади третіх країн або іншим структурам, заснованим у цих країнах та міжнародним організаціям.

На практиці ж більше половини усіх видатків спільного бюджету ЄС розподіляються через Структурні та Інвестиційні фонди (далі - ЄСІФ), участь у яких беруть держави-члени та Комісія, тобто шляхом спільного виконання бюджету.

Правовою підставою діяльності ЄСІФ є положення Розділу XVIII ДФЄС. Відповідно до ст. 174 ДФЄС, з метою сприяння загальному гармонійному розвиткові Союз розробляє та провадить дії, що ведуть до зміцнення його економічної, соціальної та територіальної згуртованості. Зокрема, Союз спрямовує свою діяльність на зменшення диспропорцій між рівнями розвитку різних регіонів та відсталості регіоні, що перебувають у найменш сприятливих умовах. Серед зазначених регіонів особливу увагу слід приділяти сільській місцевості, територіям під впливом промислової трансформації, регіонам, що страждають від суворих та постійних природних або демографічних вад, таким як регіони крайньої півночі з дуже низькою щільністю населення, а також острівним, прикордонним та гірським районам.

Стаття 175 ДФЄС передбачає, що держави-члени здійснюють та узгоджують свої економічні політики в такий спосіб, щоб додатково досягти цілей, встановлених в статті 174. Визначення та реалізація політик та дій Союзу та запровадження внутрішнього ринку враховують цілі, зазначені у статті 174, та сприяють їхньому досягненню. Союз також підтримує досягнення цих цілей, діючи через структурні фонди (Європейський сільськогосподарський фонд управління та гарантій - Секція управління; Європейський соціальний фонд; Європейський фонд регіонального розвитку), Європейський інвестиційний банк та інші існуючі фінансові інструменти.

ЄСІФ становлять собою окрему організаційну-правову форму - це спеціальні фінансові інститути, за допомогою яких здійснюється розподіл видатків у межах таких категорій БФП, як «Економічне, соціальне та територіальне гуртування» та «Сталий розвиток: Природні ресурси». Однією з особливостей ЄСІФ є їх цільовий характер, визначений відповідними Регламентами.

Структурних та інвестиційних фондів усього п'ять:

• найбільший, Європейський фонд регіонального розвитку, засновано 1975 року. Його завданням є допомога в усуненні основних регіональних дисбалансів у Союзі шляхом участі у розвитку та структурному пристосуванні регіонів, чий розвиток відстає, та в переорієнтації промислових регіонів, що занепадають. Європейський фонд регіонального розвитку підтримує розвиток інфраструктури, інвестує в створення нових робочих місць, переважно в сферах досліджень та інновацій, інформаційних та комунікативних технологій, малого і середнього підприємництва, та підтримує проекти, що сприяють переходу до низьковуглецевої економіки;

• Європейський соціальний фонд, найстаріший зі структурних фондів, заснований 1958 року згідно з Римським договором про заснування Європейського економічного співтовариства, виступає головним фінансовим інструментом ЄС в галузі зайнятості. Серед завдань фонду - покращення можливостей працевлаштування, посилення соціальної інтеграції, боротьба з бідністю, сприяння розвитку освіти та професійних навичок серед громадян ЄС. Спрямовує допомогу через стратегічні довготермінові програми, які сприяють вдосконаленню та модернізації робочої сили в регіонах ЄС, зокрема відсталих;

• Європейський фонд гуртування створений 1993 року для подальшого зміцнення структурної політики Спільноти. Завдання Фонду гуртування полягає у фінансуванні розвитку транспортної інфраструктури та екологічних проектів. Він призначений тим країнам, де ВНП на душу населення становить менш ніж 90% від середнього в Союзі. Відповідно до БФП на 2014-2020 роки, з цього Фонду здійснюється фінансування програм та заходів таких держав, як Болгарія, Хорватія, Кіпр, Чеська республіка, Естонія, Греція, Угорщина, Литва, Латвія, Мальта, Польща, Португалія, Румунія, Словаччина і Словенія;

• Європейський сільськогосподарський фонд для розвитку сільської місцевості є фінансовим інструментом спільної сільськогосподарської політики. Завдання фонду полягають у сприянні конкурентоспроможності сільського господарства, забезпечення сталого управління природними ресурсами, та досягнення збалансованого територіального розвитку сільської економіки та громад, включаючи створення нових робочих місць і підтримку зайнятості;

• Завданням Європейського морського та рибальського фонду є інвестиційна підтримку сталого рибальства та аквакультури, упорядкування та модернізація обладнання й матеріалів для галузі, створення нових робочих місць та диверсифікація економіки залежних від риболовлі регіонів.

Іншою ж специфічною рисою ЄСІФ є непов'язаність виділених асигнувань з цих фондів з конкретними джерелами доходів бюджету ЄС, адже згідно принципу універсальності, закріпленого ст. 59 ФР, неприпустимо прив'язувати конкретні статті видатків до конкретних статей доходів. Усі доходи та видатки повною мірою включаються до бюджету ЄС без будь-якої прив'язки між собою.

Для отримання належного фінансування програм та заходів в межах ЄСІФ, держави-члени зобов'язані розробити та прийняти «стратегічні плани з пріоритетами інвестицій» (strategic plans with investment priorities). Такі «угоди про партнерство» укладаються шляхом проведення переговорів на різних рівнях між Комісією та державами-членами за участю центральних та місцевих органів влади, органів місцевого самоврядування та громадянського суспільства.

Варто зазначити, що бюджетні видатки ЄС є також одним із фінансових ресурсів боротьби з різноманітними викликами та кризами. Наприклад, у зв'язку із загостренням боргової кризи у Греції та фактичним входженням країни у стан технічного дефолту 1 липня 2015 року через неможливість здійснення додаткових платежів за кредитами Міжнародного валютного фонду, вже 12-13 липня у Брюсселі відбувся саміт глав держав та урядів 19-ти держав - членів Єврозони та саміт лідерів усіх 28 держав - членів ЄС. За результатами роботи Євросаміту прийнято рішення про надання фінансової допомоги Греції в обмін на проведення реформ.

З огляду на це, Європейська Комісія виділить більше 35 млрд євро з бюджетних коштів ЄС для відновлення грецької економіки за умови виконання грецьким урядом домовленостей, досягнутих за результатами Євро саміту. Ці кошти Греція отримає протягом програмного періоду 2014-2020 рр.: 20 млрд євро розподілятимуться через ЄСІФ, а 15 млрд - через сільськогосподарські фонди.

Також 5 березня 2014 року Комісія затвердила великий пакет фінансової допомоги для України з метою підтримки економічних та політичних реформ в нашій державі. Насправді, починаючи з 2007 року бюджетом ЄС вже традиційно передбачається надання фінансової допомоги Україні в рамках політики Східного партнерства. Звісно, правові засади такої підтримки ЄС Україні потребують подальшого докладного та ретельного вивчення. фінансовий правовий бюджет євросоюз

З огляду на вищезазначене, можна дійти до висновків, що правове регулювання розподілу бюджетних видатків ЄС здійснюється за допомогою цілої низки актів первинного та вторинного права. Однак серед джерел правового регулювання найбільшу роль відіграють БФП та щорічні бюджети, де видатки ЄС класифікуються за розділи, підрозділи, статті та пункти.

Головну роль у забезпеченні своєчасного, повного та безперервного фінансування передбачених багаторічною фінансовою програмою та бюджетом заходів відіграє Комісія. Фінансовим регламентом передбачено три шляхи виконання бюджету Комісією, однак, майже 80% видатків бюджету ЄС розподіляються через Європейські структурні та інвестиційні фонди, які являють собою цільові фінансово-правові інструменти, спрямовані на зменшення розриву в розвитку між різними регіонами та країнами Європейського Союзу і досягнення економічної та соціальної згуртованості. Участь у діяльності Європейських структурних та інвестиційних фондів беруть також держави-члени шляхом укладання відповідних угод про партнерство з Комісією.

Размещено на Allbest.ru