Доктринальне тлумачення функцій адміністративного права: сучасні тенденції та перспективи розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

Доктринальне тлумачення функцій адміністративного права: сучасні тенденції та перспективи розвитку

Сучасний розвиток української держави нерозривно пов'язаний зі змінами, що відбуваються в політиці, економіці, соціальній сферах. Модель побудови правової, демократичної держави обумовлює необхідність детального дослідження функцій права, оскільки саме вони розкривають складну взаємодію напрямів впливу права на соціум та є базовим елементом ефективності права в цілому. У функціях права відображаються потреби суспільного розвитку, вони є наслідком законодавчої політики та концентрують у собі відповідні потреби, трансформуючи їх у позитивне право, публічні обов'язки, суспільні інтереси. Наукові розробки в черговий раз доводять необхідність та актуальність вивчення базових теоретичних понять, які не тільки забезпечують обґрунтований фундамент безпосередньо правової теорії, а й впливають на розробку категоріально-понятійного апарату певної галузі права, що створює можливість сформувати напрями її ефективного правового впливу на суспільні відносини. У статті приділена увага тенденціям сучасного доктринального тлумачення терміну «функції адміністративного права», проаналізовані основні досягнення вітчизняної адміністративно-правової науки з питань їх класифікаційного розподілу та системного аналізу. Дослідження функції адміністративного права не стало традиційним для сучасної наукової та навчальної літератури - як і в радянський період розвитку адміністративного права, відбувається їх ототожнення із метою та завданнями; відсутнє дослідження теорії функцій адміністративного права як системи; активізуються наукові дослідження функцій державного управління; проводяться наукові розвідки щодо функцій як елементу адміністративно-правового механізму; спостерігається лише певна увага до окремих функцій адміністративного права в рамках інших дисертаційних досліджень. До сьогодні інститут функцій адміністративного права залишається поза увагою вчених-адміністративістів, які не вносять його до інститутів загального адміністративного права, обмежуючись стандартною «матрицею» сучасних навчальних посібників - поняття, предмет, метод, система, принципи та джерела, мета та завдання адміністративного права.

Історіографія еволюції адміністративно-правової доктрини при розробці проблеми теорії функцій адміністративного права, на жаль, свідчить про її недостатню дослідженість, що, у свою чергу, не дозволяє виділити та обґрунтувати специфіку основних етапів розвитку адміністративно-правової доктрини у зазначеній сфері, а надає можливість лише схарактеризувати так звані фрагментарно-мозаїчні «сплески» уваги у вітчизняній та зарубіжній адміністративно-правовій науці, що певним чином пояснюється складністю, мобільністю та поліструктурністю адміністративного права, особливостями його розвитку, постійною зміною векторів у регулюванні суспільних відносин.

З 90-х років ХХ століття розпочинається формування нової вітчизняної адміністративно -правової доктрини, що було обумовлено політичними, соціальними, економічними, культурними та іншими чинниками розвитку правової системи країни в цілому. Як далекоглядно зазначав В. Авер'янов, «інноваційні аспекти розвитку адміністративного права пов'язані з основними напрямами радикального оновлення вітчизняної адміністративно-правової доктрини, що має бути покладено в основу модернізації існуючих та запровадження нових інститутів адміністративного права, відповідної практики правозастосування» [1, с. 8]. Окреслюючи нові риси предмету українського адміністративного права, вчений робить важливий висновок щодо трансформації його функціонального призначення, адже суспільна роль адміністративного права втрачає суто «управлінський» (і тим більше «суто юрисдикційний») характер та набуває рис «обслуговуючих», точніше «публічно-сервісних» (від англ. to serve - служити). Розробляючи новий підхід до розуміння сутності та суспільного призначення адміністративного права, В. Авер'янов застерігає, що виокремлення «публічно-сервісної» складової не має на меті автоматично знецінити значення і досі важливого місця «управлінської» характеристики адміністративного права. Ідеться лише про уточнення цього місця в адміністративно-правовій доктрині шляхом зміщення переважаючого акценту з категорії «державне управління» на категорію «забезпечення пріоритету прав людини», яка і повинна стати базовою та домінуючою у згаданій доктрині. У свою чергу, «публічно-сервісне» призначення адміністративного права охоплює такі його функції, як правозабезпечувальна (спрямована на забезпечення реалізації прав та обов'язків громадян) та правозахисна (спрямована на захист і поновлення порушених суб'єктивних прав громадян) [2, с. 279-280].

Серед напрацювань вітчизняних вчених-адміністративістів новітнього періоду не дістали належного теоретичного обґрунтування концептуальні питання розвитку та вдосконалення функцій адміністративного права, яким приділяється фрагментарна увага, що слід вважати суттєвою прогалиною, що потребує свого усунення. Окреслюючи деякі проблеми соціального призначення адміністративного права України, професор Н. Нижник справедливо наголошує на необхідності теоретичного осмислення нових реалій, що склались у вітчизняній правовій системі, доцільності визначення оптимальних рамок функціонування та розвитку сучасного права в цілому й адміністративного зокрема, адже, на її думку, якщо цих меж не встановити, далі буде йти загроза переродження, знецінення та неефективності адміністративного права [3, с. 187-188].

Дослідження функцій адміністративного права не стало традиційним для сучасної наукової та навчальної літератури - як і в радянський період розвитку адміністративного права, відбувається їх ототожнення із метою та завданнями; відсутнє дослідження теорії функцій адміністративного права як системи; активізуються наукові дослідження функцій державного управління; проводяться наукові розвідки щодо функцій як елементу адміністративно-правового механізму; спостерігається лише певна увага до окремих функцій адміністративного права в рамках інших дисертаційних досліджень. До сьогодні інститут функцій адміністративного права залишається поза увагою вчених- адміністративістів, які не вносять його до інститутів загального адміністративного права, обмежуючись стандартною «матрицею» сучасних навчальних посібників - поняття, предмет, метод, система, принципи та джерела, мета та завдання адміністративного права (І. Гриценко, Р.Мельник,

А.Пухтецька, С. Мосьондз, О. Кузьменко, І. Пастух, М. Плугатир, М. Співак, С. Алфьоров, С. Ващенко, М. Долгополова, А. Купін та інші) [4-7]. Процеси кардинальної політичної, економічної та соціальної трансформації, що відбуваються в Україні, актуалізують проблеми трансформацій функціонального змісту державного управління, що знаходить своє висвітлення в сучасних дослідженнях у галузі адміністративного права. Питанням функцій державного управління приділено достатньо уваги з точки зору як їх характеристики, так і переліку та класифікації, що було висвітлено в дисертаціях В. Малиновського «Оптимізація функцій органів виконавчої влади України: теоретико - методологічні засади» (2002 р.), В. Гаращука «Теоретико-правові проблеми контролю та нагляду у державному управлінні» (2003 р.), А. Волощука «Теоретико-правові аспекти реалізації державного управління в умовах демократизації політичної системи (2004 р.)», О. Крупчан «Організація виконавчої влади в Україні» (2012 р.), Є. Білокур «Функції державного управління: поняття, особливості, правове регулювання» (2015 р.) та ін. Окремі аспекти багатопланової проблематики функціонування органів місцевого самоврядування стали предметом дослідження багатьох вітчизняних науковців, зокрема В. Авер'янова, О. Андрійко, Ю. Битяка, В. Борденюка, А. Васильєва,

І.Голосніченка, Є. Додіна, В. Колпакова, І.Ковбас, В. Кравченка, М. Корнієнка, В. Опришка, М. Пітцика, В. Погорілка, а також того російських учених Г. Атаманчука, Ю. Козлова, Ю. Тихомирова, В. Чиркіна, В. Юсупова та ін.

Розглядаючи принципи та функції адміністративно-правового регулювання податкових правовідносин. В. Теремецький зазначає, що в сучасних умовах кардинальних соціальних перетворень, ускладнення господарського та соціально-культурного життя адміністративне право виконує цілу низку найважливіших функцій адміністративно-правового регулювання в регламентації податкової сфери. Вчений виділяє такі основні групи функцій:

1) функція визначення та встановлення загальних принципів правового регулювання податкових відносин, тобто визначення «правил гри» - розроблення законів, нормативних актів;

2) функція забезпечення розбудови і функціонування єдиної, внутрішньо узгодженої та стабільної системи оподаткування - ця функція спрямована на створення та забезпечення ефективного функціонування необхідних правових механізмів взаємодії всіх елементів податкової системи за допомогою відповідних адміністративно-правових засобів (функція оптимального виваженого податкового регулювання, функція збалансування публічних і приватних загальнодержавних та регіональних інтересів, функція регулювання розвитку різних галузей народного господарства, суспільного виробництва);

3) функція контролю [8, с. 88-89].

На думку Є. Курінного, функціональна спрямованість є додатковим критерієм для визначення нової властивості адміністративно-правових відносин. Підтримуючи традиційний поділ спеціально- юридичних функцій на регулятивні та охоронні, вчений звертає увагу на багатовекторне функціональне призначення адміністративного права, зазначаючи, що у переважній більшості галузей права може домінувати лише одна із зазначених функцій (наприклад, у конституційному, фінансовому, земельному праві - регулятивна, норми кримінального права забезпечують виконання охоронної функції). Регулятивна, охоронна та виховна функції, на думку вченого, - головні функції адміністративного права. Така особливість пояснюється феноменом архітектоніки адміністративного права, відносини якого формуються з двох основних складових: блоку державного й комунального управління (владно-управлінської діяльності) та блоку адміністративно-правового захисту. Відносини адміністративного права можуть реалізовуватись у рамках власного повноцінного функціонального циклу, який поєднує регулятивний та охоронний етапи. Це дозволяє забезпечувати автономність адміністративного права, його тривале функціонування без відчутної залежності від норм інших галузей права [9, с. 39]. У своїй праці «Реформування українського адміністративного права: декілька тез про сутність процесу» вчений зазначає, що суспільна роль оновленого українського адміністративного права полягає у здійсненні повної та всебічної правової регламентації нормативно-правового закріплення та реалізації державної політики на основі об'єктивно існуючих суспільних потреб. Він дійшов висновку, що сприйняття адміністративного права як права державної політики - це суттєве підвищення планки та відповідних вимог до цієї галузі права. Як свідчить практика, гідної альтернативи адміністративному праву у сфері нормативно-правової регламентації, організації та діяльності переважної більшості публічних адміністрацій, на які покладені державно-політичні функції, не існує. Переважно адміністративно- правовими нормами забезпечується безпосередня організація та повсякденне функціонування державних інститутів [10, с. 10-11]. Колектив авторів підручника «Адміністративне право» (2008 р.). розглядаючи суть адміністративного права як галузі публічного права, зазначають, що її можна визначити і через функції, які воно здійснює. Під функціями адміністративного права розуміють основні напрями адміністративно-правового впливу на відносини, що виникають у сфері публічного адміністрування та здійснення адміністративно-сервісної діяльності суб'єктами публічної адміністрації, а також у сфері охорони громадського порядку з метою їхнього упорядкування. Приєднуючись до традиційного поділу функцій адміністративного права, вони виділяють регулятивну (полягає у визначенні основних прав та обов'язків суб'єктів публічної адміністрації, визначенні правил поведінки інших учасників адміністративно-правових відносин, а також упорядкуванні відносин щодо публічного адміністрування адміністративно-політичної, соціально- культурної та економічної сфер суспільного життя) та охоронну (полягає у встановленні заходів адміністративного примусу, спрямованих на запобігання, припинення правопорушень, а також забезпечення притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності та встановленні адміністративно-правових режимів з метою захисту публічних інтересів у процесі здійснення публічного адміністрування) функцій [11, с. 9].

Т. Коломоєць, В. Колпаков, О. Кузьменко, аналізуючи основні досягнення адміністративно -правової науки, сучасного адміністративного законодавства, вважають, що функціями адміністративного права є:

1) правовиконавча. Адміністративне право - юридична форма: а) реалізації публічних інтересів у суспільній практиці; б) діяльності публічної адміністрації у сфері названих вище інтересів;

2) правотворча. Адміністративне право наділяє суб'єктів публічної адміністрації повноваженнями з адміністративної нормотворчості;

3) організаційна. Ця функція визначається організаційним характером діяльності публічної адміністрації, що постійно «підтримується» нормами адміністративного права;

4) правоохоронна. Адміністративне право забезпечує охорону та захист інтересів своїх суб'єктів, що визнані публічними [12, с. 108-109; 13, с. 41].

Дану позицію, окреслюючи функції адміністративного права, підтримують автори навчального посібника «Адміністративне право: актуальні питання та інноваційні ідеї» С. Пєтков, Н. Армаш, Є. Соболь, які паралельно з цим не зовсім вдало намагаються збагатити теорію функцій адміністративного права та тлумачать термін «функція», обмежуючи його лише діяльністю будь-яких державних органів незалежно від їхньої мети. На думку вчених, функціонувати - значить діяти, бути в дії, виконувати обов'язки. Функція - це і обов'язок, і коло діяльності, і призначення. Функція управління як поняття - це певний напрям спеціалізованої діяльності виконавчої влади, зміст якої характеризується однорідністю та цільовою спрямованістю [14, с. 46]. Не зовсім логічним видається такий підхід до загальновідомих теоретико-правових конструкцій, а також незрозумілим є виділення функції управління в контексті розгляду функцій адміністративного права.

О.Миколенко запропонував поняття «функція» розглядати як єдність трьох самостійних понять - «цілі», «засоби досягнення цих цілей» та «результат, який був отриманий і який повинен відповідати поставленим цілям». Якщо результат не відповідає поставленим цілям, то функція вважається нереалізованою. На думку вченого, під функцією слід розуміти не «основні напрями впливу», як це пропонується в юридичній літературі, а «відповідність отриманого результату поставленим цілям та використаним засобам». Тоді функції адміністративного права як галузі права - це відповідність правового стану, який склався у суспільстві в результаті адміністративно-правового регулювання, цілям та засобам адміністративно-правового регулювання. Критикуючи дослідження функцій адміністративного права як галузі права, вчений акцентує увагу на тому, що вони не повинні зводитись лише до визначення та класифікації, а показувати причини, чому та чи інша функція так і не була в достатній мірі реалізована на практиці та що необхідно надалі зробити для забезпечення її реалізації [15, с. 39]. Антропологічний вимір правозабезпечувальної та правозахисної функції адміністративного права розглядає Ю. Юринець, акцентуючи увагу на тому, що «адміністративне право - це ПРАВО, а не набір інструкцій для чиновників. Відображаючи взаємини суспільства і влади, воно повинно, у першу чергу, вирішувати питання обмеження влади, забезпечуючи права громадян. Звідси закономірно виникають правозабезпечувальна та правозахисна функції адміністративного права» [16, с. 72]. Функції адміністративно-правових норм досліджує С. Мосьондз, поділяючи їх на основні (організація та регулювання управлінських відносин, забезпечення реалізації громадянами та громадськими організаціями своїх конституційних прав, захист права громадян і громадських об'єднань у сфері державного управління) та додаткові (забезпечення ефективності діяльності органів виконавчої влади та інших органів державного управління, виховна функція, взаємодія з нормами інших галузей права) [17, с. 36].

Представники зарубіжної правової науки теж сформулювали низку оригінальних підходів до розуміння проблем функцій адміністративного права. Так, китайський професор Ло Хаоцай у нарисі «Теорія рівноваги:засади сучасного адміністративного права», обґрунтовує необхідність застосування «теорії рівноваги» як основного змісту адміністративного права, адже саме так, на думку вченого, можливе як стимулювання адміністративної ініціативи, так і одночасна активна участь керованих суб'єктів права [18, с. 314]. Досліджуючи теоретичні основи сучасного китайського адміністративного права, вчений акцентує увагу на тому, що наприкінці 80 -х років на теоретичному рівні недостатньо дослідженими залишаються фундаментальні питання «що таке адміністративне право», «які функції виконує адміністративне право» та «якою має бути система адміністративного права» [18, с. 78]. Відсутність загального підходу приводить до різновекторного розуміння адміністративного права серед вчених-юристів, урядових чиновників та суддів. Перша концепція, так звана «теорія підпорядкування», на думку вченого, обумовлена впливом правової ідеології Радянського Союзу та китайської традиційної правової доктрини і політичної культури, зводиться до розуміння адміністративного права як права, що сприяє ефективному управлінню та забезпечує його. Ця «теорія підпорядкування» дотримується швидше дозвільного, ніж заборонного підходу до виконавчої влади у процесі управління та є обмеженою, адже майже не згадує про захист прав людини, підкреслюючи важливість виконавчої влади, вимагаючи підвищення ефективності управління в галузі адміністративного права. Друга ж концепція, так звана «теорія контролю влади», тлумачить адміністративне право як право, яке контролює адміністративну владу, захищає права людини від порушень з боку уряду та обов'язково здійснюється незалежною судовою владою. Контроль за виконавчою владою зводиться до суворого обмеження функцій уряду: його роль зводиться до функцій «поліцейського», що забезпечує рамки, у яких громадяни можуть діяти вільно. Такий підхід також вбачається вченому «надмірно оптимістичним розумінням функцій адміністративного права англо-американської правової традиції» [18, с. 78].

На думку професора Ло, обидва підходи до адміністративного права є спірними, адже «якщо розглядати адміністративне право тільки як інструмент забезпечення підпорядкування, то виконавчою владою можна зловжити, що, у свою чергу, призведе до порушення прав людини задля задоволення публічного інтересу. Якщо ж розглядати адміністративне право як право, що контролює публічну владу, тоді функції адміністративного права в сучасному суспільстві неможливо обмежувати тільки лише контролем над владою. Навіть у суспільстві, де адміністративне право сприймається суто як «право, що контролює адміністративну владу», вчені -юристи переглядають цей традиційний підхід у зв'язку з посиленням адміністративної функції держави» [18, с. 78-79]. Наголошуючи на «теорії рівноваги» як альтернативній пізнавальній моделі адміністративного права, професор Ло підтримує її базову тезу: «виконавча влада» та «права людини» не є взаємовиключними поняттями, кожне з них може продовжувати розвиток, не жертвуючи іншим. Саме «теорія рівноваги» в адміністративному праві дозволяє переглядати, на думку вченого, фундаментальні питання сучасного адміністративного права, такі як функції, основні цінності, базові концепції та рамки. Важливі висновки робить автор про функції адміністративного права, коли зазначає наступне: «Виконавча влада і права людини повинні та можуть знаходитися в балансі, що і передбачено адміністративним правом. Якщо виконавчу владу і права людини «примирити» одне з одним, як стверджують теоретики політики і права, то зрозуміло, що основною функцією адміністративного права стане їх погодження та виявлення взаємної вигоди з метою сприяння розвитку економіки та суспільства» [18, с. 323]. Цю тезу підтримує російський вчений А. Дьомін, зазначаючи, що, якщо звести адміністративне право до «основної функції» погодження, це призведе до позбавлення адміністрації всієї повноти влади та можливості виконувати свою координуючу роль у відносинах виробництва та споживання, залишаючись владою тільки виконавчою [18, с. 323-324]. Перспективний розвиток сучасного адміністративного права Ло Хаоцай вбачає у тому, що адміністративне право, як і раніше, повинно приділяти значну увагу регулюванню та контролю влади з точки зору її раціональності, а також, враховуючи соціальні трансформації, збільшення масштабів соціальної участі в процесі управління.

Аналіз останніх дисертаційних досліджень дозволяє виділити певні тенденції розвитку наукової думки. Історіографія еволюції адміністративно-правової доктрини при розробці проблеми теорії функцій адміністративного права, на жаль, свідчить про її недостатню дослідженість, що, у свою чергу, не дозволяє виділити та обґрунтувати специфіку основних етапів розвитку адміністративно - правової доктрини в зазначеній сфері, а надає можливість лише схарактеризувати так звані фрагментарно-мозаїчні «сплески» уваги у вітчизняній та зарубіжній адміністративно-правовій науці, що певним чином пояснюється складністю, мобільністю та поліструктурністю адміністративного права, особливостями його розвитку, постійною зміною векторів у регулюванні суспільних відносин.

Таким чином, вищезазначене надає можливість зробити наступні висновки: по-перше, дослідження функціонального призначення адміністративного права не стало традиційним для новітньої наукової та навчальної літератури, бо відсутні фундаментальні безпосередні тематичні дослідження функцій адміністративного права; по-друге, у сучасних доктринальних дослідженнях і до сьогодні спостерігається помилкове ототожнення функцій, задач, завдань та мети адміністративного права; по- третє, приділяється увага окремим функціям адміністративного права з урахуванням вимог часу (прослідковується тенденція розвитку досліджень функцій адміністративного права, як-от охоронна, регулятивна, функція правосуддя, публічно-сервісна), але комплексне системне дослідження функцій адміністративного і до цього часу відсутнє, що, у свою чергу, обумовлено таким дискусійними питаннями адміністративного права, як предмет та система. Такий стан справ не може бути визнаний задовільним, адже, як справедливо зазначає Ю. Битяк, «створення сучасної теорії адміністративного права вимагає уточнення його соціальної ролі і призначення, предмета і завдань, уточнення його понять, системи і структури» [3, с. 167]. Формування сучасної теорії функцій адміністративного права, її комплексна розробка - це не тільки вимога подальшого розвитку наукового фундаменту галузі адміністративного права, але й один із основних векторів, обумовлених «Переліком перспективних напрямів кандидатських і докторських дисертацій за юридичними спеціальностями» (рішення президії Національної академії правових наук України від 18.10.2013 № 18/11) та «Пріоритетними напрямами розвитку правової науки на 2011-2015 роки», що затверджені Постановою загальних зборів Національної академії правових наук України №14-10 від 24.09.2010 р.

Література

адміністративний право доктрина

1. Авер'янов В.Б. Адміністративне право України : доктринальні аспекти реформування /В.Б. Авер'янов // Право України. - 1998. - № 8. - С. 8-13.

2. Авер'янов В.Б. Вибрані наукові праці / упорядники : Андрійко О.Ф. (керівник колективу),П. Нагребельний, Л.Є. Кисіль, Ю.С. Педько, В.А. Дерець, А.А. Пухтецька, А.В. Кірмач, Л.В. Люлька ; за заг. ред. Ю.С. Шемшученка, О.Ф. Андрійко. - К. : Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2011. - 448 с.

3. Правова доктрина України : у 5 т. - Т. 2 : Публічно-правова доктрина України / Ю.П. Битяк, Ю.Г. Барабаш, М.П. Кучерявенко та ін. ; за заг. ред. Ю.П. Битяка. - Х. : Право, 2013. - 864 с.

4. Загальне адміністративне право : підручник / [І.С. Гриценко, Р.С. Мельник, А.А. Пухтецька та ін.] ; за заг. ред. І.С. Гриценка. - К. : Юрінком Інтер, 2015. - 568 с.

5. Адміністративне право України (у схемах та коментарях) : навч. посібник / Р.С. Мельник,

B. О. Мосьондз ; за ред. Р.С. Мельника. - К. : Юрінком Інтер, 2015. - 344 с.

6. Адміністративнеправо. Загальна частина (альбом схем) : навчальний посібник /

O.В. Кузьменко, І.Д. Пастух, М.В. Плугатир, М.В. Співак. - К. : «Центр учбової літератури», 2015. - 233 с.

7. Адміністративнеправо. Загальна частина : навчальний посібник / С.М. Алфьоров,

С.В. Ващенко, М.М. Долгополова, А.П. Купін. - К. : «Центр учбової літератури», 2011. - 216 с.

8. Теремецький В.І. Принципи та функції адміністративно-правового регулювання податкових відносин / В.І. Теремецький // Право і безпека. - 2011. - № 4 (11). - С. 85-89.

9. Курінний Є.В.Адміністративне право України : тенденції трансформації в умовах реформування : навчальний посібник / Є.В. Курінний. - Дніпропетровськ : Юридична академія МВС України, 2002. - 92 с.

Размещено на Allbest.ru