Адміністративний нагляд органів виконавчої влади як предмет системного аналізу: особливості здійснення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Одеський державний університет внутрішніх справ

АДМІНІСТРАТИВНИЙ НАГЛЯД ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ЯК ПРЕДМЕТ СИСТЕМНОГО АНАЛІЗУ: ОСОБЛИВОСТІ ЗДІЙСНЕННЯ

Денисова А.В., к. ю. н.,

доцент кафедри адміністративного права

та адміністративного процесу

Стаття спрямована на встановлення особливостей застосування системного аналізу як методологічного підходу до дослідження проблеми адміністративного нагляду органів виконавчої влади. Такі особливості полягають у врахуванні предмету системного аналізу, що позначається на змісті положень, сформульованих за результатами здійснення системного аналізу. системний аналіз адміністративний нагляд

Ключові слова: адміністративний нагляд, органи виконавчої влади, системний аналіз, суб'єкт адміністративного нагляду, державна влада.

Статья посвящена определению особенностей применения системного анализа как методологического подхода к исследованию проблемы административного надзора органов исполнительной власти. Такие особенности состоят в учёте предмета системного анализа, который влияет на содержание положений, сформулированных по результатам системного анализа.

Ключевые слова: административный надзор, орган исполнительной власти, системный анализ, субъект административного надзора, государственная власть.

The article aims to establish features of system analysis application as a methodological approach to the study of Executive power bodies administrative supervision problem. Such features include the consideration of the system analysis subject, which affects the content of the provisions which are formulated according to the results of the system analysis.

Key words: administrative supervision, ехесШ^е power bodies, system analysis, administrative supervision subject, government.

Постановка проблеми. Застосування системного підходу до наукового пізнання правових явищ передбачає проведення системного аналізу, інструментарій якого розглядається як методологія з'ясування та упорядкування (або структурування) проблеми. Необхідність проведення системного аналізу проблеми адміністративного нагляду об'єктивується суспільно-політичними процесами, що відбуваються в Україні і проявляються в новелізації чинного законодавства, правових доктрин. Указане безпосередньо стосується доктрини контролю та нагляду, яка має розвиватись на шляху впровадження новітніх тенденцій гармонізації та глобалізації у світі. Проте в чинному законодавстві України наявні закони, які прийняті ще в 1990-х роках, і концепція яких потребує оновлення. Зокрема, Закон України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» [1] прийнятий ще в 1994 році, а поняття адміністративного нагляду охоплює не тільки контроль, а і заходи профілактичного та виховного характеру, які застосовуються до конкретної категорії осіб.

Проблема сутності і змісту адміністративного нагляду органів виконавчої влади потребує поглибленого теоретико-методологічного аналізу, зважаючи на її соціально-правовий характер та значення як запобіжника порушень публічного порядку. У зв'язку зі вказаним системний аналіз цієї проблеми набуває особливого значення, оскільки дозволить виявити найбільш складні питання, які потребують першочергового вирішення.

Ступінь розробленості проблеми. Розкриття сутності методології системного аналізу проблеми адміністративного нагляду органів виконавчої влади спирається, в першу чергу, на напрацювання вчених із філософії, державного управління, присвячені розкриттю особливостей цього методу наукового пізнання: М.С. Кагана, Р.Т. Мухаєва та інших. Також формуванню цілісного уявлення про сутність досліджуваного явища сприятимуть наукові напрацювання вчених у галузі адміністративного права: В.Б. Авер' янова, О.Ф. Андрійко, В.М. Гаращука, Ю.П. Битяка, В.К. Колпакова, О.В. Кузьменко та інших. Також слід звернутись до досліджень, які стосуються змістовних проблем функціонування органів виконавчої влади, зокрема О.М. Синкової.

Мета статті полягає у встановленні особливостей застосування системного аналізу як методологічного підходу до дослідження проблеми адміністративного нагляду органів виконавчої влади.

Виклад основного матеріалу. Системний аналіз являє собою дослідження, за допомогою якого підлягає з'ясуванню мета, ресурси, стратегія діяльності, що піддана такому аналізу, формуються за необхідності альтернативні шляхи вирішення проблеми оптимізації діяльності, що потребує проведення такого аналізу. Однак серед недоліків системного підходу називають його орієнтування на безконфліктність та усталеність розвитку, що на практиці практично не зустрічається [2, с. 26].

Орієнтування на безконфліктність під час формування системи нагляду (за управлінським підходом чи процесуально-процедурним) дозволяє вирішити двоєдине завдання: з одного боку, створюються умови побудови «ідеальної» за даних умов теоретико-право- вої моделі системи нагляду, а з іншого, визначаються конфліктні складові частини вказаної системи, що має превентивне значення для визначення шляхів удосконалення правового регулювання системи. Тож визнання безконфліктності як однієї з ознак системного підходу не завжди можна розглядати як недолік, але й як джерело подальших наукових розвідок та поглибленого пізнання шляхів і напрямків вдосконалення.

На думку М.С. Кагана, існує ряд положень - основ проведення системного аналізу:

1. якщо серед множини елементів можна виділити ті, які є упорядкованими і в сукупності утворюючими ціле, можна вказувати про систему, яка має загальні властивості, відмінні від властивостей кожного елементу, що утворюють систему;

2. системі притаманні такі ознаки, як складність організації та ієрархічна побудова її елементів, функціонування у взаємозв'язку із зовнішніми та внутрішніми чинниками, спроможність до саморегуляції, що відбувається на основі зворотного зв'язку, динаміки трансформації стану за умови збереження якісної визначеності, історія розвитку, що характеризується наявністю закономірностей формування, функціонування та припинення існування;

3. об'єктивність врахування тенденцій історії розвитку системи [3, с.11].

Спираючись на наведені положення системного аналізу, сформульовані М.С. Каганом, щодо предмету дослідження проблеми нагляду можна вказати про доцільність виділення видів нагляду, враховуючи існування специфіки кожного виду за суб'єктами здійснення, предметом, процедурами реалізації. У межах кожного виду нагляду слід сформувати відповідну систему, яка складається з елементів, склад яких за формою однаковий для різних видів, проте відрізняється за змістом.

Так, адміністративний нагляд, здійснюваний поліцією, - правоохоронна діяльність зі спостереження за додержанням законності організаційно не підпорядкованими об'єктами (підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, громадянами), що здійснюється безперервно у зв'язку з виконанням ними спеціальних міжгалузевих норм, правил та вимог, із використанням комплексу адміністративних засобів впливу з метою охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, попередження і припиненням правопорушень, відновлення порушених правовідносин і притягнення винних до відповідальності.

Державний санітарно-епідеміологічний нагляд відповідно до Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24.02.1994 № 4004-ХІІ [4] (далі - ЗУ № 4004-ХІІ) також має правоохоронне спрямування і являє собою здійснюваний уповноваженими органами державної санітарно-епідеміологічної служби контроль дотримання санітарного законодавства, під час якого до порушників можуть бути застосовані заходи, передбачені чинним законодавством. Метою державного санітарно-епідеміологічного нагляду визначено попередження, виявлення, зменшення або усунення шкідливого впливу небезпечних факторів на здоров'я людей (ч.1 ст.39 ЗУ № 4004-Хіі). Відповідно до Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» від 06.04.2000 № 1645-111 [5] та постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про державний санітарно-епідеміологічний нагляд в Україні» від 22.06.1999 № 8358/1999 [6] (далі - ПКМУ № 8358/1999) метою державного санітарно- епідеміологічного нагляду є запобігання, виявлення та припинення порушень санітарного законодавства. Його суб'єктами є головні державні санітарні лікарі, їх заступники, інші посадові особи, а також установи і заклади державної санітарно-епідеміологічної служби в порядку запобіжного та поточного нагляду (п. 5 ПКМУ № 8358/1999).

До елементів різних систем нагляду за управлінським підходом доцільно віднести суб'єкти, об'єкт і зміст. Однак слід підкреслити, що функціонування системи нагляду незалежно від видів нагляду має базуватись на таких основних принципах, як законність, мінімізація дискреційних повноважень, гласність, відкритість, гарантування дотримання прав і свобод громадян.

Виявленню та пізнанню дисфункціональних питань, конфліктів, протиріч, які виникають у суспільному житті взагалі і в системі нагляду зокрема, сприятиме структурно-функціональний підхід, який орієнтований на вирішення практичних завдань. За підходом ідеологів структурно-функціонального підходу (зокрема, Г. Спенсера), поняття «структура» прирівнюється до поняття «організація». Функція розглядається як спроможність здійснювати певні дії, які відповідають основним потребам системи, або коло обов'язків, які виконує соціальний інститут по відношенню до цілого [2, с. 27].

Так, застосування структурно-функціонального підходу до дослідження нагляду дозволяє виявити статусні елементи і групи системи нагляду, які функціонально пов'язані між собою і утворюють цілісне явище. Застосування структурно-функціонального підходу цілком виправдане під час вивчення системи суб'єктів нагляду, виділення їх функцій і зв'язків одне з одним для досягнення загальної мети нагляду. При цьому доцільно вирішувати завдання щодо структури системи нагляду стосовно різних його видів, ураховуючи різні предмети наглядової діяльності та відповідну специфіку її здійснення.

Дослідження сутності нагляду на основі системного підходу зумовлює сприйняття нагляду як надскладної системи, функціонування якої спирається на принципи загальної теорії систем, а сутність сформована, виходячи з принципів відповідної діяльності. Надскладна система нагляду має бути визнана соціальною за сутністю, правовою за формою та історичною за динамікою (генезисом) розвитку.

Система нагляду має дуалістичний характер, оскільки передбачає її аналіз із позицій статики, що не враховує динамічні процеси суспільного буття, розвитку держави і суспільства. За спірною, на перший погляд, тезою містяться положення конкретного змісту, а саме: статика передбачає виділення елементів (підсистем, окремих елементів) системи нагляду та встановлення специфіки взаємозв'язку між елементами (підсистемами, окремими елементами). З іншого боку, має бути врахована динаміка системи нагляду, що випливає з історії її формування та функціонування, сучасними тенденціями трансформації змісту й організаційної побудови системи суб'єктів нагляду (наприклад, замість органів внутрішніх справ повноваження щодо здійснення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі, наділені органи Національної поліції, відповідно Закону України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» від 01.12.1994 №264/94-ВР [1]). Динаміка системи нагляду проявляється і у функціях, які виконують суб'єкти здійснення нагляду, етапах формування і функціонування системи та її ліквідації. Підхід щодо сприйняття системи нагляду як надскладної системи, що має динамічний характер, визначає необхідність здійснення дослідження в наступних аспектах: предметному, функціональному, історичному. Такий тримірний підхід дозволяє охопити як статику, так і динаміку системи нагляду.

Статика системи нагляду знаходить свій вияв у таких її елементах, як окремі підсистеми, що мають бути виявлені, виходячи з відповідності критерію цілісності.

На думку М.С. Кагана, цілісність як властивість розкривається, виходячи з позицій існування наступних умов: необхідної і достатньої. Дотримання визначених умов означає об'єктивність виділених елементів системи, їх відокремленість від помилково виділених, штучних [3, с.12]. При цьому всі виділені елементи мають бути охоплені єдиною метою, а відповідна виділена система є частиною метасистеми, в межах якої вона функціонує [3, с. 13]. Тож, ураховуючи вказаний підхід, можна передбачити формування теоретичної моделі нагляду як елементу соціальної мета- системи контрольно-наглядової діяльності, у зв'язку із чим система нагляду набуває риси вказаної діяльності із певними особливостями, притаманними саме нагляду. Специфіка процесів, які відбуваються в системі нагляду, полягає в тому, що нагляд має здійснюватись із метою гарантування законності і правопорядку за умови дотримання прав і свобод громадян, прав і законних інтересів юридичних осіб, зменшення меж і обсягу застосування дискреційних повноважень (адміністративного розсуду).

За структурно-функціональним підходом дослідження система нагляду передбачає визначення внутрішньої структурної побудови її елементів у функціональному зв'язку між ними. При цьому слід враховувати існування властивості емерджентності, що притаманна тільки системі і полягає в набутті системою властивостей, похідних від властивостей її елементів, що дозволяє забезпечити внутрішню упорядкованість елементів системи та забезпечує її цілісність.

Властивість емерджентності системи нагляду проявляється, в першу чергу, в динаміці побудови системи суб'єктів нагляду та в зміні їх правового статусу. Крім того, властивість емерджентності виявляється у визначенні видів нагляду, певних форм та методів нагляду, юридичних наслідків застосування заходів, передбачених чинним законодавством для порушників загальнообов'язкових правил щодо здійснення нагляду певного виду.

Зокрема, відповідно до ст. 13 ЗУ № 264/94-ВР на органи Національної поліції покладено обов'язок здійснювати контроль щодо адміністративного нагляду. До прийняття Закону України «Про Національну поліцію» від 02.07.2015 № 580-УІІІ [7] відповідною компетенцією були наділені Міністерство внутрішніх справ України, Головне управління Міністерства внутрішніх справ України в Криму, управління внутрішніх справ областей, міст і на транспорті. Зміна системи суб'єктів контролю за здійсненням адміністративного нагляду передбачає зміну і форм, і методів контролю, а також юридичних наслідків контрольної діяльності. Разом із тим звернення до чинного законодавства свідчить, що станом на жовтень 2016 року відсутні зміни до базової Інструкції про організацію здійснення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі [8], якою передбачено наступну систему суб'єктів: головні управління МвС України в Автономній Республіці Крим, містах Києві та Київській області, управління МВС України в областях та місті Севастополі.

Встановлення рівня складності системи постає одним з основних завдань системного аналізу. На думку М.С. Кагана, якщо елементи системи знаходяться на одному рівні, то зв'язок між ними є координаційним, якщо на декількох - має місце субординація. Існує можливість поєднання субординаційного і координаційного зв'язків між елементами системи, завдяки чому структуру можна охарактеризувати як «горизонтальну» чи «вертикальну» [3, с. 13].

Логічно при цьому вказати про наукові напрацювання, присвячені класифікації управлінських відносин. Так, вказувалось про наявність, окрім субординаціних і координаційних відносин, і реординаційних [9, с. 44]. Відповідні відносини виділялись О.М. Синковою під час дослідження проблеми підзвітності в органах виконавчої влади [9].

Висновки дослідниці можуть бути поширені і на дослідження у сфері встановлення сутності нагляду та змісту відповідних правовідносин, а саме виділення субординаціних, координаційних і реординаційних зв'язків у межах системи суб'єктів нагляду.

Узагальнення методологічних підходів до аналізу нагляду дозволяє зазначити про доцільність характеристики системи суб'єктів нагляду в наступних аспектах:

1. структурно-функціональному, що передбачає вирішення ряду питань стосовно структурної побудови системи суб'єктів, наявності функціональних зв'язків між елементами цієї системи, що передбачає вирішення питань об'єктивності і достатності їх компетенції, а також здійснення характеристики зв'язків між елементами системи суб'єктів як ззовні, так і у внутрішній структурній побудові - субординаційних, координаційних і реординаційних;

2. синергетичному, що передбачає дослідження системи суб'єктів із врахуванням впливу на її функціонування зовнішніх і внутрішніх чинників, спроможності до самоорганізації і саморозвитку системи, динаміки функціонування, що характеризується зміною фаз стабільності і конфліктності;

3. відповідальному, що полягає у встановленні наявності чи відсутності відповідальності суб'єктів нагляду за порушення правового режиму законності під час реалізації публічно-владних повноважень, визначення об'єктивної необхідності певного виду юридичної відповідальності, визначення законодавчої можливості бути стороною в публічно-правових спорах, предмет яких стосується порушень під час здійснення вказаними суб'єктами владної управлінської функції нагляду.

Невід'ємним аспектом системного аналізу виступає історичний аспект, який здійснюється у двох площинах - генетичній та прогностичній (М.С. Каган). За сутністю генетична площина системного аналізу передбачає висвітлення генези становлення та функціонування системи, а прогностична полягає в прогнозуванні напрямків її подальшого розвитку. На думку М.С. Кагана, основними положеннями прогностичної площини історичного аспекту системного аналізу виступають: а) неоднакове значення для різних галузей знань; б) логічний зв'язок минулого і майбутнього за певними законами розвитку, що визначаються, виходячи із соціального значення системи та особливостей її сучасного стану; в) наукова коректність ключових положень і висновків системного аналізу, які сприймаються як гіпотези [3, с. 15-16].

Прогностична площина системного аналізу нагляду такого аналізу зумовлює вивчення історії становлення системи, визначення тенденцій функціонування системи у взаємозв'язку з чинниками впливу, зовнішніми і внутрішніми, та врахування наявності чи відсутності спроможності до саморозвитку і самовдосконалення. Самодостатність будь-якої соціальної системи є однією з умов її дієвості, а тому аналіз системи нагляду з позицій наявності чи відсутності властивостей до саморозвитку і самовдосконалення є цілком доречним. Разом із тим слід відзначити, що відносно системи нагляду терміни «саморозвиток» і «самовдосконалення» означають, насамперед, об'єктивність існування нагляду, що передбачає встановлення, в першу чергу, ефективності функціонування зазначеної системи за різних умов суспільного розвитку, що може бути здійснене тільки під час дослідження історії нагляду як правового інституту. При цьому обґрунтування положень щодо вдосконалення правового регулювання таорганізації функціонування нагляду здійснюється з урахуванням того, що відповідні пропозиції мають характер наукової гіпотези, яка потребує підтвердження, а тому такі пропозиції є перспективними для подальшої наукової розвідки.

Висновки

Таким чином, застосування системного аналізу до дослідження адміністративного нагляду органів виконавчої влади дозволяє говорити про:

1. наявність різних видів нагляду, у зв'язку із чим у межах загальної системи нагляду доцільно виділяти підсистеми нагляду, відповідні кожному виду нагляду: адміністративному нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі; державному санітарно-епідеміологічному нагляду та ін. Разом із тим кожна підсистема нагляду являє собою окрему систему. Загальна система нагляду є складовою частиною метасистеми контрольно-наглядової діяльності;

2. особливості елементів системи нагляду: суб'єктів, об'єктів і змісту;

3. існування системи суб'єктів нагляду, що верифікуються (визначаються) відповідно до кожної підсистеми нагляду, між якими існують субординаціоні, координаційні та реор- динаційні зв'язки;

4. можливість застосування процесуально-процедурного підходу для виділення правової процедури здійснення різних видів нагляду і відтворення динаміки системи;

5. історію виникнення та функціонування системи нагляду.

Література

1. Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі: Закон України від 01.12.1994 №264/94-ВР // Відомості Верховної Ради України. 1994. № 52 (27.12.94). Ст. 455.

2. Мухаев Р.Т Система государственного и муниципального управления: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственные и муниципальные финансы», «Юриспруденция», «Политология»/ Р.Т. Мухаев. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. 687 с.

3. Каган М.С. Избранные труды в VII томах. Том І. Проблемы методологи / М.С. Каган. Санкт-Петербург: ИД «Петрополис», 2006. 356 с.

4. Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення: Закон від 24.02.1994 року №4004-Х11 // Відомості Верховної Ради України. 1994. № 27. Ст. 218.

5. Про захист населення від інфекційних хвороб: Закон України від 06.04.2000 № 1645-Ш // Відомості Верховної Ради України. 2000. № 29 (21.07.2000). Ст. 228.

6. Про затвердження Положення про державний санітарно-епідеміологічний нагляд в Україні: Постанова Кабінету Міністрів України від 22.06.1999 № 8358/1999 // Офіційний вісник України. 1999. № 25 (09.07.99). Ст. 1178.

7. Про Національну поліцію: Закон України від 02.07.2015 № 580-УШ // Відомості Верховної Ради України. 2015. № 40-41 (09.10.2015). Ст. 379.

8. Про затвердження Інструкції про організацію здійснення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі: наказ МВС України, Державний департамент з питань виконання покарань від 04.11.2003 №1303/203//0фіційнийвісникУкраїни,2004.-№2(30.01.2004) (частина 2). Ст. 103.

9. Синкова О.М. Підзвітність в органах виконавчої влади: організаційно-правові аспекти / О.М. Синкова. Донецьк: Юго-Восток, 2010. 335 с.

Размещено на Allbest.ru