11

Размещено на http://www.allbest.ru/

Чернівецький юридичний інститут Національного університету

"Одеська юридична академія"

Основи правового регулювання сфери освіти Європейським Союзом

Колесник В.Ю.,

асистент кафедри теорії та історії держави і права

У статті досліджуються основи правового регулювання сфери освіти в рамках Європейського Союзу, зокрема, обсяг його компетенції в даній сфері.

Ключові слова: Європейський Союз, право Європейського Союзу, компетенція ЄС, освітня політика Європейського Союзу, компетенція ЄС у сфері освіти, джерела правового регулювання освіти Європейським Союзом.

Постановка проблеми. Сфера освіти є однією з найважливіших на шляху інтеграції до об'єднаної Європи, більше того, вона є основою для динамічного, сталого розвитку Європейського Союзу (надалі - ЄС, Союз, Спільнота), що передбачено новим стратегічним планом "Європа 2020", відповідно до якого Союзом встановлено досить високі цілі, успіх від досягнення яких впливатиме на майбутнє євроінтеграції. Тому неминуче виникає питання: якими важелями впливу на дану сферу володіє сам Союз, чи має він право та повноваження здійснювати уніфікацію та гармонізацію законодавства? Відповідь на дані запитання можливо отримати, лише з'ясувавши суть та правову природу компетенції ЄС у даній сфері, що прямо визначає повноваження та особливості правового регулювання освіти Союзом.

Усе вище викладене, із урахуванням прагнень України поглиблювати співробітництво із ЄС у освітній сфері, вказує на актуальність дослідження основ правового регулювання освіти Європейським Союзом.

Ступінь розробленості проблеми. Серед вітчизняних та зарубіжних дослідників питанню освітньої політики ЄС та особливостей її реалізації присвячено праці Н. Вільчинської, О. Краєвської, О. Ковальчука, М. Ларионової, О. Локшини, В. Пашкова та ін. Однак, усі вони в основному зводяться до політологічних досліджень, оминаючи при цьому правові аспекти. У даному контексті метою даної статті є дослідження саме основ правового регулювання освітньої сфери в рамках Європейського Союзу.

Викладення основного матеріалу. Одним із найбільш важливих питань на шляху формування наднаціонального утворення Європейського Союзу було питання розмежування повноважень між ним та державами-членами, адже сама організація формувалась шляхом прямого волевиявлення держав та поступки їх прав на користь ЄС. Вирішенню даного питання сприяло введення поняття "компетенції ЄС" та визначення її меж.

Компетенція являє собою загально-правову категорію, що включає сукупність предметів відання та повноважень посадової особи, органа чи організації в цілому [1, с.91]. її не потрібно плутати та ототожнювати з поняттям "повноваження", адже, як слушно зауважує Я. Костюченко, "принципова різниця між цими двома поняттями полягає в тому, що повноваження містять лише зобов'язання суб'єкта та права, необхідні для реалізації цих зобов'язань, у той час як компетенція засвідчує не тільки факт володіння правами, але й реальну можливістю їх використання." [2].

Таким чином, компетенція ЄС - це сукупність прав і повноважень, якими наділена спільнота в різних сферах суспільного життя. За своїм характером компетенція Союзу є владною, адже передбачає повноваження з видання юридично обов'язкових актів як для держав-членів, так і для громадян та юридичних осіб.

За своїм походженням компетенція ЄС є делегованою, адже формується шляхом прямої поступки частини суверенних прав від держав-членів до Союзу [3, с. 196], юридичним джерелом підтвердження чого виступають установчі договори, які носять характер міжнародно-правових актів. У зв'язку із цим, по мірі поглиблення процесів інтеграції та введення нових сфер співпраці, змін зазнавала і компетенція ЄС. Так, якщо спочатку до предметів відання ЄС належала лише вугільна та сталеливарна промисловість (Паризький договір 195І року), то сьогодні - це всі сфери суспільного життя, з єдиною різницею, пов'язаною із обсягом повноважень, що належать Союзу (Лісабонський договір 2007 року).

Держави досить довгий час не могли напрацювати узгоджену позицію щодо сукупності повноважень ЄС, що, перш за все, пов'язано з унікальною правовою природою даної організації, якій притаманні ознаки як державно подібних утворень, так і міжнародних організацій. Окрім того, побоювання держав щодо "більш тісного Союзу" (т. зв. Європейської федерації) гальмували дані процеси. І хоча згодом стала зрозумілою неможливість побудови наднаціональної федеральної держави, що враховуватиме інтереси держав-членів та зберігатиме повноваження їх урядів, дана ідея залишається предметом обговорень і сьогодні [4, с.6]. Тому перші установчі акти не проводили чіткого розмежування повноважень між ЄС та його державами-членами. Не здійснив це розмежування і Маастрихтський договір 1992 року, який створив власне Європейський Союз та запровадив "триопор - ну структуру", де в кожній із опор держави по-різному вирішували питання співпраці [5, с.106]. Лише шляхом тлумачення положень установчих договорів можна було здогадатись про види компетенції ЄС.

Ситуація була змінена з прийняттям Лісабонського договору 2007 року [6], що структурно розподіляється на дві частини - Договір про ЄС (надалі - ДЄС) та Договір про функціонування ЄС (надалі - ДФЄС) та який ознаменував новий етап у діяльності ЄС - Союзу народів Європи, що засновується на цінностях поваги людської гідності, свободи, демократії, рівності, верховенства права і поваги прав людини, та який держави-члени наділяють компетенцією для досягнення спільних цілей (ст.1, 2 ДЄС). Межі даної компетенції встановлюються на підставі принципу наділення повноваженнями, відповідно до якого Союз діє лише в рамках компетенції, наданої йому державами-членами, відповідно до Лісабонського договору, із метою досягнення визначених у ньому цілей (ч.1, ст.5 ДЄС). Дане положення ще раз підтверджує делеговану природу компетенції ЄС, більше того, повноваження, не надані договорами, залишаються у держав-членів. З даного приводу цілком слушно висловився В. Муравйов, що, з однієї сторони, членство у такого типу організаціях веде до обмеження суверенних прав держав-членів в частині, переданій ЄС, з іншого боку, принцип наділення повноваженнями обмежує свободу дій самого Союзу [7, с.53].

Більше того, на делеговане походження компетенції ЄС вказує Декларація про розмежування компетенції, що була прийнята разом із іншими деклараціями на Міжурядовій конференції при підписанні Лісабонського договору. Відповідно до неї, будь-яка компетенція, не надана ЄС, належить державам-членам, які, діючи в особі урядових представників, можуть у будь-який час внести зміни до установчих договорів із метою збільшення або зменшення компетенції ЄС [8, с.288].

Лісабонський договір, поряд із принципом, що визначає межі компетенції, виділяє ще два принципи, які стосуються порядку її реалізації: субсидіарності та пропорційності. Відповідно до першого, у сферах, що не відносяться до виключної компетенції ЄС, він діє лише у такому обсязі й тоді, коли держави-члени не в змозі досягнути намічених цілей, натомість більш ефективніше із цим впорається Союз, з огляду на масштаби чи результати запропонованих заходів (ч.3, ст.5 ДЄС). Таким чином, даний принцип передбачає максимальне наближення до громадян ЄС, що прямо витікає із ст.1 ДЄС: "рішення повинні прийматись у найбільш відкритий і наближений до кожного громадянина спосіб.". Логічним продовженням принципу субсидіарності виступає принцип пропорційності, який, у свою чергу, передбачає, що обрані ЄС засоби досягнення намічених цілей не повинні виходити за межі необхідності (ч.4, ст.5ДЄС) [6]. Тобто, засіб повинен бути пропорційний меті, яку необхідно досягнути. Для кращого розуміння та використання даних принципів до Лісабонського договору було додатково включено Протокол № 2 про застосування принципів субсидіарності та пропорційності [8, с.167-169]. Відповідно до нього, встановлюється процедура прийняття законодавчих актів, яка повинна включати широкі консультації з відповідними установами, громадськими організаціями та необхідність введення положень у законодавчий акт, що обґрунтовуватимуть доцільність його прийняття саме в рамках Союзу.

Розглянувши основні принципи компетенції ЄС, доцільно більш детальніше зупинитись і на її видах. Перш за все відмітимо, що хоча Лісабонський договір і здійснює своєрідний поділ компетенції ЄС, однак наукова спільнота не є настільки одностайною. Так, цікавий поділ за трьома критеріями запропонував В. Жбанков, а саме:

за співвідношенням компетенції ЄС та держав-членів автор виділяє виключну, спільну компетенцію здійснювати підтримуючу, координаційну і доповнюючу діяльність та залишкову компетенцію;

за напрямом регулювання науковець виділяє внутрішню та зовнішню компетенцію;

за особливостями реалізації компетенції - компетенцію, яка реалізується за типом

міжнародної організації (узгодження воль держав-членів, необхідність одностайності для прийняття рішень, їх рівноправність і відсутність "жорстких" юридичних механізмів примусу); компетенція федеративного типу (наявність владних повноважень, можливість видавати нормативно-правові акти, прийняття рішень більшістю голосів, використання імперативного і диспозитивного методів регулювання суспільних відносин); компетенція перехідного типу, що поєднує в собі риси перших двох типів компетенції [9, с.8 - 9].

С. Бартенєв, у свою чергу, на підставі аналізу положень Лісабонської угоди виділяє п'ять видів компетенції ЄС:

виняткову компетенцію;

змішану компетенцію;

компетенцію щодо координації економічної політики і політики у сфері зайнятості;

компетенцію у сфері зовнішньої політики і політики безпеки;

компетенцію у сфері допоміжних, координаційних і додаткових дій [10, с.11].

Схожий поділ здійснюють і інші науковці, із двома відмінностями. "Змішану" компетенцію іменують "спільною", а компетенцію у сфері зовнішньої політики й політики безпеки та компетенцію щодо координації економічної політики й політики зайнятості об'єднують у "спеціальну" компетенцію (В. Муравйов, І. Березовська [7, с.57], Б. Шевчук [11, с.24]), також розрізняють "особливі" категорії компетенції (М. Аракелян,

М. Василенко [1, с.99]) або додаткові категорії компетенції, що мають спеціальний правовий режим (С. Кашкін [3, с. 207]).

Ми також пропонуємо розглянути види компетенції ЄС, базуючись на положеннях Лісабонської угоди, яка з метою більш чіткого розмежування компетенції поділяє її на сфери, що виступають предметами відання та основними напрямами діяльності, які, у свою чергу, в залежності від обсягу повноважень, якими володіє ЄС, групуються. При цьому, відповідно до ст. ст.2 і 3 ДФЄС, виділяють наступні категорії та сфери компетенції ЄС:

Виключна компетенція Союзу, відповідно до якої лише ЄС уповноважений здійснювати законотворення та ухвалювати юридично обов'язкові акти, держави-члени натомість це право втратили зі вступом до даної організації та можуть його набути у випадку, якщо вони будуть прямо уповноважені на це ЄС або з метою імплементації актів Спільноти. До сфер виключної компетенції відносять: митний союз; визначення правил конкуренції, необхідних для функціонування внутрішнього ринку; грошова політики країн єврозони; встановлення квот на вилов морських біологічних ресурсів у рамках спільної політики рибальства; спільна торгівельна політика.

Також ЄС може укладати міжнародні угоди, якщо це прямо передбачено законодавчими актами та є необхідним.

Спільна компетенція, відповідно до якої і ЄС, і держави-члени мають право ухвалювати юридично обов'язкові акти, за умови, що держави-учасниці реалізують свою компетенцію в тій мірі, у якій ЄС цим правом не скористався. До сфер, що належать до цієї компетенції, відносять: внутрішній ринок; соціальну політику; економічне, соціальне та територіальне гуртування; екологічну політику; транспорт; простір свободи, безпеки та юстиції та ін.

Спеціальна компетенція, яка включає економічну політику та політику у сфері зайнятості, а також спільну зовнішню політику та політику безпеки, які розглядаються в установчих актах окремо від інших сфер співпраці.

Доповнююча компетенція або компетенція, спрямована на підтримку, координацію чи доповнення дій держав-членів, у рамках якої ЄС не має права намагатись здійснювати гармонізацію чи уніфікацію законодавства, а лише може підтримувати та допомагати державам-членам. До сфер цієї компетенції відносять: охорону та покращення здоров'я людей; промисловість; культуру; туризм; цивільну оборону; адміністративне співробітництво; освіту, молодь, спорт і професійну підготовку.

Таким чином, Європейський Союз отримав у певних сферах найбільші повноваження (виключна компетенція), поділяє повноваження із державами-членами (спільна компетенція) та має обмежені повноваження (доповнююча або координаційна компетенція). Сфера освіти відноситься до доповнюючої компетенції, і це означає, що Союз має право лише допомагати державам-членам шляхом підтримки, координації їх дій. Це пов'язано з особливою чутливістю даної сфери для держав як такої, що допомагає зберегти національну ідентичність та унікальність. Сфера освіти, з моменту заснування європейських співтовариств та початком активних євроінтеграційних процесів, визначалась як "напівприхована" політика ЄС, адже взагалі не розглядалась в якості сфери співробітництва. Однак поступово, не без активної участі Європейської Комісії та Суду Європейського Союзу, освіту було включено до установчих договорів та, більше того, визначено в якості пріоритетної сфери співробітництва в рамках ЄС. Проте це жодним чином не вплинуло на компетенцію Союзу в даній сфері, що пояснюється побоюваннями держав-членів щодо посягання на їх самобутність, самостійність та, навіть, на національний суверенітет та негативне відношення до розширення повноважень ЄС в даній сфері. Підтвердженням цьому є результати неодноразових опитувань громадян ЄС ("публічні думки") з приводу залишення сфери освіти та можливості законотворення на рівні держав чи передача таких повноважень на користь спільноти. Так, починаючи із 1989 року до 2010 року позиція людей була незмінною: близько 60% вважали, що це виключна прерогатива держав; близько 32% - що необхідно передати можливість законотворення ЄС та близько 8% не знають [12]. На жаль, після 2010 року дане питання не обговорювалось, однак, натомість, громадянам було запропоновано визначати пріоритетні для них сфери кооперації в рамках ЄС. Сфера освіти стабільно входить до десяти найважливіших питань, зокрема, за результатами опублікованих публічних думок влітку 2016 року, освіта набрала 9% із 100% по пріоритетності [13]. Пріоритетність даної сфери також було підтверджено новою Концепцією розвитку ЄС на період до 2020 року "Європа 2020", однак це жодним чином не вплинуло на компетенцію ЄС у даній сфері.

Так, відповідно до ст.6 ДФЄС, Союз наділений компетенцією здійснювати діяльність, спрямовану на підтримку, координацію чи доповнення дій держав-членів у сфері освіти, молоді, спорту та професійної підготовки. У цілому, питанням освітньої політики Європейського Союзу присвячені положення розділу XII ДФЕС "Освіта, професійне навчання, молодь і спорт", що містять ст.165 і 166.

Згідно з ч.1 ст.165, Союз сприяє розвитку якісної освіти, заохочуючи співпрацю дер - жав-членів і, якщо необхідно, підтримуючи і доповнюючи їх діяльність, повною мірою поважаючи при цьому відповідальність держав-членів за зміст процесу викладання та за організацію системи освіти, а також їх культурну і мовну різноманітність. Це положення означає, що у сфері освіти ЄС наділений, у першу чергу, підтримуючою і координуючою компетенцією, і його діяльність носить не стільки владний, скільки доповнюючий характер.

Відповідно до ч.2 тієї ж статті, діяльність Союзу у сфері освіти здійснюється за такими напрямами: розвиток європейського виміру в освіті, зокрема шляхом викладання і поширення мов держав-членів; створення сприятливих умов для мобільності студентів і викладачів, у тому числі заохочуючи академічне визнання дипломів та періодів навчання; сприяння співробітництву між навчальними закладами; розвиток обміну інформацією та досвідом з питань, які є спільними для систем освіти держав-членів; створення сприятливих умов для розвитку молодіжних обмінів і обмінів соціально-освітніми інструкторами і заохочення участі молоді в демократичному житті Європи; заохочення розвитку дистанційного навчання та ін.

З метою досягнення вище зазначених завдань, Європейський Парламент та Рада, у межах звичайної законодавчої процедури і після консультацій із Економічним і соціальним комітетом і Комітетом регіонів, вживають заохочувальних заходів, які виключають при цьому будь-яку гармонізацію (ч.4 ст.165) [6]. Оскільки правова основа для прийняття правових актів інститутами ЄС у сфері освіти є незначною та зводиться до ухвалення заохочувальних заходів, регулювання даної сфери в основному здійснюється за допомогою таких форм "м'якого" права, як рекомендації, повідомлення, робочі документи та ін. Про - те, врегульовуючи дотичні до освіти сфери (перш за все мова йде про сфери спільної компетенції), ми можемо спостерігати наявність правових актів обов'язкового характеру (т. зв. "тверде право"), які зачіпають освітню політику. Так, наприклад, здійснюючи регулювання порядку функціонування внутрішнього ринку ЄС, а саме вільного переміщення працівників, Союз неодноразово торкався деяких аспектів освіти. Зокрема, із метою забезпечення доступу до ринку праці громадян ЄС, Європейський Парламент та Рада прийняли відповідну Директиву № 2005/36/ЄС від 7 вересня 2005 року про визнання професійних кваліфікацій [15]. Із метою вжиття заходів, що забезпечуватимуть реалізацію прав працюючих мігрантів е контексті свободи пересування працівників, було прийнято Директиву № 2014/54/ЄС від 16 квітня 2014 року, у якій передбачено доступ до освіти та професійного навчання для дітей працюючого мігранта (ст.2) [16].

Не менш важливими є ще два законодавчих акта ЄС - регламенти законодавчих органів Союзу, якими запроваджуються освітні програми обміну нового покоління - Еразмус + (Егазтиз+) [17] та Горизонт 2020 (Иогізоп 2020) [18], що стосуються сфери вищої освіти.

Згідно з ч.3 ст.165 ДФЕС, Союз та держави-члени створюють сприятливі умови для співпраці з третіми країнами та компетентними міжнародними організаціями у сфері освіти та спорту, зокрема, з Радою Європи [6]. Основним інструментом забезпечення даного співробітництва виступають міжнародні угоди, які можуть укладатися як ЄС, так і його державами-членами. Зокрема, за участю Європейської Комісії держави активно співпрацюють в рамках єдиного простору вищої освіти, так званого Болонського процесу, у межах якого прийнято цілу низку міжнародних актів.

Висновки. Таким чином, повноваження Європейського Союзу у сфері освіти та професійного навчання є обмеженими, в основному вони зводяться до координаційних дій. Союз має право приймати лише рекомендації, заохочувальні заходи та заходи, що сприяють досягненню цілей політики освіти,, виключаючи будь-яку гармонізацію законів та інших нормативних актів, прийнятих державами-членами. Така ситуація зумовлена тим, що держави-члени та їх громадяни із пересторогою ставляться до поширення повноважень ЄС в даній сфері, передбачаючи загрозу в збереженні національних традицій та культурного розмаїття Європи. До того ж, освітня політика, можливо, є останнім із державних інструментів для формування ідентичності, політичної соціалізації, забезпечення демократичної стабільності та економічного процвітання. Національні уряди неохоче жертвують індивідуальністю своїх систем. Усе це перешкоджає прогресу політики ЄС у галузі освіти, навіть стримує її.

освіта правове регулювання компетенція європейський союз

Література

1. Аракелян М. Василенко Н. Право ЕвропейскогоСою - за: учебник / М. Аракелян, Н. Василенко. - Одесса: Симэкс - принт, 2011. - 304 с.

2. Костюченко Я. Компетенція Європейського Союзу як основа його міжнародно-правового статусу [Електронний ресурс] / Я. Костюченко // Матеріали Науково-практичної інтернет-конференції "Нові вектори розвитку демократії та інститутів держави і права", 10 грудня 2015 року. - Режим доступу:

3. Право Европейского Союза. В 2 т. Т.1. Общая часть: учебник для бакалавров / под. ред.С. Кашкина. - 4-е узд., перерб. и доп. - М.: Издательство Юрайт. - 2013. - 647 с.

4. Benz A.,Zimmer C. The EU's competences: The "vertical" perspective on the multilevel system / А. Benz, C. Zimmer // Living Reviews in European Governance, 2010. - No.1. - Vol.5. - 31 p.

5. Вдовиченко О. Визначення компетенції Європейського Союзу за Лісабонським договором / О. Вдовиченко // Юридична Україна. - 2011. - №5. - С.106-110.

6. Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union // Official Journal of the European Union. - 2012. - C 326. - P 0001 - 0390.

7. Муравйов В. Види компетенції реформованого Європейського Союзу / В. Муравйов, І. Березовська // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Серія: Міжнародні відносини. - 2009. - № 37. - С.53-57.

8. Зібрання актів європейського права. - К.: Ред. Журн. "Право України", 2013. - Вип.1: Європейський Союз / упо - ряд.К. Смирнова; за заг. Ред.В. Муравйова. - 2013. - 1052 с.

9. Жбанков В. Эволюция компетенции Европейского Союза и ее отражение в европейском праве: автор. дис. канд. юр. наук: 12.00.10/В. Жбанков. - М., 2009. - 25 с.

10. Бартенев С. Разграничение компетенции между Европейским Союзом и государствами-членами: автор. дис. канд. юр. наук: 12.00.10/С. Бартенев. - М., 2008. - 31 с.

11. Шевчук Б. Засади функціонування Європейського Союзу / Б. Шевчук // Ефективність державного управління: зб. наук. пр. - Львів. - 2015. - Вип.44. - С.21 - 28.

12. For each of the following areas, do you think that decisions should be made by the Nationality government or made jointly within the European Union /Education [Електронний ресурс] / European Commission. Public opinion/ Eurobarometer. - Режим досту - пу: http://ec. europa. eu/COMMFronЮffice/puЫicopmion/mdex. cfm/ Chart/getChart/themeKy/10/groupKy/249#p=1&search=Education.

13. Standard Eurobarometer 85. July 2016 [Електро - нний ресурс] / European Commission. Public opinion. Eurobarometer. - Режим доступу: http://ec. europa. eu/ COMMFrontOffice/publicopinion/index. cfm/Survey/ getSurveyDetail/instruments/STANDARD/surveyKy/2130.

14. Communication from the Commission Europe 2020 "A strategy for smart, sustainable and inclusive growth" [Електронний ресурс] / COM (2010) 2020 final, 3 March 2010. - Режим доступу: http://eur-lex. europa. eu/LexUriServ/ LexUriServ. do? uri=COM: 2010: 2020: FIN: EN: PDF.

15. Directive 2005/36/EC of the European Parliament and of the Councilof 7 September 2005on the recognition of professional qualifications // Official Journal of the European Union. - L 255. - 30.9.2005. - Р 22-142.

16. Directive 2014/54/EU of the European Parliament and of the Councilof 16 April 2014on measures facilitating the exercise of rights conferred on workers in the context of freedom of movement for workers // Official Journal of the European Union. - L 128. - 30.4.2014. - Р.8-14.

17. Regulation (EU) № 1288/2013of the European Parliament and of the Council establishing “Erasmus+”: the Union programme for education, training, youth and sport and repealing Decisions № 1719/2006/EC, № 1720/2006/EC and № 1298/2008/E Cof 11 December 2013. - № 1288/2013 // Official Journal of the European Union. - L 347. - 20.12.2013. - Р.50-73.

18. Regulation (EU) № 1291/2013 ofthe European Parliament and of the Councilof 11 December 2013establishing Horizon 2020 - the Framework Programme for Research and Innovation (2014-2020) and repealing Decision № 1982/2006/EC // Official Journal of the European Union. - L 347. - 20.12.2013. - Р.50-73.

Размещено на Allbest.ru