Правові основи правонаступництва центральних органів виконавчої влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАВОВІ ОСНОВИ ПРАВОНАСТУПНИЦТВА ЦЕНТРАЛЬНИХ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

Белей Є.Н., аспірант кафедри адміністративного права Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Анотація

Стаття присвячена дослідженню проблемних питань публічного правонаступництва органів державної влади, зокрема проблемам співвідношення правового інституту публічного правонаступництва в адміністративному праві зі схожими правовими інститутами в інших галузях права та значення цього інституту для захисту прав і свобод людини.

Ключові слова: публічне правонаступництво, процесуальне правонаступництво, адміністративне право, адміністративний процес.

Статья посвящена исследованию проблемных вопросов публичного правопреемства органов государственной власти, в том числе проблемам соотношения правового института публичного правопреемства в административном праве со смежными правовыми институтами в других отраслях права и значения этого института для защиты прав и свобод человека.

Ключевые слова: публичное правопреемство, процессуальное правопреемство, административное право, административный процесс.

The article is dedicated to the analysis of the issues of the public succession by state authorities, including the issue of the correlation between the public succession as an institution of law with the similar institutions of law within different branches of law as well as the issue of the significance of this institution of law for the protection of human rights and freedoms.

Key words: public succession, procedural succession, administrative law, administrative procedure.

Вступ

Постановка проблеми. Наразі система органів державної влади в Україні є досить динамічною. Здійснюється спроба розмежувати повноваження окремих органів, скоротити чисельність управлінського апарату та витрати на його утримання, що має підвищити ефективність державного управління. Указом Президента від 09.12.2010 р. № 1085/2010 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» було започатковано суттєву реорганізацію системи органів виконавчої влади. Проведення адміністративної реформи, яка є необхідним кроком для наближення України до ЄС, також передбачає інституційні зміни. У зв'язку з цим важливо усвідомлювати правові основи процесу правонаступництва органів державної влади.

Ступінь розробленості проблеми. Правонаступництво органів державної влади висвітлюється в працях Бевзенка В.М., Повара П.О. Загальні аспекти реорганізації юридичних осіб досліджено в працях Братуся С.М., Венедиктова А.В., Грибанова В.П., Іоффе О.С., Куагіна М.І., Мейєра Д.І., Мартем'янова В.С., Мозоліна В.П., Петражицького Л.І., Пугінського Б.І., Суворова Н.С., Толстова Ю.К., Хохлова Є.Б., Шершеневича А.Ф. Загалом слід відмітити, що увага до цієї тематики зросла лише нещодавно. Тому в вітчизняній літературі поки що відсутні суттєві напрацювання в цій сфері.

Мета статті - дослідити проблемні питання публічного правонаступництва органів державної влади.

Виклад основного матеріалу

публічний правонаступництво державний влада

Стаття 81 Цивільного Кодексу України (далі - ЦК) передбачає, що порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюється Конституцією України та законом [1]. Основоположним актом, який регулює утворення та припинення центральних органів виконавчої влади, є Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» від 09.04.2011 р. [3] Цим актом уперше на законодавчому рівні врегульовано питання діяльності центральних органів виконавчої влади, особливості їх створення, реорганізації та ліквідації.

Відповідно до положень 13 та 21 зазначеного Закону виключно Кабінет Міністрів наділено повноваженнями з утворення, реорганізації та ліквідації центральних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади як юридичних осіб публічного права [3]. Порядок здійснення необхідних заходів при цьому регулюється постановою Кабінету Міністрів України від 20.10.2011 р. № 1074 [5].

З'ясуємо зміст поняття «правонаступництво». М.М. Агарков визначав правонаступництво як процес передачі прав та обов'язків [6, с. 112]. Вважаємо досить вдалою конструкцію, запропоновану В.М. Бевзенком: «публічне правонаступництво», під яким учений розуміє процедуру передання (набуття) адміністративної компетенції від одного суб'єкта владних повноважень до іншого [7, с. 25]. Цей термін, на нашу думку, найбільш точно виражає сутність процесів у сфері публічного права, які мають місце в центральних органах виконавчої влади. Публічно-правова природа відносин, що складають предмет регулювання, визначає особливий зміст право- наступництва центральних органів виконавчої влади. Головною метою утворення державних органів є здійснення владних повноважень у межах функцій, покладених на них державою. Тому визначальним у правовій регламентації процесів утворення та припинення центральних органів виконавчої влади є розподіл та встановлення їхніх функцій та повноважень.

Б.Б. Черепахін слушно зауважує, що здійснення правонаступництва є результатом наявності визначеного юридичного складу, тобто набору юридичних фактів, необхідних і достатніх для того, щоб отримати відповідний ефект - наступництво в правах та обов'язках [10, с. 14].

Особливістю правонаступництва центральних органів виконавчої влади є також можливість його здійснення під час ліквідації. Адже здійснення повноважень органами державної влади та безперервність їхньої реалізації є необхідною умовою ефективного функціонування системи державного управління, тому ліквідація певного центрального органу виконавчої влади може поєднуватися з передачею його повноважень та функцій до інших органів виконавчої влади.

Підставою для застосування процедури правонаступництва є прийняття рішення Кабінетом Міністрів України (за поданням прем'єр-міністра України) про утворення, реорганізацію (злиття, поділ, перетворення) або ліквідацію одного чи декількох органів виконавчої влади. Таким чином, розподіл або зміна функцій та повноважень центральних органів виконавчої влади може здійснюватися як у поєднанні з процесами утворення та припинення органів, так і під час передачі функцій та повноважень між існуючими органами [3].

Частиною 1 статті 104 ЦК передбачено, що юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов'язки переходять до правонаступників [1].

Частиною 2 статті 107 ЦК визначено, що після закінчення строку для пред'явлення вимог кредиторами та задоволення чи відхилення цих вимог комісія з припинення юридичної особи складає передавальний акт (у разі злиття, приєднання або перетворення), який має містити положення про правонаступництво щодо всіх зобов'язань юридичної особи, яка припиняється [1].

П.О. Повар за змістом виокремлює такі види правонаступництва центральних органів виконавчої влади:

1) правонаступництво в завданнях, функціях та повноваженнях - складових категорії компетенції органу виконавчої влади;

2) правонаступництво щодо конкретних управлінських (організаційних) прав та обов'язків, що складають зміст відповідних правовідносин;

3) правонаступництво в майнових приватних правовідносинах, в яких центральний орган виконавчої влади виступає як юридична особа приватного права [9].

Пункт 6 постанови КМУ від 20.10.2011 р. № 1074 виділяє суб'єктів, до яких переходять права та обов'язки органу виконавчої влади (правонаступників), зокрема:

у разі злиття органів виконавчої влади - до органу виконавчої влади, утвореного внаслідок такого злиття;

у разі приєднання одного або кількох органів виконавчої влади до іншого органу виконавчої влади - до органу виконавчої влади, до якого приєднано один або кілька органів виконавчої влади;

у разі поділу органу виконавчої влади - до органів виконавчої влади, утворених внаслідок такого поділу;

у разі перетворення органу виконавчої влади - до утвореного органу виконавчої влади;

у разі ліквідації органу виконавчої влади й передачі його завдань та функцій іншим органам виконавчої влади - до органів виконавчої влади, визначених відповідним актом Кабінету Міністрів України [5].

Майнові права та обов'язки органів виконавчої влади в разі їхнього злиття, приєднання або перетворення переходять правонаступникові на підставі передавального акта, а в разі їхнього поділу - згідно з розподільчим балансом. У разі ліквідації органу виконавчої влади складається ліквідаційний баланс.

Кабінет Міністрів України приймає рішення щодо подальшого використання нерухомого майна органу виконавчої влади, що ліквідується, та визначає суб'єкта управління підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери управління такого органу.

Слід наголосити, що правонаступництво не виникає при перейменуванні центрального органу виконавчої влади, оскільки така дія не належить до реорганізації, а тому не виникає нового суб'єкта.

Забезпечення здійснення заходів, пов'язаних із провадженням діяльності утвореним органом виконавчої влади, покладається на його керівника. Керівник утвореного органу виконавчої влади забезпечує здійснення заходів, пов'язаних із:

1) державною реєстрацією такого органу;

2) підготовкою:

проекту положення про зазначений орган;

пропозицій щодо встановлення граничної чисельності працівників такого органу;

3) затвердженням відповідно до закону структури та штатного розкладу апарату цього органу, а також кошторису;

4) вирішенням інших питань відповідно до законодавства.

Відповідно до частини 4 статті 21 Закону № 3166 територіальні органи центрального органу виконавчої влади набувають статусу юридичної особи з дня внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців запису про їхню державну реєстрацію як юридичної особи [3].

Частиною 13 статті 37 Закону України від 15.05.2003 р. № 755-ІУ «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» визначено, що зміни, внесені до установчих документів юридичної особи, що не припиняється в результаті приєднання, підлягають державній реєстрації після державної реєстрації припинення юридичної особи в результаті приєднання в порядку, установленому статтею 29 цього Закону. Приєднання вважається завершеним із моменту державної реєстрації припинення юридичних осіб, що припиняються в результаті приєднання, та державної реєстрації відповідних змін до установчих документів [2].

Орган виконавчої влади, утворений унаслідок реорганізації, здійснює повноваження та виконує функції в визначених Кабінетом Міністрів України сферах компетенції з дня набрання чинності актом Кабінету Міністрів України щодо можливості забезпечення здійснення таким органом повноважень та виконання функцій органу виконавчої влади, що припиняється.

Орган виконавчої влади, щодо якого набрав чинності акт Кабінету Міністрів України про його припинення, продовжує здійснювати повноваження та виконувати функції з формування й реалізації державної політики в визначеній Кабінетом Міністрів України сфері до набрання чинності актом Кабінету Міністрів України щодо можливості забезпечення здійснення новоутвореним органом виконавчої влади його повноважень та виконання функцій. Цей акт видається Кабінетом Міністрів України після: 1) здійснення всіх заходів, пов'язаних із державною реєстрацією утвореного органу виконавчої влади як юридичної особи публічного права; 2) затвердження положення про нього, структури та штатного розкладу його апарату, кошторису; 3) заповнення 30% вакансій [5].

Висновки

Отже, правонаступництво центральних органів виконавчої влади здійснюється на підставі прийняття рішення Кабінетом Міністрів про утворення, реорганізацію чи ліквідацію органу. Правонаступництво може здійснюватися також без процедур створення, реорганізації та ліквідації в частині передачі деяких повноважень між органами. За змістом можна виокремити такі види правонаступництва центральних органів виконавчої влади: 1) правонаступництво в завданнях, функціях та повноваженнях як складових категорії компетенції органу виконавчої влади; 2) правонаступництво щодо конкретних управлінських (організаційних) прав та обов'язків, які складають зміст відповідних правовідносин; 3) правонаступництво в майнових приватних правовідносинах, в яких центральний орган виконавчої влади виступає як юридична особа приватного права.

Майнові права та обов'язки органів виконавчої влади в разі їхнього злиття, приєднання або перетворення переходять правонаступникові на підставі передавального акта, а в разі їхнього поділу - згідно з розподільчим балансом. У разі ліквідації органу виконавчої влади складається ліквідаційний баланс.

Література

1. Цивільний кодекс України від 16.01.2003 р. № 435-ГУ [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/T030435.html.

2. Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців : Закон України від 15.05.2003 р. № 755-^ [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon5.rada. gov.ua/laws/show/755-15.

3. Про центральні органи виконавчої влади : Закон України від 17.03.2011 р. №3166 // Голос України. - 09.04.2011 р. - № 65.

4. Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади : Указ Президента України від 9.12.2010 р. № 1085/2010 // Офіційний вісник Президента України. - № 32. - Ст. 1026.

5. Порядок здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затверджений постановою КМУ України від 20.10.2011 р. № 1074 // Урядовий кур'єр. - 29.10.2011 р. - № 201.

6. Агарков М.М. Избранные труды по гражданскому праву : в 2 т. / М.М. Агарков. - М. : АО «Центр ЮрИнфоР», 2002- . - Т 2. - 2002. - 452 с.

7. Бевзенко В.М. Публічне правонаступництво / В.М. Бевзенко // Адміністративне право і процес. - № 1(7). - 2014. - С. 20-36.

8. Д.В. Жеков. Правонаступництво як елемент реорганізації юридичної особи [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.apdp.in.ua/v74/43.pdf.

9. Повар П.О. Правонаступництво при утворенні та припиненні центральних органів виконавчої влади [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.vru.gov.ua/content/ artide/visnik11_16.pdf.

Черепахин Б.Б. Правопреемство по советскому гражданскому праву : [монография] / Б.Б. Черепахин. - М. : Госю- риздат, 1962. - 162 с.

Размещено на Allbest.ru